Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. I. i Z. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 351/17 w sprawie ze skargi Z. I. i Z. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ogrodzenia i otworu okiennego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 351/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę Z. I. i Z. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ogrodzenia i otworu okiennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. I. i Z. I., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozważenie przez Sąd zarzutów formułowanych przez skarżących oraz pominięcie normy art. 139 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy pominięcia wspomnianych zarzutów skarżących oraz naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej istotną wadą;

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący uchybili terminowi na złożenie podania o wznowienie postępowania tj. pominięcie wyjaśnień skarżących w przedmiotowym zakresie oraz przyjęciu, że skarżący mieli wiedzę o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania co najmniej od 15 kwietnia 2013 r., co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej istotną wadą;

c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż warunkiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. jest przedstawienie przez skarżących orzeczenia Sądu lub innego właściwego organu, stwierdzającego fałszerstwo dokumentacji projektowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, iż przedstawienie takiego orzeczenia nie jest warunkiem koniecznym dla wznowienia postępowania, co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej istotną wadą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że przedmiotem ich odwołania, a następnie skargi nigdy nie była decyzja o wznowieniu postępowania, a jedynie decyzja o odmowie uchylenia pierwotnej decyzji wydanej w roku 2000. Tymczasem, organ II instancji, wychodząc poza zakres odwołania, uchylił decyzję organu I instancji o wznowieniu postępowania, stwierdzając iż brak było podstaw do jej wydania. Taka decyzja w sposób bezpośredni wpłynęła na pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, co nie powinno mieć miejsca ze względu na treść art. 139 k.p.a. Podnieśli, że w uzasadnieniu wyroku próżno szukać odniesień do ww. normy, czy choćby wskazania, iż w ocenie Sądu, sytuacja skarżących nie uległa pogorszeniu na skutek decyzji organu II instancji. Sąd obszernie odniósł się do ustawowych warunków zastosowania instytucji wznowienia i jej charakteru, jednakże pominął całkowicie zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Analiza podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie dokonana wnikliwie przez Sąd została przeprowadzona w oderwaniu od zakresu podania skarżących oraz oceny wpływu decyzji organu II instancji na ich sytuację. W ocenie strony, Sąd powinien wziąć pod uwagę zakaz reformationis in peius i w zgodzie z tą normą, uchylić decyzję organu II instancji, jako pogarszającą sytuację skarżących. Na decyzję Sądu nie powinna mieć wpływu ocena zaistnienia merytorycznych przesłanek wznowienia, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem postępowania zainicjowanego przez Skarżących i jako taka pozostawała poza zakresem toczącego się postępowania.

Skarżący kasacyjnie podkreślili także, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 § 1 k.p.a., że odmówiono wiary ich wyjaśnieniom, w zakresie momentu, w którym dowiedzieli się o zaistnieniu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Podnieśli, że prawdą jest, że o możliwych uchybieniach w zakresie dokumentacji dowiedzieli się podczas wizji lokalnej w dniu 11 kwietnia 2013 r., jednakże nie dysponowali oni w tamtym momencie ani pełną wiedzą co do zakresu istniejących uchybień, ani wiedzą specjalistyczną potrzebną do oceny wpływu ewentualnych uchybień. Co więcej podczas wizji lokalnej, zostali oni poinformowani, że okazywane im dokumenty stanowią kopię faktycznej dokumentacji, co mogło uzasadniać brak niektórych elementów formalnych. Dochowując należytej staranności, skarżący podjęli starania o wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności zaś zakresu i konsekwencji ewentualnych uchybień, co nie było możliwe do przeprowadzenia niezwłocznie, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, iż jak wynikało z otrzymanych informacji, dokumentacja została przesłana do innego organu, co dodatkowo opóźniło jej weryfikację. W wyniku prowadzonej korespondencji, skarżący dowiedzieli się, że to co pierwotnie mogło np. sprawiać wrażenie omyłki w dokumentach zaprezentowanych w czasie wizji lokalnej, faktycznie może być wadą o tej wadze, że dokumentację należy uznać za niezatwierdzoną, a zatem nieistniejącą. Logiczną konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że samo zezwolenie na rozbudowę domu przy ul. A. [...] pozostaje nieważne. Skarżący mając na uwadze konieczność dochowania ustawowych terminów, wnieśli podanie o wznowienie postępowania w dniu 7 stycznia 2014 roku, tj. w najwcześniejszym możliwym terminie, niezwłocznie po uzyskaniu informacji, że braki ujawnione podczas wizji lokalnej 11 kwietnia 2013 r., mogą być równoznaczne z fałszywością dowodów na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Należy podkreślić, że złożenie podania o wznowienie postępowania bezpośrednio po wizji lokalnej, o której mowa powyżej, bez choćby próby zweryfikowaniu zakresu i wagi uchybień, mogłoby nosić znamiona pochopności. Skarżący podjęli działania dopiero w momencie, gdy uzyskali wiedzę o istotnych charakterze uchybień, a postępowanie takie nie powinno wiązać się z negatywnymi skutkami procesowymi dla tej ze stron, która podjęła wysiłek weryfikacji okoliczności faktycznych sprawy. Tym bardziej niezrozumiałym wydaje się powód, dla którego Sąd nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących, a co więcej nie odniósł się jakkolwiek do przedstawionej przez nich argumentacji. Dodatkowo skarżący zauważyli, że ich obawy znalazły odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt "SA/Gd 795/13", w którym Sąd wskazał, iż "decyzja z dnia [...].05.2009 r. dotyczy wyłącznie rozbudowanej o ogród zimowy części budynku [...] Nie ma zatem podstaw, żeby twierdzić, że decyzja ta dotyczyła również innych robót budowlanych wykonywanych w ramach rozbudowy budynku, nawet jeśli projekt budowlany zamienny obejmuje także inne roboty budowlane." Wskazali, że do dnia dzisiejszego, żaden z organów prowadzących postępowanie, ani żaden z jego uczestników, nie jest w stanie wskazać prawidłowej, zatwierdzonej w sposób wymagany prawem, dokumentacji projektowej obejmującej rozbudowę budynku przy ul. A. [...], tj. wszelkich przeprowadzonych robót, włączając w to zarówno budowę i przebudowę samego garażu (błędnie określonego jako wiatę) jak i utworzenie otworów okiennych.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili także, odnosząc się do wskazania, że nie przedstawili orzeczenia sądu lub innego właściwego organu, które stwierdzałoby fałszerstwo dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] września 1994 r., o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego przy ul. A. [...] w G., iż Sąd pominął fakt, że brak takiego orzeczenia nie wyklucza prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia, co wynika chociażby z treści art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. Możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego w takich warunkach znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie, które wskazuje, że "obowiązkiem organu wznawiającego postępowanie administracyjne z przyczyn określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jest wykazanie, iż wystąpiły wymienione w przepisach art. 145 § 2 i § 5 k.p.a. szczególne okoliczności pozwalające na wszczęcie postępowania wznowieniowego w omawianym trybie, mimo braku stosownego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa". W niniejszej sprawie tymczasem organ nie dokonał analizy możliwości prowadzenia postępowania w przedmiotowych warunkach. Zamiast tego obarczył skarżących bezwzględnym obowiązkiem uzyskania wyroku sądowego w przedmiocie fałszerstwa, w sytuacji gdy braki w przedmiotowej dokumentacji są wyraźnie widoczne, a ich waga nie może zostać zbagatelizowana. Na marginesie skarżący wspomnieli, że ograniczona dostępność dokumentacji projektowej z ich punktu widzenia, faktycznie uniemożliwia uzyskanie przez nich orzeczenia, o jakim mowa w uzasadnieniu. Sąd nie odniósł się do praktycznej możliwości udowodnienia fałszerstwa w sytuacji, gdy nie istnieje zatwierdzona dokumentacja rozbudowy. Samo istnienie dokumentów przedstawionych skarżącym jako dokumentacja nie może bowiem stanowić dowodu fałszerstwa. Jednakże posługiwanie się nimi w określonym kontekście, wywołuje skutek taki jak czyn fałszerstwa tj. powoduje, że podstawą pozornie prawidłowej decyzji administracyjnej staje się dokumentacja nie posiadająca cech wymaganych od tego typu dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo że jest lakoniczne i nie odniesiono się w nim do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., daje odpowiedź co do zasadniczych, słusznych powodów, dla których skarga została oddalona. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie uzasadnił swojego stanowiska, tak jakby sobie tego życzyła strona, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutu, uwaga ta ma także odniesienie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, że skoro Sąd I instancji zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać na naruszenie powyższego przepisu, nie zaś wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi". Naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. można ewentualnie upatrywać jedynie w jego niezastosowaniu.

Nie można także zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca wznowione postępowanie organu I instancji, została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wyrażany jest podgląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12; z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 273/13; z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 4 do art. 139; A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103–104).

Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 § 1 k.p.a. (punkt b) skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewadliwie przyjęto, że skarżący, występując z wnioskiem o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., nie zachowali ustawowego 1 miesięcznego terminu wynikającego z przepisu art. 148 § 1 k.p.a. Jak sami przyznali w skardze kasacyjnej, o możliwych uchybieniach w zakresie dokumentacji dowiedzieli się podczas wizji lokalnej w dniu 11 kwietnia 2013 r. W aktach administracyjnych znajduje się również pismo skarżących z dnia 15 kwietnia 2013 r. skierowane do Urzędu Miasta [...], w którym proszą o sprawdzenie, czy nieostemplowana dokumentacja projektowa, stanowiąca załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1994 r. (o pozwoleniu na nadbudowę części budynku jednorodzinnego usytuowanego przy ul. A. [...] w G.), była legalnym załącznikiem do ww. decyzji. Z ww. pisma wynika również, że dokumentacja projektowa została przedstawiona przez "Nadzór Budowlany w [...]". Powzięcie informacji o możliwych uchybieniach, w powyższym okresie, było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, bez konieczności oczekiwania na weryfikację "zakresu wagi i uchybień". Podstawą wznowienia mogą być bowiem okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Nie bez znaczenia powinien być również fakt, że o okoliczności uchylenia ww. decyzji z dnia [...] września 1994 r. skarżący dowiedzieli się z decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], która jak wynika z rozdzielnika do decyzji została im doręczona.

Chybiony jest w końcu także zarzut naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. (stronie zapewnie chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – nie powinno być rolą Sądu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej) w zw. z art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący żądając wznowienia postępowania nie przedstawili orzeczenia sądu lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik decyzji z dnia [...] września 1994 r. o pozwoleniu na nadbudowę części budynku jednorodzinnego, będącej także podstawą do wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Mają rację skarżący kasacyjnie, że brak takiego orzeczenia nie wyklucza prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia, co wynika z treści art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie stwierdził przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania pomimo braku takiego orzeczenia. Zgodnie z tym przepisem istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie trudno jest doszukać się istnienia powyższych przesłanek. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, tymczasem sami skarżący poddają w wątpliwość istnienie tej przesłanki, wskazując, że "samo istnienie dokumentów przedstawionych Skarżącym jako dokumentacja nie może bowiem stanowić dowodu fałszerstwa". Nadto, nie wykazano, aby wznowienie postępowania było konieczne, z uwagi na uniknięcie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Samo stwierdzenie, że nieprawidłowe usytuowanie budynku względem granic działki, a co za tym idzie, sąsiadujących budowli, może negatywnie wpływać choćby na bezpieczeństwo pożarowe, jest niewystarczające. Dla przypomnienia decyzja, objęta wnioskiem o wznowienia postępowania, dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia oraz otworu okiennego. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazali także, aby zasadne było wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 k.p.a. Ponadto, co najważniejsze, także i w tym przypadku wnioskodawcy składając podanie o wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie dochowali terminu do jego złożenia, o czym była mowa przy analizie zarzutu zawartego w punkcie b) skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.