II SAB/Lu 64/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-05	
Data wpływu	2025-06-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 maja 2025 r. M. J. – redaktor naczelny czasopisma [...] (dalej jako: skarżący, wnioskodawca) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność N. Z. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej jako: spółka) w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi skarżący zwrócił się o:

1. stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszenie prawa;

2. wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) w kwocie co najmniej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia;

3. zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a w kwocie co najmniej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od spółki kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia oraz kosztu noclegu za każdą rozprawę stacjonarną. Jednocześnie wniósł o "wyznaczenie rozprawy zdalnej".

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest organem prasowym w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, dalej jako: Prawo prasowe), zarejestrowanym jako czasopismo pod numerem [...] przez Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem wydanym pod sygn. akt I Ns Rej. [...]. W trybie art. 3a i art. 4 Prawa prasowego skarżący zwrócił się do spółki o udzielenie informacji niezbędnej do sporządzenia krytyki prasowej, w tym odpisów z dokumentów. Skarżący wyjaśnił, że jego pytanie dotyczyło budowy na terenie należącym do Gminy N., a zatem – w ocenie skarżącego – dotyczyło informacji publicznej. Pomimo upływu ustawowego terminu na udzielenie informacji i przesłanie danych, informacji publicznej nie przedstawiono.

Zdaniem skarżącego, brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi nieuzasadnioną bezczynność, albowiem spółka pozostaje w rażącej, nieuzasadnionej zwłoce w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informacje publiczną. Uzasadnia to wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a co najmniej w stawce trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia tj. równowartości miesięcznego wynagrodzenia netto zarządu podmiotu zobowiązanego. Ponadto w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a skarżący wniósł o zasądzenie zadośćuczynienia co najmniej w stawce trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia wskazując, iż w okolicznościach sprawy jest oczywistym, iż doszło do uniemożliwienia zebrania materiału niezbędnego do sporządzenia krytyki prasowej.

Do skargi skarżący dołączył wydruk skierowanej do spółki korespondencji mailowej z dnia 5 marca 2025 r., zatytułowanej jako: "zapytanie prasowe", w której w następujący sposób sformułował żądanie udostępnienia informacji: "W związku z przygotowaniem publikacji prasowej na podstawie Art. 3a i 4 Prawo Prasowe prosimy o informacje: 1. Co jest budowane przez Państwa na terenie należącym do gminy N.? 2. Prosimy o skan dokumentacji zezwalającej na budowę."

W odpowiedzi na skargę spółka (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Ponadto zwróciła się o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Spółka podniosła, że jest spółką prawa handlowego - spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Wspólnikami bezpośrednimi czy pośrednimi spółki nie są ani Skarb Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, ani podmioty przez nie utworzone. Wspólnikami strony są wyłącznie podmioty prywatne. Spółka jest przedsiębiorcą, a głównym przedmiotem jej działalności gospodarczej jest produkcja (rozlew) wód mineralnych, sprzedawanych pod marką "C. " oraz "P. ". Na potwierdzenie powyższych informacji spółka przedstawiła aktualny wydruk informacji z Krajowego Rejestru Sądowego N. Z. sp. z o.o.

Dalej spółka wskazała, że powołane przez skarżącego jako podstawy żądania art. 3a i 4 Prawa prasowego stanowią dwa odmienne tryby udzielania informacji, dotyczące dwóch odmiennych sfer informacji. Zgodnie z art. 3a Prawa prasowego, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie spółki, zgodnie z powyższym przyjęcie w niniejszym postepowaniu, iż spółka jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej, wymaga wykazania przez skarżącego, że: a) spółka należy do organów władzy publicznej lub b) spółka należy do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Na potwierdzenie swojego stanowiska spółka przywołała uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu której stwierdzono, iż "przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 pkt od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wykonywanie zadań publicznych jest zatem warunkiem sine qua non uznania podmiotu, który nie jest organem władzy publicznej za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Spółka wyjaśniła, że poza sporem pozostaje fakt, iż nie jest ona organem władzy publicznej. Z tego powodu, aby skutecznie żądać uznania przez Sąd, iż spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, skarżący powinien był wykazać, iż spółka realizuje zadania publiczne, czyli zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art 163 i art. 166 ust. 112 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, a także innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że są to podmioty takie, jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej i są jednostkami współadministrującymi.

Spółka wskazała, że nie wykonuje żadnych tak zdefiniowanych zadań publicznych. Jest "prywatnym" przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą, której głównym przedmiotem jest produkcja (rozlew) naturalnych wód mineralnych. Nie realizuje ona żadnych funkcji zleconych administracji publicznej. Nie istnieje także przepis prawa, który nakładałby na spółkę obowiązek realizacji takich zadań. Spółka podkreśliła, że skarżący, stając na stanowisku, że spółka ma obowiązek udzielenia informacji publicznej, ograniczył się do jednego zdania, że "pytania dotyczyły budowy na terenie należącym do Gminy N., a więc obejmowały informację publiczną". Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż powyższe stwierdzenie uzasadnia zaliczenie spółki do podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Okoliczność budowy na terenie należącym do Gminy N. nie została przez skarżącego sprecyzowana i udowodniona w skardze, co utrudnia spółce merytoryczne odniesienie się do tego argumentu. Spółka wskazała, że nawet potwierdzenie tej okoliczności przez skarżącego nie stanowi o realizacji zadania publicznego przez spółkę i w związku z tym nie stanowi podstawy do zaliczenia spółki do podmiotów wskazanych w 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka mimo to wyjaśniła, iż przez czas określony korzystała z części nieruchomości gminnej na podstawie cywilnoprawnej umowy dzierżawy zawartej z Gminą N.. Umowa ta dotyczyła jednak terenu niezbędnego do prowadzenia prac budowlanych przez spółkę przy należącym do spółki budynku, graniczącym bezpośrednio z tą nieruchomością gminną. W ocenie spółki nie stanowi to w żadnym stopniu realizacji zadania publicznego. W przeciwnym wypadku podmiotami wykonującymi zadania publiczne byliby choćby rolnicy korzystający z targowisk gminnych w ramach zawartych umów cywilnoprawnych. Prowadzenie prac budowlanych na terenie części nieruchomości gminnej nie zostało również wymienione w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i dlatego nie stanowi przesłanki uznania spółki za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, spółka stanęła na stanowisku, że nie jest podmiotem, który zgodnie z obowiązującymi przepisami jest adresatem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem przypisać spółce pozostawania w bezczynności w wykonaniu obowiązków, które zgodnie z prawem, jej nie dotyczą.

Z racji tego, że skarżący powołał w skardze także art. 4 Prawa prasowego, spółka wyjaśniła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku tego trybu udzielania informacji, zgodnie z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego, zaskarżeniu podlega wyłącznie odmowa udzielenia informacji, o której mowa w ust. art. 4 ust. 3 Prawa prasowego lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie. Zważywszy na fakt, iż skarżący nie zainicjował trybu postępowania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego, skarga jest w tym zakresie niedopuszczalna.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego WSA Anny Strzelec i asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy. Zażalenie skarżącego zostało odrzucone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 września 2025 r.

Odrębnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił wniosek skarżącego o zbadanie spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności przez ww. sędziego i asesora.

Postanowieniem z dnia 22 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów WSA Jerzego Parchomiuka i Brygidy Myszyńskiej-Guziur oraz asesorów sądowych Macieja Gapskiego, Anny Ostrowskiej i Bartłomieja Pastuchy. Zażalenie skarżącego zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2026 r. sygn. akt III OZ 730/25.

Odrębnym postanowieniem z dnia 22 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił wniosek skarżącego o zbadanie spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności przez ww. sędziów i asesorów.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2026 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu:

- zakończenia postepowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE) pod sygn. akt C 521/21, w którym to zostaną rozpoznane pytania SR P. Stare M. w P. o ustalenia statusu (braku statusu) sądu osób powołanych przez polityczną KRS na urząd sędziego lub asesora oraz skuteczności tego powołania w świetle prawa Unii, a także co do kwestii skuteczności (braku skuteczności) orzeczeń wydanych przez nominatów politycznej KRS i prawnej dopuszczalności ich wykonywania na terytorium państwa Unii Europejskiej;

- rozpoznania przez TSUE pytań prawnych zadanych przez SN w postanowieniu

z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt III CB 40/23.

Jednocześnie skarżący wniósł o skierowanie do TSUE pytań prejudycjalnych, czy w związku z wyrokiem TSUE z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt C-225/25:

- artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w uznaniu za skuteczne i zgodne z prawem każdego orzeczenia wydanego w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii i to bez względu na rodzaj lub umiejscowienie sądu w systemie krajowym sądów państwa członkowskiego;

- artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w przyjęciu iż orzeczenie wydane w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii - jest orzeczeniem Sądu państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a wiec prowadzi to obowiązku uznania przez każdy Sąd państwa członkowskiego Unii Europejskiej, że orzeczenie takie nie podlega wykonaniu w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek zakresie na terytorium Unii Europejskiej, gdy taka konsekwencja jest niezbędna i nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2026 r. skarżący podniósł, że spółka wprowadziła Sąd w błąd co do istotnych okoliczności sprawy, zatajając fakt, że prace na terenie należącym do Gminy odbywają się na podstawie umowy zawartej z Gminą, z której wynika, że spółka otrzymała prawo do zarządzania i dysponowania majątkiem publicznym. Zdaniem skarżącego, pytania skierowane do spółki były zatem wnioskiem o informację publiczną. Do pisma skarżący dołączył kopię umowy trójstronnej z dnia 30 kwietnia 2025 r., zawartej pomiędzy Gminą N., spółką i H. W. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Usługi Inżynierskie mgr. inż. H. W..

W dnia 26 lutego 2026 r. spółka złożyła pismo procesowe, do którego - na poparcie stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę - dołączyła odpis wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 103/25, wraz z uzasadnieniem. Podniosła, że wyrok ten zapadł w sprawie, która toczyła pomiędzy skarżącym a spółką, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2026 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania i skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.

W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdził, że jest ona niezasadna. Spółka nie dopuściła się bowiem zarzucanej jej bezczynności.

Trafnie zauważył pełnomocnik spółki w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2026 r., iż tutejszy Sąd rozpoznawał już analogiczną sprawę ze skargi M. J. na bezczynność [...] sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w której to sprawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Lu 103/25 oddalono skargę. Rozpoznana powyższym wyrokiem skarga na bezczynność dotyczyła innego wniosku o udostępnienie informacji skierowanego do spółki (z innej daty), niż wniosek, do którego odnosi się skarga złożona w niniejszej sprawie (co wyłącza możliwość stwierdzenia w niniejszej sprawie niedopuszczalności skargi z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej), jednakowoż przedmiotem wniosków skarżącego w obu tych sprawach są te same informacje dotyczące realizacji przez spółkę inwestycji budowlanej na terenie należącym do Gminy N..

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2026 r., a z uwagi na zbliżony stan faktyczny i prawny tej sprawy oraz sprawy niniejszej, zasadnicze argumenty wyrażone w powyższym orzeczeniach przyjmuje jako własne. W ocenie Sądu, różnice w niektórych elementach stanu faktycznego niniejszej sprawy (inna data złożenia wniosku o udzielenie informacji i – odmiennie niż w sprawie II SAB/Lu 103/25 – brak wystosowania przez spółkę jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek skarżącego), pozostają bez wpływu zasadniczy zakres oceny prawnej w obu tych sprawach.

Tak jak i w powyższej sprawie, tak również w sprawie obecnie rozpoznawanej, skarżący we wniosku o udostępnienie informacji powołał się zarówno na art. 3a, jak i art. 4 Prawa prasowego. Jednakowoż w skardze do Sądu zarzucił spółce bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazując, że brak odpowiedzi na jego wniosek traktuje jako nieuzasadnioną bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że skarżący wnioskiem z dnia 5 marca 2025 r. wystąpił do spółki o udzielenie informacji publicznej, a następnie ze skargą do Sądu na bezczynność w przedmiocie udzielenia udostępnienia informacji publicznej. Niemniej jednak - wobec niejednoznacznej podstawy prawnej wniosku skarżącego oraz występowania w niniejszej sprawie w charakterze przedstawiciela prasy - Sąd uznał za konieczne dokonanie w niniejszej sprawie oceny, czy podniesiony wobec spółki zarzut bezczynności znajduje podstawy nie tylko na gruncie u.d.i.p., lecz i na gruncie przepisów Prawa prasowego dotyczących udostępniania informacji prasowej.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3a Prawa prasowego, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, iż udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Jeżeli więc wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, a przy tym wniosek o udzielenie tej informacji został skierowany do podmiotu, który należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 u.d.i.p., to wniosek taki winien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. W takim przypadku prasa nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego, na którą również powołał się skarżący, określa odrębny od u.d.i.p. tryb udzielania informacji prasie. Jest to regulacja przewidziana specjalnie dla prasy, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., a przy tym ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązywania się z obowiązku udzielania prasie informacji. W powyższym trybie obowiązani do udzielania prasie informacji są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Przy tym podmioty te są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności (a więc nie tylko informacji publicznych), o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego).

Dochodzenie przez prasę przed sądem ochrony uprawnień wynikających z art. 4 Prawa prasowego wymaga jednak zachowania określonej procedury. Ustęp 2 tego artykułu stanowi bowiem, że w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).

Skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 4 Prawa prasowego przysługuje zatem na odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów takiej odmowy wskazanych w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Ponadto, jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia prasie informacji, informacji tej nie udziela i jednocześnie - pomimo wystąpienie przez redaktora naczelnego w trybie art. 4 ust. 2 Prawa prasowego z żądaniem doręczenia mu odmowy udzielenia informacji - nie wydaje żadnego aktu, redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 319/13). Zatem drogę do zaskarżenia do sądu administracyjnego tak odmowy udzielenia informacji prasowej, jak i bezczynności w udzieleniu takiej informacji, otwiera dopiero wystąpienie przez redaktora naczelnego z żądaniem doręczenia mu odmowy udzielenia informacji na piśmie.

W niniejszej sprawie skarżący nie uruchomił trybu uregulowanego w art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, bowiem pomimo braku uzyskania od spółki odpowiedzi na swój wniosek z dnia 5 marca 2025 r., nie wystąpił z żądaniem doręczenia mu przez spółkę odmowy udzielenia informacji prasowej, a wobec tego nie może skutecznie zarzucić spółce bezczynności na gruncie art. 4 Prawa prasowego.

Przechodząc natomiast do oceny, czy spółka – w związku z brakiem udzielenia przez nią odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 5 marca 2025 r. – dopuściła się w sprawie tego wniosku bezczynności na gruncie u.d.i.p., należy stwierdzić, co następuje.

W tym zakresie kluczową kwestią jest ocena możliwości stosowania przepisów u.d.i.p. do spółki, a więc tego, czy spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzenie bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy sprawa mieści się zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym u.d.i.p. Nie można zatem skutecznie zarzucić bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, na którym nie ciąży ustawowy obowiązany udzielenia informacji publicznej, nawet jeżeli skierowany do niego wniosek dotyczy informacji, która ma charakter informacji publicznej.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2).

Bezsporne jest, że spółka N. [...] nie jest organem władzy publicznej. Jak wynika z akt sprawy, jest ona podmiotem prywatnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z Krajowego Rejestru Sądowego. Rozważenia zatem wymaga, czy spółka jest pomiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, albo osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Ze znajdującej się w aktach sądowych informacji z KRS nie wynika, aby wskazane w powołanym przepisie podmioty miały udziały w spółce, co czyni bezcelowym dalej idące badanie. Pozostaje zatem ustalenie czy spółka, korzystając przy realizacji inwestycji budowlanej z gruntu należącego do Gminy N., wykonywała zadania publiczne lub dysponowała majątkiem publicznym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom (uchwała siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, opubl. ONSAiWSA 2005/4/63). Ustalenie czy dany podmiot realizuje własne cele (gospodarcze, biznesowe), czy też wykonuje zadania publiczne wymaga po pierwsze zbadania charakteru wykonywanych czynności, a po drugie wykazania podstawy prawnej, z której będzie wynikała taka ich cecha. Taką podstawą będzie niewątpliwie regulacja ustawowa, ale także akty władcze organów władzy np. uchwała, decyzja, niekiedy porozumienie zawarte między pomiotem publicznym a podmiotem prywatnym. Przy czym, co niezwykle istotne, powierzenie takich zadań bez względu na formę winno mieć zawsze umocowanie ustawowe wskazujące również na sposób finansowania takich zadań (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 października 2025 r., II SAB/Po 80/25; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 309/21).

Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 maja 1997 r. (W 7/96, OTK 1997/2/27) uznał, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Trybunał uznał, iż nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym. Stwierdził nadto, że wyraźny podział pomiędzy pojęciami władzy publicznej w znaczeniu podmiotowym i działalnością państwa a sferą działalności innych podmiotów został nieco zatarty. Stało się tak z powodu dokonujących się przemian przede wszystkim w sferze gospodarki i zarządzania sprawami gospodarczymi państwa. W wyniku owych przemian zarysowała się tendencja zlecania zadań administracji publicznej podmiotom mającym postać organizacyjną także spółek prawa handlowego czy fundacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 115/17).

W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do uznania, że spółka N. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie wykonuje zadań publicznych na podstawie ustawy bądź porozumienia z organami władzy publicznej, ani nie dysponuje majątkiem publicznym.

Korzystanie ze spółkę na podstawie umowy cywilnej umowy z nieruchomości należącej do Gminy N. w zakresie niezbędnym do prowadzenia prac budowlanych przy należącym do spółki budynku graniczącym bezpośrednio z nieruchomością gminną, w żaden sposób nie czyni spółki podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Sąd w pełni podziela stwierdzenie pełnomocnika spółki, że gdyby przyjąć odmienne stanowisko w tym zakresie, to należałoby uznać, że podmiotami wykonującymi zadania publiczne lub dysponującymi majątkiem publicznym byliby wszyscy, którzy zawarli z gminą umowy najmu czy dzierżawy, jak choćby rolnicy korzystający w ramach umów cywilnych z targowisk gminnych.

Zaznaczyć w tym miejscy należy, że jeżeli skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczy podmiotu, który nie jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, podlega ona oddaleniu, a nie odrzuceniu, jak alternatywnie wniósł w odpowiedzi na skargę pełnomocnik spółki. Brak takiego obowiązku jest bowiem przesłanką materialnoprawną. Ustalenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p., stanowi wynik merytorycznej analizy zakresu działania danego podmiotu. Sąd musi bowiem ocenić, czy działalność danej jednostki mieści się w ramach wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Brak spełnienia przez dany podmiot tych przesłanek prowadzić zatem musi do wydania merytorycznego orzeczenia, nie zaś do uznania istnienia przeszkody formalnej do prowadzenia postępowania sądowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 336; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 253/19, LEX nr 2761523).

Zatem ustalenie, że w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. spółka nie jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej, stanowi podstawę do oddalenia skargi. Oczywiste jest bowiem, że jeżeli na spółce nie ciążył obowiązek wynikający z powołanych wyżej przepisów, to nie mogła ona popaść w bezczynność na gruncie u.d.i.p. Bezprzedmiotowe w związku z tym jest rozważanie charakteru spornej informacji (czy posiada ona walory informacji publicznej) i postępowania spółki w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 988/23).

Podsumowując, skoro spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, to niezależnie od oceny, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia 5 marca 2025 r. ma walor publiczny, nie można zarzucić jej bezczynności w załatwieniu tego wniosku na gruncie u.d.i.p. Jednocześnie – pomimo, że skarżący występuje w niniejszej sprawie jako reprezentant prasy (redaktor naczelny czasopisma) – spółce nie można też zarzucić bezczynności w sprawie przedmiotowego wniosku na gruncie art. 4 Prawa prasowego, albowiem skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w ust. 2 tego artykułu. Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Końcowo wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do TSUE z wnioskowanymi przez skarżącego pytaniami prawnymi i zawieszenia postępowania.

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jednocześnie rozstrzygnięcie zagadnienia, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 7047/21). Zauważyć należy, że zgłoszone przez skarżącego żądanie zawieszenia postępowania i skierowania pytań prejudycjalnych do TSUE, poprzedzone było prawomocnym oddaleniem wniosków skarżącego o wyłączenie sędziów WSA Anny Strzelec, Jerzego Parchomiuka i Brygidy Myszyńskiej-Guziur oraz asesorów sądowych Macieja Gapskiego Anny Ostrowskiej i Bartłomieja Pastuchy, a także prawomocnym odrzuceniem wniosków skarżącego o zbadania spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności przez ww. sędziów i asesorów. Wnioski te oparte zaś były na analogicznych argumentach, co późniejszy wniosek skarżącego o zawieszenia postępowania i skierowania pytań prejudycjalnych, tj. argumentach wywodzonych z zastrzeżeń co do prawidłowości powołania ww. sędziów i asesorów. W ocenie Sądu, skoro zastrzeżenia skarżącego co do udziału w niniejszej sprawie ww. sędziów i asesorów zostały prawomocnie rozstrzygnięte, rozpoznanie sprawy nie wymagało wystąpienia do TSUE ze sformułowanymi przez skarżącego pytaniami prawnymi i zawieszenia postępowania.

Pomimo oddalenia skargi, na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek spółki o zasądzenie na jej rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, albowiem przepisy art. 199-202 p.p.s.a. regulujące kwestie zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, nie przewidują takiej możliwości. Zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwy jest wyłącznie na rzecz skarżącego i jedynie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd, względnie przez organ w trybie autokontroli (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 174/13).

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.