Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B-K i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2788/19 w sprawie ze sprzeciwu B. B-K i M.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2788/19 oddalił sprzeciw B. B-K i M.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły B. B-K i M.K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r., znak: [....] (dalej: "decyzja SKO") z uwagi na błędne uznanie, że stwierdzone przez SKO rzekome braki w postępowaniu dowodowym były na tyle istotne, że nie mogły zostać uzupełnione na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., lecz spowodowały konieczność uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] stycznia 2017 r., znak[...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w rzeczywistości Burmistrz zgromadził obszerny materiał dowodowy, który obejmował wszystkie okoliczności o podstawowym znaczeniu dla sprawy, a zatem wskazane w decyzji SKO braki w materiale dowodowym miały charakter drugorzędny i - o ile uznać, że miały jakiekolwiek znaczenie dla sprawy - powinny były zostać uzupełnione na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia sprzeciwu, podczas gdy sprzeciw powinien zostać uwzględniony, a zatem decyzja SKO powinna zostać uchylona;

2) art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez błędne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie wyrażonej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, tj. wskazania (a) jakie czynności dowodowe powinny być przeprowadzone oraz (b) jakie wnioski powinny zostać wyciągnięte z poszczególnych okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, z wykroczeniem poza zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie sprzeciwu, kognicja ta ma charakter ograniczony, a sprowadza się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, a nie do formułowania konkretnych i kategorycznych ocen, rzutujących na przyszły sposób prowadzenia postępowania ze względu na swój wiążący charakter. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ - jeżeli zaskarżony wyrok stałby się prawomocny - zawarte w nim ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania stałyby się wiążące dla organu administracji rozpatrującego ponownie sprawę, chociaż zostały sformułowane z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i - po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - uwzględnienie sprzeciwu ze skutkiem uchylenia decyzji SKO na zasadzie art. 188 p.p.s.a., zaś na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżące kasacyjnie wniosły o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 64e p.p.s.a., wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wykraczając poza zakres orzekania w sprawie ze sprzeciwu, a więc oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Uchybienie to nie mogło jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że wytyczne i ocena prawna Sądu I instancji wykraczające poza ocenę wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności wymagających wyjaśnienia w sprawie nie będą wiążące dla organu ponownie rozpatrującego sprawę.

Nieprawidłowo Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wnioski i oceny dotyczące materiału dowodowego, a także nowe wytyczne dla organu, wykraczając poza dokonanie oceny przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że skala działań obejmujących usuwanie drzew, sposób organizacji, wskazuje na to, że nie były to działania podjęte przez osoby, które dokonywały wycinki bez wiedzy i zgody posiadacza lub właścicielek nieruchomości. Zdaniem Sądu, skoro nie interweniowali pracownicy przebywający na terenie byłej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, jak też pracownik zatrudniany przez posiadacza działek nr ew. [...] i [...], oznaczać może jedynie, że wiedzieli o udzielonej przez posiadacza lub właścicielki zgodzie na usuwanie drzew. Formułowanie takich ocen, zważywszy na zakres postępowania określony w art. 64e p.p.s.a., jest niedopuszczalne. Dalej Sąd I instancji aprobując stanowisko organu odwoławczego, że niezbędne w sprawie jest wyjaśnienie treści obowiązującej umowy dzierżawy i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, dokonuje interpretacji tej umowy i szczegółowo wyjaśnia, jak organ winien przeprowadzić przesłuchanie stron i jakie jeszcze okoliczności powinien wyjaśnić. Następnie Sąd stwierdził, że organ powinien rozważyć potrzebę wyjaśnienia okoliczności zbycia działek nr ew. [...] i [...] w toku postępowania, bezpośrednio po jego wszczęciu, a także wypowiedzenia umowy dzierżawy przez M.K., która w dacie wypowiedzenia umowy nie była już właścicielką nieruchomości. Sąd wskazał również, że zachodzi potrzeba rozważenia przesłuchania innych świadków, którzy byli obserwatorami podejmowanych działań i interweniowali w tej sprawie, informując organ o potrzebie dokonania kontroli. W związku z tym organ powinien podjąć działania w celu odszukania świadków, a w pierwszej kolejności powinien zainteresować się czy przydatnych informacji nie posiada sołtys wsi, ponieważ protokół z przeprowadzonej w lutym 2016 r. kontroli wskazuje na interwencję właśnie tej osoby. Zdaniem Sądu, zachodzi także konieczność pozyskania od biegłego sporządzającego opinię dodatkowych informacji, a przede wszystkim ustosunkowania się do zarzutów dotyczących sporządzonej opinii stawianych przez właścicielki nieruchomości. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego biegły nie sporządził mapy przedstawiającej położenie ujawnionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w listopadzie 2016 r. pozostałych po usuniętych drzewach pni, ponieważ mało realne wydaje się uzupełnienie opinii w tym zakresie po 3 latach od jej sporządzenia.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie był uprawniony w świetle art. 64e p.p.s.a. do formułowania nowych wytycznych dla organu, których nie zawarł w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest w tego typu postępowaniu formułowanie przez Sąd I instancji wskazań co do tego, jakie czynności dowodowe mają jeszcze zostać przeprowadzone i w jaki sposób w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Sąd I instancji naruszył wyznaczone ww. przepisem granice orzekania w sprawie sprzeciwu od decyzji. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, jak już wyżej wskazano, stanowisko Sądu I instancji wykraczające poza ocenę przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej nie będzie wiążące w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wykazał organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu decyzji na wadliwości przeprowadzonego postępowania i kwestie wymagające wyjaśnienia celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji pominął zupełnie okoliczności związane z treścią stosunku zobowiązaniowego łączącego właściciela nieruchomości z posiadaczem. Nie wyjaśnił, czy A.K. w istocie korzystał z działki ew. nr [...], która nie była objęta postanowieniami umowy na korzystanie z nieruchomości, w jakim zakresie i w jakim czasie. Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest także przesłuchanie pracownika, który po śmierci T.S., opiekował się zwierzętami na okoliczność ustalenia, czy skarżący przebywał na terenie nieruchomości, a także czy zlecał usunięcie drzew. Organ wskazał, że konieczne jest także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania właścicielek działek na wskazane powyżej okoliczności, a więc ustalenia zakresu korzystania z nieruchomości objętych umową, a także w odniesieniu do właścicielki dz. ew. nr [...] wyjaśnienie, czy działka [..] była oddana w użytkowanie A.K. i jaki był zakres ustaleń pomiędzy stronami. W ocenie organu, konieczne jest także ustalenie, czy właścicielki powyższych nieruchomości zlecały usunięcie drzew z terenu swojej posesji A.K. lub osobom trzecim. Nadto, konieczne jest także ustalenie, czy teren był ogólnodostępny czy też był ogrodzony.

Jak słusznie stwierdził organ II instancji, konieczność dokonania powyższych ustaleń jest skutkiem wadliwie przeprowadzonych czynności oględzin w dniu 18 lutego 2016 r. W toku dokonywanych czynności nie ustalono tożsamości pracowników firmy usuwającej drzewa, jak i pracowników znajdujących się na terenie dawnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], którzy odmówili składania wyjaśnień, pomimo przeprowadzenia oględzin w obecności funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Organ wskazał na potrzebę, w miarę możliwości, ustalenia tych osób, a w szczególności pracowników dawnego RSP i przesłuchania ich na okoliczność wiedzy o firmie dokonującej usunięcia drzew.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt braku załącznika mapowego do opinii biegłego, niezbędnego w zakresie określenia liczby, jak i miejsca zlokalizowania usuniętych drzew, co wymaga uzupełnienia opinii w tym zakresie.

Stwierdzić należy, że zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie we wskazanym powyżej zakresie zostało przeprowadzone wadliwie, co z uwagi na charakter naruszeń, przesądzało o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawie stwierdzono wyłącznie fakt usunięcia drzew, jednakże nie ustalono osób, które tego dokonały. Wyjaśnienia wymagają zatem kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, których ustalenie wykracza poza unormowane w art. 136 § 1 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe. Na podstawie tak przeprowadzonego postępowania, z uwagi na braki w materiale dowodowym, nie jest możliwe wskazanie osoby, na którą może zostać nałożona kara za usunięcie drzew.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.