I OSK 620/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-14	
Data wpływu	2012-03-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Borowiec	
Symbol z opisem	647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych	
Hasła tematyczne	Ochrona danych osobowych	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1828/11	
Skarżony organ	Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 101 poz 926; art. 7 pkt 2, art. 18 ust. 1, art. 8, art. 23 ust. 1;  Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 5 ust. 1, 2, 3, art. 4 art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 18 i 19; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1 i 2, art. 63;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1828/11 w sprawie ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyeliminowania nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1828/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy W. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wyeliminowania nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 12 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 6 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi S. U. na przetwarzanie przez Wójta Gminy W. jego danych osobowych w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia 25 marca 2010 r., nakazał Wójtowi Gminy W. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych S. U. , poprzez usunięcie ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W. danych osobowych S. U. w zakresie imienia i nazwiska z uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 25 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji GIODO wyjaśnił, że S. U. w dniu 1 marca 2010 r. wniósł skargę na działalność Wójta Gminy W. Następnie Rada Gminy W. w dniu 25 marca 2010 r. wydała uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi S. U. , w której zawarte zostały dane osobowe skarżącego w zakresie imienia i nazwiska. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w BIP Wójta Gminy W.

Pismem z dnia 4 marca 2011 r. Wójt Gminy W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIODO po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia 31 maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji, przy upublicznieniu uchwały jedynie w celu informacyjnym zbędne było (nieadekwatne do celu) ujawnienie imienia i nazwiska skarżącego. Publikacja dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinna nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych, co oznacza, że przedmiotowa uchwała powinna zostać upubliczniona po uprzednim usunięciu danych osobowych skarżącego w zakresie jego imienia i nazwiska.

Pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Wójt Gminy W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIODO z dnia [...] maja 2011 r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lutego 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Wójt Gminy W. , realizując obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a będąc jednocześnie administratorem danych osobowych osoby wnoszącej skargę na działalność Wójta, nie naruszył prawa do prywatności tej osoby. Okolicznością niesporną było to, iż treść uchwał Rady Gminy stanowi informację publiczną, która zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Przedmiotowe udostępnienie powinno zaś nastąpić w taki sposób, aby tematyka, której dotyczy uchwała, została ujawniona w sposób czytelny i zrozumiały. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zagwarantowanie transparentności działań m.in. organów samorządowych.

W ocenie Sądu brak powyższych danych personalnych nie zniekształci przekazu omawianej informacji publicznej. Istotą tej informacji jest przecież stanowisko, jakie zaprezentowała Rada Gminy. Ten podmiot wytworzył bowiem omawianą informację. Bez wpływu na treść uchwały pozostaje zaś informacja o danych osobowych inicjatora postępowania, które zakończyło się wydaniem uchwały. Pogląd zbieżny z powyższym zaprezentował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1177/08. W świetle powyższego Sąd uznał, iż skarżący nie może z ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodzić skutecznie obowiązku ujawnienia w BIP danych personalnych osoby, której skarga spowodowała wydanie uchwały przez Radę Gminy. Brak przedmiotowych danych nie pozbawi bowiem ujawnianej uchwały waloru pełności informacji publicznej. Nie wpłynie także na czytelność przekazu zawartego w spornej uchwale. Sąd podkreślił, że sam ustawodawca, konstruując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonał gradacji dóbr chronionych, tj. prawa do dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności osoby fizycznej. Treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, w sposób jednoznaczny, iż dobrem wyżej chronionym przez ustawodawcę, dobrem nadrzędnym nad prawem do dostępu do informacji publicznej, jest prywatność osoby fizycznej. Poza sporem pozostaje to, iż osoba, na skutek której skargi zapadła sporna uchwała Rady Gminy, nie pełni funkcji publicznych, funkcji mających związek z ich pełnieniem ani też nie zrezygnowała z prawa do prywatności.

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi, za koniecznością ujawnienia w BIP danych osoby, która zainicjowała postępowanie zakończone wydaniem spornej uchwały Rady Gminy, nie przemawia norma art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten reguluje bowiem jedynie kwestię jawności posiedzeń m.in. Rady Gminy. Ta problematyka pozostaje zaś w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszego postępowania, którego istotą jest ujawnienie spornych danych w BIP. Fakt, że dane osobowe wnoszącego skargę na działalność Wójta, zostały ujawnione na posiedzeniu Rady Gminy, na którym podejmowano sporną uchwałę, nie przesądza o tym, iż winny one też być ujawnione w BIP, wbrew wyłączeniu, o jakim mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza sporem jest fakt, że udostępnienie przez Wójta na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy W., imienia i nazwiska osoby, która wywołała postępowanie zakończone wydaniem omawianej uchwały przez Radę Gminy, stanowi przetwarzanie danych osobowych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Czynność polegająca na przetwarzaniu danych osobowych podlega zaś ściśle określonym regułom (art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych). Najważniejszą z nich jest reguła przyznająca uprawnienie osobie fizycznej, której dane podlegają przetwarzaniu, do decydowania o tym, czy dane te mogą być przetwarzane. Brak wyrażenia takiej zgody sprawia, iż przetwarzanie danych tej osoby narusza jej prawo do ochrony tych danych (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jeśli zaś administrator danych chce je nadal przetwarzać, musi wykazać istnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W realiach niniejszej sprawy Sąd przyjął, iż skarżący nie podołał temu obowiązkowi. Nie udowodnił skutecznie, aby przetwarzanie spornych danych osobowych było niezbędne dla wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie zgodził się z wywodem skargi, iż złożenie przez stronę skargi na działanie Wójta Gminy jest tożsame z rezygnacją z prawa do prywatności. Taka konkluzja nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa. Zainicjowanie przez stronę postępowania skargowego stanowi realizację uprawnień obywatelskich. Korzystanie zaś z praw obywatelskich nie wyklucza automatycznie ochrony prawa do prywatności. Na tym bowiem polega idea demokratycznego państwa prawnego, aby obywatele korzystający ze swych przywilejów konstytucyjnych zachowywali również pełnię swych przywilejów osobistych, a więc w konsekwencji, aby nie musieli obawiać się korzystania z uprawnień obywatelskich. Stąd pogląd wyrażony w skardze, iż osoba składająca skargę na działalność organów publicznych, staje się osobą publiczną, nie zasługuje na akceptację, jako niewynikający z przepisów obowiązującego prawa.

Za chybiony Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam skarżący przyznał przecież, że ustawodawca nie określa, w jaki sposób ma następować ograniczenie dostępności informacji publicznej, oraz że anonimizacja danych jest jednym ze sposobów tego ograniczenia. Jako niekonsekwentne jawi się więc dalsze stanowisko skarżącego, iż organ nie mógł nakazać anonimizacji danych zawartych w BIP. W sytuacji, gdy anonimizacja danych jest jednym ze sposobów realizacji przez organ normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można czynić organowi skutecznego zarzutu z tego, iż skorzystał z takiej możliwości ograniczenia dostępności informacji. W ocenie Sądu takie działanie organu było uprawnione. Przyjęty zaś przez organ sposób ograniczenia dostępności informacji publicznej uznać należało jako adekwatny do potrzeb niniejszej sprawy oraz, jako najmniej rzutujący na pełność przekazu udzielanej informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej "u.s.g."), art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwą wykładnię wspomnianych przepisów, w sposób ograniczający pełną jawność posiedzeń rady gminy oraz materiałów dokumentujących przebieg posiedzenia, które to zasady zostały zagwarantowane we wspomnianych przepisach,

b) art. 12 pkt 1–2, art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów prowadzącą do wniosku, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (GIODO) posiada kompetencję do nakazywania usuwania danych osobowych z uchwał rady gminy zamieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej i zobowiązywania do zamieszczania takich uchwał w pozostałym zakresie na stronie BIP.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Wójt Gminy W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika zasada pełnej jawności zarówno sesji rady gminy jak również materiałów dokumentujących przebieg tej sesji, które są już udostępniane po zakończeniu sesji. Znajduje to uzasadnienie w potrzebie pełnej transparentności wykonywania władzy publicznej przez organ stanowiący i kontrolujący w podstawowej jednostce zorganizowanej wspólnoty społecznej w ustroju naszego państwa. Ze względu na liczbę spraw rozpatrywanych przez radę, w których w uchwałach znajdują się dane osobowe, ta transparentność – w przypadku ograniczania dostępności informacji z tytułu przetwarzania danych osobowych – byłaby znacząco zaburzona. Zasady jawności działania rady powinna być świadoma również osoba, której sprawa jest rozpatrywana przez ten organ, szczególnie gdy następuje to z jej inicjatywy, jak w przypadku skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta). Jawność sesji rady gminy (jako kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów) została wprost przewidziana w art. 61 ust. 2 Konstytucji, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11b ust. 2 u.s.g. Konstytucja w art. 61 ust. 2 (stanowiącym uszczegółowienie wyrażonej w ust. 1 gwarancji jawności organów władzy publicznej) zapewnia obywatelowi nie tylko możliwość bycia obecnym na sali posiedzeń kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów, ale również nagrywania dźwięku i obrazu z tego posiedzenia. W ustawie o dostępie do informacji publicznej dodatkowo w art. 18 ust. 3 zd. drugie dopuszczono przeprowadzenie przez organ transmisji teleinformatycznej lub audiowizualnej (w czasie rzeczywistym) z posiedzeń takiego organu. Taka transmisja w sposób oczywisty uniemożliwia utajnianie poszczególnych fragmentów obrad.

Powyższe uprawnienia należy zestawić z wolnością wypowiedzi (art. 54 Konstytucji). Obywatel, który realizuje swoje prawo wstępu na posiedzenia oraz zarejestrowania dźwięku lub obrazu może następnie – korzystając ze wspomnianej wolności – przekazać innym osobom zebrane informacje lub nagrany materiał, w tym nawet je upublicznić (np. zamieszczając w Internecie). Organ gminy nie posiada kompetencji, aby środkami administracyjnymi ograniczyć osobie nagrywającej późniejsze rozpowszechnianie materiału. To samo dotyczy osoby będącej na posiedzeniu, która później rozpowszechnia pozyskane informacje. Przykłady takiej aktywności obywatelskiej występują również w Gminie W., np. w serwisie internetowym [...] / znajdują się precyzyjne sprawozdania z posiedzeń komisji i rady, w których zawarte są także dane osobowe. Z kolei jawność materiałów dokumentujących przebieg sesji znajduje swoje oparcie w art. 11b ust. 2 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zaś o pełnym zakresie tej jawności (bez ograniczeń) przesądza się w art. 19 u.d.i.p. W przepisie art. 19 u.d.i.p. przewidziano udostępnienie przez organ "materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni obrady". Stanowi to dla organu alternatywną możliwość w stosunku do sporządzania i udostępniania protokołu lub stenogramu obrad. Gdyby zaakceptować skarżony wyrok Sądu (i stanowiącą jego przedmiot decyzję GIODO) to na tej samej stronie BIP urzędu gminy może znaleźć się zanonimizowana uchwała rady gminy, a obok niej zamieszczony – na podstawie art. 19 u.d.i.p. – plik z pełnym nagraniem audiowizualnym sesji, na której ta uchwała została podjęta, co zapewnia poznanie danych osobowych usuniętych z treści uchwały.

Również za wadliwe uznano stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu, że dane mogą znaleźć się w treści publikowanej w BIP uchwały, wówczas gdy osoba, której dane dotyczą (tutaj skarżący) wyrazi na to zgodę. W przypadku gdy ustawa szczególna przewiduje pełną jawność dokumentu, udostępnienie informacji stanowi jednostronne działanie organu władzy publicznej. Dopuszczenie warunku, że ujawnianie danych osobowych w uchwałach jest zależne od zgody podmiotu danych prowadziłoby do "wybiórczej jawności", która – tak jak w przypadku każdorazowego badania przesłanki "zniekształcenia przekazu informacji" – ograniczy transparentność władzy samorządowej. Gdyby zaakceptować stanowisko Sądu to podanie danych osobowych w uchwale będzie uzależnione od różnorodnych interesów indywidualnych osób, których dane dotyczą i nie pozwoli na pełną kontrolę społeczną nad działalnością rady, a wręcz może wprowadzać społeczeństwo w błąd (np. osoba nabywająca różne nieruchomości od jednostki samorządu terytorialnego może w zależności od spodziewanego odbioru społecznego w stosunku do transakcji, raz wyrażać, a w innych przypadkach odmawiać zgody na ujawnienie w uchwale swoich danych osobowych).

Skarżąca uważa, że przepis art. 5 ust.2 u.d.i.p. nie nakłada obowiązku anonimizacji informacji publicznej. Jest to wyłącznie jedna z dopuszczalnych możliwości ograniczenia dostępności. Zresztą ustawa o dostępie do informacji publicznej w ani jednym ze swoich przepisów nie posługuje się konstrukcją anonimizacji tejże informacji. Pojęcia tego w ogóle nie używa się w ustawie. Ponieważ adresatem obowiązku określonego w art. 5 ust.2 u.d.i.p. jest podmiot objęty – na podstawie art. 4 u.d.i.p. – zakresem podmiotowym ustawy, to on dokonuje wyboru sposobu wprowadzenia ograniczenia dostępności informacji publicznej, jeżeli zaistnieje przesłanka ochrony. Poza anonimizacją inną możliwością ograniczenia dostępności będzie nieudostępnienie całego dokumentu zawierającego chronione informacje. W niniejszej sprawie takim organem dokonującym wyboru pozostaje wójt gminy. Natomiast wadliwe jest, tak jak stwierdza się w skarżonym wyroku, przypisanie kompetencji do wyboru sposobu ograniczenia organowi kontrolującemu (tutaj Generalnemu Inspektorowi). Organ kontrolujący, działający wyłącznie według kryterium legalności, będzie dopiero wtedy upoważniony do wydania nakazu anonimizacji dokumentu, gdy przepis szczególny nakazuje taką formę ochrony poufności informacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Generalny Inspektor nie był uprawniony do władczego nakładania obowiązku anonimizacji danych osobowych, bowiem jego decyzje służą wyłącznie przywróceniu stanu zgodnego z prawem (art. 18 ust. 1 u.o.d.o.), a żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakłada warunku anonimizacji danych osobowych w treści uchwał rady. Inaczej ujmując, GIODO nie może – w drodze decyzji administracyjnej – nakładać obowiązku, który nie istnieje w przepisach prawa materialnego. Treść nakazu w rozstrzygnięciu decyzji Inspektora musi się zatem ograniczać tylko do zobowiązania do nieudostępniania określonych danych osobowych w informacji publicznej, ponieważ taki obowiązek wynika z treści przepisu art. 5 ust.2 u.d.i.p.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Generalny Inspektor nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, czym naruszył przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.). W przypadku wykonalnej decyzji prowadzi to do sytuacji, gdy nadal w upublicznionym dokumencie mogą znajdować się dane osobowe, pomimo przeciwnego stanowiska organu wydającego decyzje (Generalnego Inspektora). Organ administracji publicznej nie ustalił bowiem zakresu informacji zawartych w uchwale Nr [...], które stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. W trakcie postępowania organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności, mających na celu wyeliminowania sytuacji, w których osoby trzecie będą miały co najmniej możliwości identyfikacji skarżącego po przeczytaniu w Internecie uchwały, nawet gdy usuniemy w niej imię i nazwisko. Chodzi tutaj choćby o sprawdzenie przez organ informacji ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu swoich decyzji organ w ogóle nie odnosi się do tego problemu, w szczególności nie wyjaśnia, dlaczego nakaz usunięcia dotyczy wyłącznie imienia i nazwiska. Należy dodać, że Wójt Gminy W. ponosi już konsekwencje wadliwie – pod względem dowodowym – przeprowadzonego postępowania przez GIODO, ponieważ pomimo wykonania decyzji Inspektora Pan S. U. zwrócił się z nową skargą, w której kwestionuje pozostawienie właśnie numeru księgi wieczystej sąsiada w zamieszczonej w BIP uchwale [...]. Zwraca w niej uwagę, że nadal naruszone jest jego prawo do prywatności poprzez pozostawienie w BIP innych – poza usuniętymi imieniem i nazwiskiem – informacji identyfikujących go.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku i decyzjach.

Wójt Gminy w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2013 r. zawarł uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej polemizując ze stanowiskiem Sądu i organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach – stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane jako naruszone przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulują prawo obywateli do uzyskiwania informacji publicznej.

Przepis ust. 1 określa powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to obejmuje też dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z publicznych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Podkreślenia wymaga to, że Konstytucja chroni prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej jak również osób pełniących funkcje publiczne, co w założeniu ma zapewniać transparentność działania zarówno tych organów jak i osób pełniących funkcje publiczne. Określając bezpośrednio w samej Konstytucji zakres i granice prawa obywatelskiego ustawodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuścił możliwość ograniczenia tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Powyższe oznacza, że ustawodawca zwykły w drodze ustawy może ograniczyć prawa, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu, lecz wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Mimo całościowego tak podmiotowo jak i przedmiotowo uregulowania w ustawie zasadniczej zakresu i granic prawa do informacji publicznej przepis art. 61 ust. 3 (a także ust. 4) w sposób niebudzący wątpliwości odsyła do ustawodawstwa zwykłego, którego zadaniem jest doprecyzowanie cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji i samej treści informacji, sposobu jej pozyskiwania oraz przypadków kiedy następuje ograniczenie tego prawa.

Taką uzupełniającą, dookreślającą rolę pełni ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w przepisach art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 precyzuje pojęcie informacji publicznej, podmioty obowiązane do jej udostępnienia oraz rodzaje informacji publicznej podlegającej udostępnieniu (art. 6), chociaż katalog zamieszczony w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego.

Prawidłowo zatem zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że uchwały Rady Gminy stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy i podlegają udostępnieniu w sposób przewidziany w ustawie.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest udostępnienie informacji publicznej w postaci uchwał Rady Gminy, lecz jedynie to udostępnienie, które następuje w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej.

Należy podkreślić stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Sądu, że przepis art. 8 ust. 3 ustawy zobowiązuje organ gminy do udostępnienia informacji w postaci uchwał rady gminy w Biuletynie Informacji Publicznej. Uchwały rady gminy co do zasady mieszczą się w kategorii aktów, o których stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy i podlegają udostępnieniu, jako informacja zawierająca dane publiczne. Treść tych dokumentów, zwłaszcza w zakresie w jakim akty tę będą dotyczyć władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej.

W przepisie art. 5 ust. 1 ustawa zawiera ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Przepis ten nie ma jednakże zastosowania w tej sprawie, natomiast istotne jest dla rozstrzygnięcia tej sprawy ograniczenie dostępu do informacji uregulowane w art. 5 ust. 2. W myśl tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawidłowo organ i Sąd przyjęły, że w tej sprawie, w której udostępnieniu w BIP podlegała informacja o sposobie załatwienia przez Radę Gminy skargi osoby fizycznej, niepełniącej funkcji publicznej, na działalność Wójta Gminy, wzgląd na ochronę prawa do prywatności tej osoby uzasadniał pominięcie w informacji zamieszczonej w Biuletynie danych personalnych tej osoby.

Ograniczenie to znajduje w pełni uzasadnienie w omawianym przepisie art. 5 ust. 2 ustawy oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji. Z przepisów tych, jak trafnie zauważył Sąd wynika, iż ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych. Należy dodać, że sferę prywatności osób fizycznych chronią także inne przepisy ustawy zasadniczej.

Artykuł 47 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast przepis art. 51 ust. 2 Konstytucji zakazuje władzom publicznym pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Jeżeli więc celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja o treści uchwały Rady Gminy z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi S. U. zamieszczona w BIP-ie pomija dane osobowe skarżącego.

Przy ocenie stosowania art. 5 ust. 2 ustawy nie można pominąć treści art. 5 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten ustanawia dodatkowe gwarancje jawności postępowań toczących się przed organami państwa, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych albo osób pełniących funkcje publiczne.

Jeżeli postępowanie dotyczy wskazanych w tym przepisie podmiotów i ma związek z wykonywanymi przez nie zadaniami lub sprawowaną funkcją nie można ograniczać dostępu do informacji o rozstrzyganych i dotyczących obywateli kwestii sprawach ze względu na interes strony. Dodać jednakże należy, że przepis ten przywołuje zastrzeżenie zawarte w ust. 1 i 2 art. 5, co oznacza, iż w dalszym ciągu ochronie podlegają tajemnice chronione innymi ustawami (ust. 1), a prawo do informacji podlega także ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej.

Prawo do prywatności realizuje się także poprzez stosowanie zasad i przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 2001 r. o ochronie danych osobowych, co z kolei uzasadnia ingerencję w tę sferę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji skarga kasacyjna wiąże z jednoznacznym naruszeniem przez organ i Sąd przepisów art. 11b ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Pierwszy ze wskazanych przepisów statuuje zasadę jawności działalności gminy. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność ta w myśl ust. 2 obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Z przepisami tymi korespondują przepisy art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w których uregulowano prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, przy czym art. 18 ust. 1 ustawy dodatkowo akcentuje jawność tych posiedzeń.

Nie budzi wątpliwości, że z zasady jawności działania organów gminy wynika dla osób biorących udział w posiedzeniach, na których rozpatrywane są ich sprawy, powinność ujawnienia swych danych osobowych, które podobnie jak przebieg posiedzenia będą utrwalone w dokumentacji urzędowej.

Na aprobatę zasługuje stanowisko WSA różnicujące udostępnianie informacji publicznej poprzez wstęp na posiedzenie organów kolegialnych i udostępnienie ich udokumentowania od udostępnienia w BIP-ie.

To ostanie nie musi zawierać pełnej informacji pokrywającej się w całości z porządkiem i przebiegiem posiedzenia.

Należy zwrócić uwagę, iż sam ustawodawca w art. 8 ust. 3 ustawy wyłączył od obowiązku udostępnienia w BIP-ie informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy.

Wykładając przepisy wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z art. 11b ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji należy dojść do wniosku, iż dostęp do informacji uzewnętrznionej w urzędowym publikatorze teleinformatycznym zw. Biuletynem Informacji Publicznej doznaje ograniczenia, gdy dotyczy sfery prywatności osoby fizycznej, a ta nie zrezygnuje z przysługującego jej prawa.

Nie można zgodzić się z przedstawioną w skardze kasacyjnej wykładnią przepisu art. 19 ustawy o dostępie do informacji. Przepis ten nakłada na organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad. Obowiązek ten, mający charakter bezwzględny, może doznać ograniczenia, gdy organy sporządzają i udostępniają materiały teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Należy zwrócić uwagę, iż w przepisie tym jest mowa o sporządzeniu i udostępnieniu informacji. Nie oznacza to jednakże, że w przypadku rejestracji obejmującej całość obrad organ jest zwolniony z respektowania zasad chronionych dane osobowe ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2). Jeżeli udostępnienie tych treści naruszałoby prywatność osoby fizycznej wówczas mimo sporządzenia materiałów audiowizualnych rejestrujących w pełni obrady nie będą one udostępniane w takim zakresie w jakim godziłyby w dobra podlegające ochronie. Szczególnie regulacja zawarta w art. 19 dotycząca środków technicznych służących do utrwalania przebiegu obrad nie zwalnia organów ze stosowania zasad ogólnych regulujących prawo dostępu do informacji, a w szczególności przepisów ograniczających ten dostęp ze względów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił trafności zarzutowi opisanemu w pkt II a skargi kasacyjnej.

Jak wspomniano wyżej ochrona prywatności osoby fizycznej, o czym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizuje się także poprzez stosowanie zasad i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Trafnie Sąd pierwszej instancji powołując się na przepis art. 6 tej ustawy uznał, że imię i nazwisko osoby fizycznej mieści się w kategorii danych osobowych zdefiniowanych w tym przepisie, a zamieszczenie w BIP-ie uchwały Rady Gminy z dnia 25 marca 2010 r. stanowiło przetwarzanie danych osobowych tej osoby w rozumieniu art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Jako organ ochrony danych osobowych omawiana ustawa w art. 8 powołuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W art. 12 określającym jego zadania wymienia m.in. kontrolę zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych (pkt 1) oraz wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych (pkt 2).

Badając zgodność z prawem przetwarzania danych osobowych S. U. prawidłowo zarówno Generalny Inspektor jak i Sąd pierwszej instancji posłużyły się zasadami określającymi dopuszczalność przetwarzania danych osobowych zamieszczonych w art. 23 ust. 1 ustawy przyjmując, że przesłanką legalizującą przetwarzanie tych danych była wymieniona w pkt 2 powołanego przepisu. Dopuszcza on przetwarzanie danych osobowych jeżeli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W niniejszej sprawie obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa było zamieszczenie przez Wójta Gminy informacji o treści uchwały Rady Gminy w urzędowym publikatorze teleinformacyjnym – Biuletynie Informacji Publicznej.

Do spełnienia tego obowiązku nie było niezbędne ujawnienie danych osoby fizycznej, która wniosła skargę na działalność Wójta Gminy. Jeżeli celem zamieszczenia informacji publicznej w BIP-ie jest transparentność działalności publicznej Rady Gminy, w tym treść podejmowanych przez nią uchwał, to cel ten zostaje spełniony także wówczas gdy chroniąc sferę prywatności z informacji usunięte zostaną dane dot. osób prywatnych. Należy zważyć, iż skarga S. U. dotyczyła niewłaściwego załatwiania przez Wójta Gminy spraw indywidualnych w tym przewlekłego załatwiania jego pism. Uznanie przez Radę Gminy skargi S. U. za niezasadną z podaniem obszernego uzasadnienia obrazującego jednoznacznie rodzaj spraw, w których obywatel kwestionował prawidłowość działania organu nie uzasadniało posłużenia się w informacji zamieszczonej w BIP-ie pełnym imieniem i nazwiskiem. Stanowisko Generalnego Inspektora uznające, że w procesie przetwarzania danych osobowych obywatela skarżącego się na działalność organu doszło do naruszenia prawa i wydania decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy nakazującej usunięcie ze strony internetowej BIP danych osobowych S. U. w zakresie imienia i nazwiska z uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 25 marca 2010 r. nie naruszało prawa. Zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wzmianki o możliwości anonimizacji danych nie stanowiło konkretyzacji nakazu zawartego w osnowie decyzji, lecz przykładowo wskazywało na możliwe sposoby działania organu w takim przypadku.

Nie można zatem przypisać Generalnemu Inspektorowi naruszenia prawa przez nałożenie obowiązku nie istniejącego w przepisach prawa, gdyż treść nałożonego na organ obowiązku odpowiada ściśle określonemu w art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy, który to przepis został powołany w podstawie prawnej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisów art. 12 pkt 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniającym został zebrany materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji, a wydana decyzja zawierała rozstrzygniecie adekwatne do wniosku wszczynającego postępowanie. Nie zachodziła potrzeba wydania nakazu obejmującego usuniecie innych danych, gdyż podanie numeru księgi wieczystej dot. nieruchomości, w dodatku nie stanowiącej własności wnoszącego skargę w żadnej mierze nie może być uznane za przetwarzanie danych osobowych, o którym mowa w art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Ocena w tym zakresie dokonana przez Sąd nie naruszała przepisów art. 134 § 1, art. 134 p.p.s.a. i nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zamieszczonych w piśmie procesowym Wójta Gminy z dnia 7 lutego 2013 r. uzupełnienia uzasadnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zawartej tam argumentacji, polemizującej ze stanowiskiem WSA i Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Nie można zdaniem Sądu – art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej traktować jako przepisu znoszącego obowiązek stosowania przez organy ograniczenia dostępu do informacji publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia oceny trafności zarzutów stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, z uwagi na to, że dotyczył on kwestii prawa do prywatności, jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej w odniesieniu do nazwisk i imion osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego i korzystających z przywileju czerpania z zasobów publicznych. Wyłączenie prawa do prywatności tych osób (niepełniących funkcji publicznych) podyktowane było rodzajem stosunku prawnego jaki łączył te osoby z j.s.t. dysponującymi w wyniku zawieranych umów majątkiem publicznym.

Zupełnie odmienna jest sytuacja prawna obywatela wnoszącego skargę na działalność organu j.s.t. Prawo do składania skarg stanowiące actio popularis jest objęte ochroną konstytucyjną w art. 63 Konstytucji, a konkretyzacja zasad obowiązujących przy ich rozpatrywaniu nastąpiła w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw obywateli ma przepis art. 225 k.p.a. Stanowi on, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku. Oprócz zakazu dyskryminacji w § 2 przepisu nałożono na organy państwowe i j.s.t. obowiązek przeciwdziałania hamowaniu krytyki i innym działaniom, ograniczającym prawo do skierowania skarg i wniosków.

Zauważyć należy, że skarga, którą wniósł S. U. do rady gminy dotyczyła przewlekłego załatwiania sprawy przez Wójta Gminy oraz spraw załatwianych decyzjami administracyjnymi o rozgraniczeniu i ustanowieniu przebiegu granic oraz podziale nieruchomości, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy z dnia 23 listopada 2009 r. Z uzasadnienia uchwały Rady Gminy z dnia 25 marca 2010 r. wynika w sposób niewątpliwy, że wniesiona skarga dotyczyła spraw indywidualnych, przy czym poza skargą na przewlekłość działania Wójta została załatwiona na podstawie art. 235 k.p.a., tj. przekazaniem według właściwości do załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

Indywidualny charakter spraw, w których podjęta została uchwała Rady Gminy z dnia 25 marca 2010 r. wskazuje, że nie dotyczyła ona sfery publicznej, lecz ściśle określonych interesów osoby prywatnej. Także z tych względów podlegały ochronie dane osobowe wnoszącego skargę, jeżeli nie wyraził on zgody na ich upublicznienie. W przeciwnym razie upublicznienie wyników postępowania skargowego, co także z mocy art. 229 pkt 3 k.p.a. dotyczy rady gminy, zwłaszcza gdy skarga uznana została za niezasadną, mogłoby wpływać na ograniczenie prawa do korzystania z tego środka.

Oceniając to w aspekcie działania organów mogłoby to być postrzegane jako środek do hamowania krytyki obywateli, podejmowanej na tle indywidualnych spraw dotyczących bezpośrednio obywateli.

Poza zakresem tej sprawy pozostaje kwestia opublikowania uchwały w pełnym brzmieniu, jako załącznika do protokołu sesji Rady Miejskiej, gdyż nie było to przedmiotem postępowania wyjaśniającego i decyzji, stąd argumentacja skarżącego organu nie może podlegać rozpatrzeniu w tej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.