Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 192/18 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 192/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (dalej inwestycja). Decyzja stała się ostateczna 11 lipca 2011 r. Na mocy owej decyzji m. in. nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...] oznaczona jako działka nr [...] (dalej nieruchomość) została przeznaczona pod realizację inwestycji.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) Wojewoda 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 325.033,80 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości; 2. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz K.W. Decyzja stała się ostateczna 25 czerwca 2012 r.

A.W. (dalej skarżący), następca prawny K.W., pismem z 18 kwietnia 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r.; jako przesłanki nieważności postępowania wskazał art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister, organ) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r.

Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.) Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przypomniał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczne orzeczenie poddane nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości wynikającej z art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że decyzja z [...] czerwca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), Minister wskazał na materialnoprawną podstawę ww. decyzji, tj. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr "154, poz. 958" [winno być "193, poz. 1194"] ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid). Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji wydał Wojewoda, a zatem organ ten był również obowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość [art. 12 ust. 4a uzrid].

Za chybiony Minister uznał zarzut nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r. z mocy prawa ze względu na niedopuszczalne z mocy prawa zastosowanie prawa wstecz. W ocenie skarżącego miało to polegać na zastosowaniu w decyzji przepisów prawa w brzmieniu po nowelizacji, tj. zmienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ([Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196, poz. 1628], dalej rozporządzenie z 2004 r.). Minister wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ([Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985], dalej rozporządzenie zmieniające bądź rozporządzenie z 14 lipca 2011 r.), zmieniające rozporządzenie z 2004 r., nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych w okresie obowiązywania rozporządzenia [w brzmieniu sprzed nowelizacji] i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powodował, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują "tylko nowe" [winno być "znowelizowane"] przepisy rozporządzenia z 2004 r. Oznaczało to, że na etapie postępowania odszkodowawczego zastosowanie w sprawie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu. Za bezzasadne organ uznał twierdzenia skarżącego, że wycena przejętej nieruchomości winna zostać przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r. Nie można w tym przypadku mówić o działaniu prawa wstecz.

Bez wpływu na powyższe pozostawał fakt, że Wojewoda przekroczył termin jaki wynika z art. 12 ust. 4g i art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. w zakresie dróg publicznych, na wydanie decyzji odszkodowawczej. Termin zakreślony w ww. przepisach ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji kpa dotyczących terminów załatwienia spraw. Minister stanął na stanowisku, że nie można ww. przepisów interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Bak było podstaw prawnych, by na etapie postępowania nieważnościowego organ mógł rozpatrywać kwestie związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego.

Operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości nie może stanowić podstawy stwierdzenia, że ustalona wartość nieruchomości była nieprawidłowa. Właściwie ustalono, że w momencie sporządzania operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie, rzeczoznawca majątkowy nie był ukarany żadną karą dyscyplinarną. Minister zasygnalizował, że na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2014 r. zastosowano wobec rzeczoznawcy majątkowego S.J. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy i kara podlegała wykonaniu od 25 lutego 2014 r. Oznacza to, że 10 maja 2012 r. rzeczoznawca majątkowy był uprawniony do sporządzenia operatu szacunkowego.

Minister odniósł się do kwestii zawarcia ugody administracyjnej, o której mowa w art. 114 kpa i wyjaśnił, że nie ma takiej możliwości w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Możliwość zawarcia ugody może nastąpić dopiero po weryfikacji decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zostaje otworzona możliwość merytorycznego rozparzenia sprawy. Bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji z [...] czerwca 2012 r. miała okoliczność braku pouczenia skarżącego przez Wojewodę o możliwości uzyskania zaliczki w wysokości 70%.

A.W. wywiódł do WSA skargę na decyzję z [...] listopada 2017 r., wnosząc o: jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2017 r.; orzeczenie nieważności z mocy prawa decyzji z [...] czerwca 2012 r.

Skarżący podniósł, że nie wniósł odwołania od decyzji z [...] czerwca 2012 r., bo został wprowadzony w błąd, że jeżeli wniesie odwołanie "to nic nie dostanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia i będzie czekać latami na odszkodowanie", co jednak nie ma wpływu na nieważność decyzji z mocy prawa. W ocenie skarżącego o nieważności decyzji przesądza bezprawne i nieuprawnione przekroczenie ustawowego terminu 60 dni na wydanie decyzji. O fakcie tym ostatecznie - zdaniem skarżącego - przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.7.2017 r. I OSK 2801/15.

Skarżący wyraził przekonanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzje o rzekomym ustaleniu odszkodowania naruszają porządek prawny. Wywiódł, że decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), tj. nie istniejącej w dniach obligatoryjnego ustawowego obowiązku wydania decyzji Wojewody o ustaleniu wysokości odszkodowania, tj. [...] listopada 2010 r. - 17 stycznia 2011 r. z jednoczesnym rażącym naruszeniem prawa wynikającym z zakazanym z mocy prawa zastosowaniem prawa wstecz, tj. zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. z datą wejścia w życie 2 sierpnia 2011 r., co nadaje decyzji Wojewody wadę nieważności z mocy prawa i czyni tę decyzję nieważną z mocy tego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Tę okoliczność, zdaniem skarżącego, potwierdza art. 12 ust. 4g uzrid, którego organ administracji nie zastosował. Bezpodstawne pominięcie tego szczególnego przepisu skutkowało przekroczeniem ustawowego terminu (60 dni) na wydanie decyzji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość i nie mogły mieć zastosowania przepisy "rozporządzenia z 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" do decyzji z [...] listopada 2010 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Następstwem powyższego, w ocenie skarżącego, było zaniżenie wyceny nieruchomości o blisko 58% wartości odszkodowania, czego bezspornymi i niepodważalnymi dowodami były załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dwa operaty szacunkowe z danymi porównawczymi.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w pismach procesowych z 19 lutego 2018 r. i 15 maja 2018 r. wskazał, że Wojewoda przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2012 r. rażąco naruszył prawo, bo przekroczył ustawowy termin na wydanie decyzji o ustalenie odszkodowania (art. 12 ust. 4g uzrid) i termin na wypłatę odszkodowania (art. 132 ust. 1 ugn). W ocenie skarżącego, skoro organ wydał decyzję po terminie, to należały się jemu obligatoryjnie odsetki ustawowe.

Pismem z 6 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczeń: Burmistrza [...] z 4 czerwca 2018 r., Wójta Gminy [...] z 4 czerwca 2018 r. i Wójta Gminy [...] z 5 czerwca 2018 r. na okoliczność przeznaczenia nieruchomości spadkodawcy skarżącego pod drogę ekspresową, już 9 lat przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej i wiarygodności wyceny gruntów przeznaczonych pod drogę ekspresową. Powtórzył zarzuty dotyczące operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania i zastosowania wbrew zasadzie "stosowania" [winno być "niestosowania"] prawa wstecz, tj. przepisów rozporządzenia z 14 lipca 2011 r.

Na rozprawie dnia 7 czerwca 2018 r. Sąd dopuścił dowód z ww. zaświadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem IV SA/Wa 192/18 na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja z [...] listopada 2017 r. i poprzedzającą ją decyzja z [...] sierpnia 2017 r. odpowiadają prawu.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 kpa i czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, a nie sprawa.

W toku postępowania nieważnościowego skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).

Decyzją z [...] listopada 2010 r. Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], gmina [...] na rzecz ówczesnego właściciela nieruchomości, będącego spadkodawcą skarżącego.

Poza sporem na etapie postępowania sądowego jest to, czy decyzja z [...] czerwca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwość (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Minister w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił stan prawny w tym zakresie; wskazał art. 12 ust. 4a uzrid, w myśl którego decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; wskazał stan faktyczny potwierdzający zachowanie przepisów o właściwości. Skarżący w skardze nie kwestionuje właściwości Wojewody do wydania decyzji z [...] czerwca 2012 r.

Kwestią sporną pozostaje, czy przekroczenie terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez Wojewodę, na skutek czego wydano decyzję w zmienionym stanie prawnym (po zmianie przepisów rozporządzenia z 2004 r.), i ustalona wartość nieruchomości w operacie szacunkowym została znacznie zaniżona, należało zakwalifikować jako wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa.

Zgodnie z art. 12 ust. 4b uzrid, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 12 ust. 4g uzrid, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołane przepisy określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżącego obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g uzrid i termin ten został przez Wojewodę przekroczony. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana [...] listopada 2010 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzja o ustalenie odszkodowania została wydana dopiero [...] czerwca 2012 r. Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że fakt przekroczenia terminu nie można uznać za tego rodzaju wadliwość decyzji z [...] czerwca 2012 r., która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności. Termin określony w art. 12 ust. 4g uzrid jest terminem procesowym i niedochowanie tego terminu przez organ nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, czy też, że decyzja z [...] czerwca 2012 r. wydana została bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem przemawia to, że owa regulacja stanowi uzupełnienie przepisów kpa dotyczących terminów załatwiania spraw, a więc termin może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 "ust." [winno być "§"] 2 kpa. Przedmiotem oceny WSA na etapie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać to, czy organ prowadząc postępowanie w trybie zwykłym był bezczynny, czy też przewlekle prowadził postępowanie, a tym bardziej, że okoliczność taka mieści się jako którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Z pola widzenia organów administracji przy wydawaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, nie mogły umknąć inne przepisy prawa, np. art. 130 ust. 2 ugn (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" [winno być "2010 r. nr 102, poz. 651"] ze zm.) dotyczący powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, stosowany w zw. z art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 uzrid. Oznacza to, że organy administracji przy rozpatrywaniu spraw winny działać wnikliwie i szybko, ale z poszanowaniem innych przepisów prawa, w tym ogólnych zasad postępowania. Organy obowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu), jak i art. 6 kpa (zasady praworządności).

Minister prawidłowo uznał, że zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jaka miała miejsce na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985) nie miała wpływu na nieważność postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2012 r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego, na co słusznie wskazał Minister, nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z 20.10.1997 r. FPK 11/97, ONSA 1998/1/10; wyrok TK z 10.5. 2004 r. SK 39/03, OTK-A 2004/5/A/40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31.1. 2005 r. P 9/04, OTK-A 2005/1/9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, P[oznań] 2000, s. 62). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy winna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia (uchwała FPK 11/97). Zasadę tę należało zastosować do zmiany przepisów rozporządzenia [§ 2 rozporządzenia zmieniającego].

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowią doprecyzowanie kwestii związanych m.in. ze sposobem sporządzenia, formą i treścią operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, na piśmie, opinią o wartości nieruchomości (art. 156 [ust. 1] ugn). Organ administracji kontroluje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod kątem spełnienia warunków formalnych, tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które winny być sprostowane i uzupełnione, by posiadały wartość dowodową. Następnie oceniana jest wartość dowodowa operatu szacunkowego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest niemożliwa w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości, co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas, gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości. Weryfikacja prawidłowości operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dopuszczalna jest wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 ugn.

Zarzut skarżącego dotyczący "zastosowania" przez Wojewodę zmienionych przepisów rozporządzenia z 2004 r. - a tym samym, że błędne jest stanowisko Ministra, który nie uznał tej okoliczności jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r. - nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten w istocie służy podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego z 10 maja 2012 r. i ustalonej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący czuje się pokrzywdzony wysokością ustalonego odszkodowania, które w jego ocenie było zaniżone. Temu jednak nie służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ zastosował przepisy rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie (wyrok NSA z 11.7.2013 r. I OSK 2456/12, cbosa). Brak przepisów intertemporalnych obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obwiązujące przepisy, co wynika wprost z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może ani zbierać materiału dowodowego (np. zlecać sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego), ani dokonywać jego ponownej oceny, w zakresie w jakim dopuszczalne było to w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Bez wpływu na ocenę decyzji z [...] czerwca 2012 r. pod kątem spełnienia choć jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, miały kontrooperaty złożone przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego. Analogicznie Sąd ocenił dowody w postaci zaświadczeń. Z zaświadczeń tych nie wynika, by decyzja z [...] czerwca 2012 r. była obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 kpa, a w konsekwencji, że kontrolowana decyzja narusza prawo.

Wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ugn). Odszkodowanie nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych wypadkach pojęcia te będą tożsame, jednak z reguły wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia powinno być "słuszne", a nie "pełne". Konstytucja nie precyzuje jednak co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane.

Przedmiotem oceny przez Ministra w toku postępowania nieważnościowego nie było zagadnienie odsetek za wypłatę odszkodowania po terminie określonym w art. 132 ust. 1 ugn, dlatego okoliczność ta wykracza poza kontrolę Sądu. Sąd w niniejszym postępowaniu oceniał legalność decyzji z [...] listopada 2017 r.

Organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i poprawnie zastosowały prawo materialne. Podniesione w skardze zarzuty uznać należało za niezasadne. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych z poszanowaniem art. 107 § 3 kpa, organ wyjaśnił powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie organy przyjęły, że w sprawie nie doszło do naruszeń prawa, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów prawa i skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji w oparciu o pozostałe punkty art. 156 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną wywiódł A.W., reprezentowany przez r. pr. L.O., który zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 192/18, zarzucił wyrokowi naruszenie - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 12 § 4g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr "80, poz. 721" [winno być "z 2008 r. nr 193, poz. 1194"] ze zm.) przez jego zastosowanie, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna 11 lipca 2011 r. natomiast art. 12 § 4g wszedł w życie dopiero 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118), natomiast z przepisu intertemporalnego art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. wynika, że art. 12 § 4g ustawy z 2003 r. nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego skarżącemu kasacyjnie, co w konsekwencji spowodowało, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie skarżonej decyzji;

2. art. 12 § 4b ustawy z 2003 r. (zobowiązującego organ do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna) przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który w kontekście przywołanej w poprzednim zarzucie argumentacji winien mieć zastosowanie zamiast art. 12 § 4g ustawy z 2003 r., co w konsekwencji spowodowało, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt [1] lit. c ppsa przez nieuchylenie skarżonej decyzji;

3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 kpa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) przez przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem ustawowego terminu jej wydania w następstwie czego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w zmienionym stanie prawnym (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. nr 165, poz. 985), powodującym znaczne obniżenie ustalonego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia przez Ministra wydania decyzji z [...] czerwca 2012 r. z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. regulacji winno doprowadzić organ administracji oraz WSA w Warszawie do całkowicie odmiennej konkluzji, co w konsekwencji spowodowało, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie skarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub innemu właściwemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed NSA wg norm przepisanych.

Do pisma z 7 sierpnia 2018 r. - określonego jako "pismo procesowe uzupełnienie dowodowe skargi kasacyjnej" - A.W. załączył petycję z 13 lipca 2018 r. kierowaną do Ministra Inwestycji i Rozwoju i "zawiadomienie wniosek" z 13 czerwca 2018 r.

Pismem z 3 października 2018 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując, że "nie można się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Skarżącego w skardze kasacyjnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wniesiona skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g ustawy z 2003 r. Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Wojewody zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna 11 lipca 2011 r. Art. 12 ust. 4g ustawy z 2003 r. wszedł w życie 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 118). Oznacza to, że przepis ten nie mógł być zastosowany do rozpoznawanej sprawy, gdyż jeszcze nie obowiązywał. W sprawie tej miał natomiast zastosowanie, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. W tej części uzasadnienie Sądu I instancji jest błędne. W pozostałej zaś jest prawidłowe.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 4g ustawy z 2003 r. jest naruszeniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiącym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

W tym miejscu konieczne jest przypomnienie treści obu wskazywanych przepisów. "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna." (art. 12 ust. 4b uzrid w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 2012 r.). "Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności." (art. 12 ust. 4g uzrid w brzmieniu obowiązującym z dniem 25 lutego 2013 r.).

Z zestawienia powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu ustalającego wysokość odszkodowania jest wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 30 dni (jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna) lub 60 dni (z dniem 25 lutego 2013 r. - jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności).

Wprawdzie przepisy te nakładają na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w określonych, wskazanych w nich terminach, jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ugn, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Zatem dopiero po wyłonieniu rzeczoznawcy majątkowego i uzyskaniu jego opinii określającej wartość nieruchomości, organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Stosowanie przez organ przepisów trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje niejednokrotnie, że organ nie zawsze może dotrzymać terminów wskazanych w art. 12 ust. 4b bądź w art. 12 ust. 4g uzrid. Stąd terminy te uznać należy za jedynie postulatywne (instrukcyjne) i przekroczenie ich przy wydaniu decyzji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Powołane przepisy nie zawierają jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego lub sześćdziesięciodniowego terminu. Wskazane w obu przepisach terminy mają charakter ściśle procesowy i stanowią uzupełnienie ogólnych regulacji kpa dotyczących terminów załatwiania spraw. Terminy te mogą być przedłużane według reguł określonych w art. 36 § 2 kpa i nie można ich interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.

Zastosowany błędnie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 4g w miejsce art. 12 ust. 4b uzrid nie stanowi istotnego naruszenia prawa, który ma wpływ na wynik sprawy, gdyż przepisy te różni jedynie termin wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 12 ust. 4b uzrid. Art. 12 ust. 4g uzrid nie miał w sprawie zastosowania (bowiem do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, dnia 11 lipca 2011 r. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r.). Poddana kontroli w trybie nieważnościowym decyzja odszkodowawcza została wydana z uchybieniem obu rozważanych terminów o charakterze postulatywnym. Naruszenie tego typu przepisu nie może być zaliczone do rażącego naruszenia prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 51-53). WSA nie miał tym samym podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 kpa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie, organ nadzoru, jak również Sąd I instancji prawidłowo uznały, że nie zachodzą okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. W sprawie decyzja odszkodowawcza została wydana w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa, tj. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1 i e uzrid i przepisy rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Prawidłowo Sąd I instancji podkreślił, że brak przepisów intertemporalnych w rozporządzeniu zmieniającym obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym - "nowego prawa". Wydanie decyzji na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa, nawet jeżeli przepisy te w wyniku ich zmiany są mniej korzystne dla strony, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem organu jest rozstrzyganie sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy również, co zostało wykazane wyżej, upływ terminu do wydania decyzji, gdyż ma on jedynie charakter postulatywny i przekroczenie go nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 10.3.2020 r. I OSK 4089/18).

Skoro organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to tym bardziej nie mógł stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ppsa, orzekł jak w sentencji.