II SAB/Po 4/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-10	
Data wpływu	2024-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6052 Akty stanu cywilnego
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 653; art. 29, art. 29c, art. 32, art. 56; Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 64 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania dowodu osobistego oddala skargę	
Uzasadnienie
P. M. (dalej również jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca")wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania dowodu osobistego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Dnia 21 listopada 2023 r. P. M. złożył wniosek o wydanie dowodu osobistego.

Pismem z dnia 23 listopada 2023 r. organ w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej jako "K.p.a."), wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie fotografii spełniającej wymogi określone w art. 29 ustawy o dowodach osobistych oraz złożenie odcisków palców zgodnie z art. 29c tej ustawy. Pismo zawierało pouczenie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 24 listopada 2023 r.) Skarżący wskazał, iż że nie wyraża zgody na powyższe wymogi i ocenia je jako niekonstytucyjne. Skarżący jednocześnie wskazał, iż wnosi ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a..

Organ pismem z dnia 28 listopada 2023 r. pozostawił ponaglenie bez rozpoznania wskazując, iż zgodnie z art. 37 § 3a K.p.a.: "Jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się.". Tym samym z uwagi na fakt, iż termin na wydanie Dowodu osobistego nie upłynął należało pozostawić ponaglenie bez rozpoznania.

Zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. organ poinformował Skarżącego, iż wniosek o wydanie dowodu osobistego pozostawiono, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia 23 listopada 2023 r., bez rozpoznania.

W dniu 20 grudnia 2023 r. Organ przekazał do Wojewody [...] skargę z dnia 14 grudnia 2023 r. P. M. na działanie Wójta Gminy oraz pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. poinformował Wnioskodawcę, że jeżeli podanie wnioskodawcy miało zostać również potraktowane jako skarga na bezczynność organu to zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) powinien wnieść odrębne podanie za pośrednictwem organu, a właściwym podmiotem do rozpatrzenia skargi na bezczynność jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27 grudnia 2023 r., stwierdził bezczynność Wójta Gminy bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał Organ I instancji, stosownie do treści art. 32 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych do wydania decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego.

Pismem z dnia 1 stycznia 2024 r. P. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy wnosząc o

1. wydanie orzeczenia co do bezczynności Wójta Gminy po wcześniejszym uzyskaniu opinii w zakresie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy,

2. wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 29c, art.29 ust.l ustawy o dowodach osobistych,

3. zobowiązanie organu do dokonania czynności i wydania dokumentu, albo

4. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej wydania dokumentu na podstawie art. 32 ustawy o dowodach osobistych,

5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący odwołując się do art. 47 i art. 51 Konstytucji stwierdził, że prawo do ochrony danych osobowych stanowi szczególny instrument ochrony tych interesów podmiotu, które są związane z ochrona życia prywatnego ( wyrok TK z 12.11.2002r, sygn. SK 40/01).

Skarżący wskazał, iż zgodność z Konstytucją regulacji stanowiącej ograniczenie zakresu korzystania z wolności i praw jednostki może być badana w dwóch kierunkach; po pierwsze w aspekcie proceduralnym i po drugie w aspekcie materialnym, czyli oceny zgodności wprowadzenia danego ograniczenia, w świetle konstytucyjnych przesłanek, jako skarżący podnoszę przede wszystkim aspekt materialny. Fotografia biometryczna twarzy, w tym siatkówki oka człowieka, daktyloskopia rozumiana jako pobieranie odbitek linii papilarnych palców dłoni - w ustawie niewłaściwie określona jako "odcisków" ( a także co możliwe jest w przyszłości - odbitek linii papilarnych dłoni, czerwieni wargowej, poletkowej struktury budowy skóry, głosu) wymagana we wniosku dowodowym jest nadużyciem władzy, gdyż nie jest to niezbędne demokratycznym państwie, a celem faktycznym jest automatyczna identyfikacja dla celów ekonomicznych, co zakamuflowane jest "koniecznością zapewniania bezpieczeństwa publicznego".

Skarżący podniósł, iż w dniu 27 kwietnia 2016r weszło w życie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych. W ramach zapisu tego rozporządzenia istnieje zasada zabraniająca przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby ( art. 9 ust. 1). Szczególne kategorie danych osobowych zasługujących na większą ochronę powinny być przetwarzane gdy jest to niezbędne do realizacji tych celów korzyścią dla osób fizycznych.

Zdaniem Skarżącego agregowanie przez władzę państwową dużej ilości danych dotyczących jednostki umożliwiających jej profilowanie prowadzi do zaburzenia i zniszczenia relacji miedzy państwem i obywatelem poprzez ograniczenie sfery prywatnej jednostki niezbędnej do jej rozwoju i życia zgodnie z podejmowanymi autonomicznie decyzjami. W ocenie Skarżącego gromadzenie danych biometrycznych ( w zaskarżonym zakresie ) stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa do prywatności i konstytucyjnych zasad gromadzenia informacji o obywatelach przez państwo. ( por. art. 47 oraz art. 51 ust.2 w zw. z art.31 ust. 3 Konstytucji ).

Skarżący podniósł, iż w niedalekiej przyszłości kontrola osób w Polsce ma być realizowana automatycznie przez system informatyczny, dla którego niezbędnym komponentem jest zgromadzenie bazy danych biometrycznych. System ten jak wiadomo wprowadzono już w Chinach oraz w Izraelu, czego skutkiem jest zniszczenie praw obywatelskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie punktu 2-4, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia pkt. 1, wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści przepisów prawa wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że Skarżący odmówił złożenia odcisków palców, a ponadto przedłożył fotografię niespełniającą wymagań ustawowych, nie przedstawiała bowiem osoby w pozycji frontalnej. Z tego względu organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Orzecznictwo sądowe w zakresie stosowania art. 64 § 2 K.p.a. jest jednoznaczne.

Organ następnie obszernie przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż organ dysponując wnioskiem o wydanie nowego dowodu osobistego zawierającym brak formalny, tj. brak wymaganych odcisków placów był zobowiązany do wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że powyższy brak jest brakiem formalnym wniosku, a nie materialnym.

Organ podniósł, iż w pełni aprobuje wyżej cytowane wyroki i przedstawioną w nich wykładnię przepisów, z których jasno wynika, że nieuzupełnienia braków formalnych w terminie spowodowało, iż postępowanie nie zostało wszczęte. Organ podkreślił, iż należy odróżnić braki formalne od braków materialnych. Nie ulega wątpliwości, iż braki we wniosku skarżącego były brakiem formalnym, które podlegały uzupełnieniu. W związku z ich nieuzupełnieniem organ nie miał kompetencji do dalszego prowadzenia sprawy, bowiem nieprawidłowy wniosek nie zainicjował postępowania. W tym aspekcie organ nie mógł znajdować się z bezczynności oraz brak było podstaw do "dokonania czynności i wydania dokumentu" albo do "wydania decyzji odmownej".

Ponadto organ wyjaśnił, iż dodatkowym argumentem przemawiającym za ww. interpretacją jest fakt, iż jest ona spójna z innymi przepisami K.p.a. oraz ustawy o dowodach osobistych tj. m.in. art. 56 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy o dowodach osobistych, w którym ustawodawca jednoznacznie wymienił konieczność gromadzenia danych o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Przeciwna interpretacja, do której dąży Skarżący (tj. interpretacja, iż w każdej sytuacji organ zobowiązany jest do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 32 ustawy o dowodach osobistych nawet bez prawidłowego wniosku) skutkowałaby wewnętrzną sprzecznością przepisów prawnych, bowiem ustawodawca nakazywałby z jednej strony wydanie decyzji w każdej sytuacji a jednocześnie dopuszczał możliwość pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Reasumując organ stwierdził stwierdzić, że działanie Wójta było w pełni zgodne z prawem, bowiem w zaistniałej sytuacji nie był zobowiązany do wydania decyzji, brak jest podstaw do uznania skargi na bezczynność za zasadną.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2024 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę jednocześnie przywołując uzasadnienie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., II OSK 1599/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b P.p.s.a., tj. wniósł ponaglenie w rozumieniu art. 37 K.p.a.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż wnioski skargi stanowią jej element. Zatem skoro w sprawie skarga jest dopuszczalna, to nie można uznać, że wnioski w niej zawarte podlegają odrzuceniu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że z treści zarzutów i wniosków skargi oraz jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, iż Skarżący wyraźnie uczynił jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu (a już nie przewlekłość postępowania).

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej organowi bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 P.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego przepisami prawa.

Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż Skarżący w dniu 21 listopada 2023 r. wniósł do Wójta Gminy wniosek o wydanie dowodu osobistego wraz załącznikiem. Nie jest też sporne, iż Skarżący po złożeniu wniosku pismem z dnia 23 listopada 2023 r. został wezwany do uzupełniania powyższego wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a., tj. pod rygorem pozostawienia wniosku bez jego rozpatrzenia oraz iż wobec nieuzupełnienia powyższych braków organ pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. zawiadomił Skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W zakresie przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 671 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosku o wydanie dowodu osobistego i pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się osobiście w siedzibie organu gminy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym czytelnym podpisem, wypełnionym przez wnioskodawcę albo przez pracownika tego organu na podstawie danych podanych przez wnioskodawcę i zawartych w rejestrze PESEL. Wniosek o wydanie dowodu osobistego osobie do 12. roku życia można złożyć na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej, opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

Wydanie dowodu osobistego następuje nie później niż w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony, o czym należy zawiadomić osobę ubiegającą się o wydanie dowodu osobistego lub osobę składającą wniosek na jej rzecz, zwaną dalej "wnioskodawcą".

Stosownie do art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o dowodach osobistych, wniosek o wydanie dowodu osobistego zawiera:

1) numer PESEL;

2) nazwisko i imię (imiona);

3) nazwisko rodowe;

4) imię ojca;

5) imię i nazwisko rodowe matki;

6) datę i miejsce urodzenia;

7) płeć;

8) obywatelstwo;

9) powód ubiegania się o wydanie dowodu osobistego;

10) adres do korespondencji, opcjonalnie adres poczty elektronicznej lub numer telefonu;

11) własnoręczny czytelny podpis wnioskodawcy albo adnotację pracownika organu gminy o przyczynie braku podpisu, a w przypadku wniosku złożonego na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty;

11a) własnoręczny podpis osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia, albo adnotację pracownika organu gminy o przyczynie braku podpisu;

11b) nazwisko i imię (imiona), rodzaj, serię i numer dokumentu tożsamości rodzica, opiekuna lub kuratora;

12) oświadczenie o prawdziwości danych, o których mowa w pkt 1-9, oraz klauzulę o treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.";

13) informację o wyrażeniu zgody na zamieszczenie w warstwie elektronicznej dowodu osobistego certyfikatu podpisu osobistego;

14) informację o wyrażeniu zgody na przekazanie danych do rejestru danych kontaktowych osób fizycznych;

15) informację o pobraniu odcisków palców.

Nadto, zgodnie z art. 29c ustawy o dowodach osobistych, podczas składania wniosku o wydanie dowodu osobistego pobiera się odciski palców od osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, z wyłączeniem osób, o których mowa w art. 12a ust. 1a.

W myśl art. 12 ust. 1a ustawy, w warstwie elektronicznej dowodu osobistego wydanego osobie:

1) która nie ukończyła 12. roku życia,

2) od której chwilowo fizycznie nie jest możliwe pobranie odcisków któregokolwiek z palców,

3) od której pobranie odcisków palców jest fizycznie niemożliwe

- nie zamieszcza się odcisków palców.

Natomiast w myśl art. 32 ust. 1 ww. ustawy, odmawia się wydania dowodu osobistego, w przypadku, gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29, lub wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów niniejszej ustawy.

Na podstawie art. 54 ustawy o dowodach osobistych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał 5 października 2021 r. rozporządzenie w sprawie wzoru dowodu osobistego, jego wydawania i odbioru oraz utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz.U. z 2021 r., poz. 1865), obowiązującym w dniu składania wniosku oraz w dniu pozostawania tego wniosku bez rozpoznania, w którym określił m.in. wzór dowodu osobistego; sposób oznaczania w dowodzie osobistym informacji o braku podpisów; sposób pobierania odcisków palców oraz wzór wniosku o wydanie dowodu osobistego. Zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, od osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia, pobiera się odciski palców wskazujących obu dłoni za pomocą elektronicznego urządzenia do pobierania odcisków palców.

Również obecnie obowiązujący § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego, jego wydawania i odbioru oraz utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2798) stanowi, że od osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia, pobiera się odciski palców wskazujących obu dłoni za pomocą elektronicznego urządzenia do pobierania odcisków palców. W przypadku gdy odcisk palca wskazującego jest nieczytelny albo brak tego palca, odcisk pobiera się kolejno z palca środkowego, serdecznego albo kciuka, w odniesieniu do każdej z dłoni. Jeżeli odciski wszystkich palców danej dłoni wykazują niską jakość, pobiera się odcisk palca danej dłoni, który ma najwyższą jakość.

Z treści przytoczonych powyżej regulacji prawnych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obowiązkiem osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, która ukończyła 12. rok życia jest złożenie odcisków palców.

Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych do wniosku o wydanie dowodu osobistego załącza się kolorową fotografię o wymiarach 35×45 mm, wykonaną na jednolitym jasnym tle, z równomiernym oświetleniem, mającą dobrą ostrość oraz odwzorowującą naturalny kolor skóry, obejmującą wizerunek od wierzchołka głowy do górnej części barków, tak aby twarz zajmowała 70-80% fotografii, przedstawiającą osobę w pozycji frontalnej, z zachowaniem symetrii w pionie, i odzwierciedlającą w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości wizerunek twarzy osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego.

Osoba na fotografii patrzy na wprost oraz ma naturalny wyraz twarzy, zamknięte usta, twarz nieprzysłoniętą włosami, widoczne brwi, oczy i źrenice. (art. 29 ust.3).

W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt sprawy załączona do wniosku fotografia nie spełnia wyżej opisanych wymogów, gdyż nie przedstawia osoby w pozycji frontalnej.

Wobec powyższego, organ stwierdziwszy niewypełnienie przez Wnioskodawcę powyższych wymagań formalnych wniosku był zobowiązany do wezwania Wnioskodawcy do stosownego uzupełnienia wniosku, co też prawidłowo uczynił.

Sąd przy tym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż powyższy brak jest brakiem formalnym wniosku, a nie materialnym i w związku z tym podlegał uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1599/23).

Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu wnioskowi (pismu) biegu. Skoro bowiem prawodawca określił wyraźnie, jakim warunkom formalnym powinien odpowiadać wniosek o wydanie dowodu osobistego, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć, że wniosek mógł być rozpoznany bez ich spełnienia.

W zakresie wskazywanego przez Skarżącego przepisu art. 32 ustawy o dowodach osobistych, mającego stanowić w badanej sprawie podstawę wydana decyzji odmownej należy wyjaśnić, iż ma on zastosowanie jedynie w razie prawidłowego złożenia wniosku, gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów względnie, gdy wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów ustawy o dowodach osobistych. Przy czym, aby organ mógł orzekać w powyższym zakresie, najpierw musi zostać złożony wniosek spełniający wszystkie wymogi ustawowe, co w badanej sprawie jak wskazano powyżej nie miało miejsca.

Warto w tym miejscu wskazać, iż powyższy przepis nie może być interpretowany rozszerzająco. Z art. 32 ustawy o dowodach osobistych jednoznacznie wynika, iż w przypadku gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29 organ ma obowiązek wydać decyzję o odmowie wydania dowodu osobistego. A contrario przepis ten nie będzie mieć zastosowania do sytuacji w których do wniosku złożonego w sposób tradycyjny tj. w wersji papierowej, dołączono fotografię która nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29.

W takiej sytuacji zarówno do fotografii załączonej do złożonego w formie papierowej wniosku jak i obowiązku złożenia odcisków palców zastosowanie znajduje art. 64 § 2 K.p.a., a nie art. 32 ustawy o dowodach osobistych.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż przycięcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, że organ obowiązany byłby, na co wskazuje zwrot "odmawia się wydania", do wydawania decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego w każdej sytuacji naruszenia przepisów ustawy o dowodach osobistych i to bez wzywania do uzupełnienia wniosku, gdyż ustawa o dowodach osobistych nie przewiduje takiej procedury, a wspomniany wyżej art. 64 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do braków formalnych wniosku.

Ponadto słusznie organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na art. 56 ustawy o dowodach osobistych, który to przepis w ust. 1 pkt 3 lit. e nakłada obowiązek gromadzenia danych o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Słusznie zatem wskazał organ, że sam ustawodawca przewidział możliwość pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast przyjęcie koncepcji, iż w każdej sytuacji braków wniosków organ ma wydawać decyzję o odmowie powodowałoby, iż zapis o konieczności gromadzenia danych o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania byłby zbędny.

Z tych też względów w ocenie Sądu, co wskazano już wyżej, omawianie braki tj. brak załączenia prawidłowej fotografii do wniosku w wersji papierowej czy też złożenie odcisków palców, jest brakiem formalnym wniosku, a nie materialnym i w związku z tym podlegał uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Warto w tym miejscu wskazać, iż wniosek o wydanie dowodu osobistego wpłynął do organu w dniu 21 listopada 2023 r. Organ już w dniu 23 listopada 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, a 6 grudnia 2023 r. zawiadomił Skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Tym samym organ dochował wskazanego przez ustawę o dowodach osobistych terminu do załatwienia sprawy, a skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest niezasadna.

Odnosząc się do wnioski o "wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 29c, art. 29 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych" wskazać należy, iż Sąd nie dostrzega zarzucanej niekonstytucyjności przepisów.

Sąd w tym zakresie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1599/23), iż "mające zastosowanie w sprawie przepisy nie były dotychczas weryfikowane przez Trybunał Konstytucyjny i nie została dotychczas skutecznie zakwestionowana ich zgodność z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy te korzystają zatem z domniemania zgodności z Konstytucją i nie sposób dopatrzyć się podstaw do oczekiwanego przez Skarżącą ich zakwestionowania przez Sąd administracyjny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw, zastosowanie takich środków prawnych, które mają na celu zabezpieczyć wydawane urzędowe dokumenty przed możliwością ich podrabiania. Prawodawca uczynił to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca miał na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Państwa.

W zakresie niezgodności przywołanych wyżej przepisów ustawy o dowodach osobistych z przepisami Unii Europejskiej i w konsekwencji nie przyjęcie prymatu przepisów unijnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nowelizacja ustawy o dowodach osobistych, których skutkiem jest w szczególności kwestionowane przez Skarżącą pobieranie odcisków placów, jest następstwem wdrożenia do polskiego porządku prawnego przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1157 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się (Dz. U. z 2019 r., L 188, s. 67) (zwane dalej: rozporządzeniem 2019/1157). Powyższe rozporządzenie od 2 sierpnia 2021 r. ustanowiło obowiązek, zawarcia w każdym nowo wydawanym przez państwa członkowskie dowodzie osobistym obrazu odcisków placów posiadacza w drodze umieszczenia go na nośniku danych o wysokim stopniu zabezpieczenia, stąd też nie sposób przyjąć, że doszło do kolizji pomiędzy przepisami Unii Europejskiej a prawem krajowym.

Należy mieć również na uwadze, iż przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawisła zainicjowana przez Landeshauptstadt Wiesbaden sprawa prowadzona pod sygnaturą C-61/22.

W wyroku z dnia 21 marca 2024 r., C-61/22 Trybunał Sprawiedliwości uznał omawiane przepisy rozporządzenia za nieważne z uwagi na fakt, iż przyjmując rozporządzenie 2019/1157 na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE, prawodawca Unii naruszył art. 77 ust. 3 TFUE i zastosował niewłaściwą procedurę ustawodawczą. Jednak należy mieć na uwadze, iż w pkt. 2 wyroku Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż skutki rozporządzenia 2019/1157 zostają utrzymane do czasu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwóch lat, licząc od dnia 1 stycznia roku następującego po dniu ogłoszenia niniejszego wyroku, nowego rozporządzenia, przyjętego na podstawie art. 77 ust. 3 TFUE, które je zastąpi.

Uzasadniając powyższe Trybunał wskazał, iż w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2019/1157 ze skutkiem natychmiastowym mogłoby wywołać poważne negatywne konsekwencje dla znacznej liczby obywateli Unii Europejskiej, w szczególności dla ich bezpieczeństwa w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Ponadto, co istotne w niniejszej sprawie z punktu widzenia podnoszonych w skardze zarzutów, Trybunał wypowiedział się również w kwestii czy przewidziany obowiązek umieszczania dwóch pełnych odcisków palców na nośniku danych dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie pociąga za sobą nieuzasadnione ograniczenie praw gwarantowanych w art. 7 i 8 Karty.

Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, prawo do poszanowania życia prywatnego i prawo do ochrony danych osobowych, zagwarantowane odpowiednio w art. 7 i 8 Karty, nie są prerogatywami absolutnymi, lecz powinny być rozpatrywane przez pryzmat ich funkcji w społeczeństwie (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2022 r., SpaceNet i Telekom Deutschland , C-793/19 i C-794/19, EU:C:2022:702, pkt 63).

Trybunał zaznaczył, iż w rozpatrywanym przypadku ograniczenia wykonywania praw podstawowych zagwarantowanych w art. 7 i 8 Karty wynikające z obowiązku umieszczenia dwóch pełnych odcisków palców na nośniku danych dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie, a także warunki stosowania i zakres tych ograniczeń zostały określone w sposób jasny i precyzyjny w art. 3 ust. 5 i w art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2019/1157, przyjętych przez prawodawcę Unii zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, i których skutki zostaną utrzymane niniejszym wyrokiem. W konsekwencji wspomniane ograniczenia wykonywania praw podstawowych zagwarantowanych w art. 7 i 8 Karty są zgodne z zasadą legalności, o której mowa w art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze Karty.

W uzasadnieniu wyroku Trybunału czytamy ponadto, iż w tych okolicznościach ograniczenie, jakie niesie ze sobą obowiązek umieszczania dwóch odcisków palców na nośniku danych dowodów tożsamości wydawanych przez państwa członkowskie, przewidziane w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, nie narusza istoty praw podstawowych ustanowionych w art. 7 i 8 Karty (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 czerwca 2022 r., Ligue des droits humains , C-817/19, EU:C:2022:491, pkt 120).

W niniejszym przypadku umieszczenie dwóch pełnych odcisków palców na nośniku danych jest odpowiednie do realizacji celów interesu ogólnego polegających na zwalczaniu wytwarzania fałszywych dowodów osobistych i oszustw dotyczących tożsamości, a także na interoperacyjności systemów weryfikacji, na które powołuje się prawodawca Unii w celu uzasadnienia tego środka.

Trybunał Sprawiedliwości zwrócił uwagę, iż umieszczenie danych biometrycznych, takich jak odciski palców, w dowodach osobistych może utrudniać wytwarzanie fałszywych dowodów osobistych, ponieważ w szczególności zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia takie dane muszą być przechowywane zgodnie ze szczegółowymi specyfikacjami technicznymi i możliwe do utrzymania w tajemnicy.

W ocenie Trybunału Sprawiedliwości umieszczenie takich danych biometrycznych stanowi środek pozwalający, zgodnie z art. 11 ust. 6 i motywami 18 i 19 rozporządzenia 2019/1157, zweryfikować w wiarygodny sposób autentyczność dowodu osobistego i tożsamość posiadacza dowodu, a tym samym zmniejszyć ryzyko oszustwa. Wreszcie decyzja prawodawcy Unii o umieszczeniu pełnych odcisków palców wydaje się również odpowiednia do realizacji celu interoperacyjności systemów weryfikacji dowodów osobistych, ponieważ wykorzystanie pełnych odcisków palców pozwala zapewnić kompatybilność ze wszystkimi zautomatyzowanymi systemami identyfikacji odcisków palców wykorzystywanymi przez państwa członkowskie, nawet jeżeli w systemach tych niekoniecznie stosuje się ten sam mechanizm identyfikacji.

Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych nie można przypisać organowi bezczynności w sytuacji, w której zgodnie z przepisami nie nadał biegu wnioskowi z powodu nieusunięcia braku formalnego w zakreślonym terminie, bowiem tylko prawidłowy formalnie wniosek mógł spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej).

Skoro Skarżący nie wykonał w terminie wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, należało z uwagi na dyspozycję art. 64 § 2 in fine K.p.a., pozostawić wniosek bez rozpoznania. Nieusunięcie braków formalnych wniosku powoduje, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2017, s. 400-401). W konsekwencji, organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 K.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.

Innymi słowy należy stwierdzić, że organ administracji nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz aktów prawnych regulujących postępowanie dotyczące wniosku o wydanie dowodu osobistego prawidłowo zastosował formę wezwania do usunięcia braku formalnego powstałego na etapie wstępnej weryfikacji wniosku w przedmiotowej sprawie.

Skoro wniosek Skarżącego o wydanie nowego dowodu osobistego nie zawierał wszystkich wymaganych danych, o których mowa w art. 29c ustawy o dowodach osobistych i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2021 r. oraz załączono do niwego fotografię nie odpowiadającą wymogom z art. 29 ustawy o dowodach osobistych, niezbędnych do wydania decyzji, umożliwiających procedowanie wniosku - to jego nieuzupełnienie (nieusunięcie braku) stanowi o niespełnieniu wymagań formalnych wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe, organ nie dopuścił się bezczynności, prawidłowo stosując art. 64 § 2 K.p.a.

Na zakończenie wskazać należy, iż zajęte przez Sąd stanowisko, że nie złożenie odcisków czy też załączenie do wniosku papierowego nieprawidłowej fotografii stanowi brak formalny nie pozbawia strony prawa do sądu, ponieważ w razie pozostawienia wniosku bez rozpoznania strona ma prawo, z czego Skarżący w niniejszej sprawie skorzystał, złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu kwestionując prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.