Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 902/21 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1275/2021/6640/JG w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 902/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] maja 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1275/2021/6640/JG w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył D.K., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

A. art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną wykładnię celu ustawy, której jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych – co doprowadziło do uznania, że skarżący nie spełnia wymogów do otrzymania prawa do świadczenia na dziecko;

B. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji PR i art. 3 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka przez błędną wykładnię norm konstytucyjnych w zw. z najlepszym interesem dziecka i klauzulą dobra dziecka, tj. pominięcie optymalnej wykładni najlepszego interesu dziecka i jego dobra, która tym samym naruszyła cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co doprowadziło do pozbawienia dziecka (działającego przez jego opiekuna faktycznego) otrzymania tej pomocy państwa w postaci wypłaty świadczenia wychowawczego na comiesięczne "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych", czyli zgodnie z ich przeznaczeniem, stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 ustawy, co dodatkowo naruszyło autonomiczne i konwencyjne prawa dziecka,

– co miało wpływ na skarżony wyrok;

C. ponadto KPA czy ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odnoszą się do spraw cywilnych (odnoszą się do spraw karnych, art. 11: Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny), a w uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA wskazuje na przepisy z KPC, które to nie mają zastosowania do postępowania przed sądem administracyjnym (do tej części skarżący odniesie się w uzasadnieniu), a które to przepisy WSA błędnie zinterpretował – co miało istotny wpływ na dalsze konsekwencje zastosowania podstawy materialnoprawnej dochodzenia prawa do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego;

D. art. 72 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3.1 Konwencji o Prawach Dziecka (najlepszy interes dziecka) poprzez błędną wykładnię norm konstytucyjnych w zw. z najlepszym interesem dziecka i klauzulą dobra dziecka, tj. pominięcie celowościowej wykładni "najlepszego interesu dziecka" i jego dobra, która tym samym naruszyła cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i pozbawiła dziecko (działającego przez jego opiekuna faktycznego) pomocy państwa w postaci wypłaty świadczenia wychowawczego,

– co miało istotny wpływ na skarżony wyrok.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i uchylenie obu decyzji organów I i II instancji oraz przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią J.K. od dnia zaprzestania wypłaty świadczenia wychowawczego przez OPS w C., tj. od marca 2021 r. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Wniesiono również o przeprowadzenie nowych dowodów, jakie pojawiły się po dacie wydania skarżonego wyroku:

1) postanowienia Sądu Okręgowego z Katowic z 28 grudnia 2021 r. (sygn. XVIII Cz 225/21) na okoliczność prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania (utrzymania w mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Jaworznie z 8 czerwca 2021 r. o zawieszeniu postępowania wykonawczego, tj. o wydanie dziecka, sygn. akt III Nsm 247/21);

2) decyzji Dyrektora Szkoły o przyjęciu małoletniej do szkoły [...] w K. z 2 grudnia 2021 r. (nieopodal miejsca zamieszkania skarżącego, który mieszka razem z małoletnią J.K. w K.) na okoliczność zapisania dziecka do [...] Szkoły Podstawowej [...] w K. (decyzja 153/12/2021 z [...] grudnia 2021 r.);

3) nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jaworznie z 26 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III Nsm 493/21) na okoliczność zastąpienia zgody matki dziecka przez Sąd, aby małoletnia została zapisana do szkoły wskazanej przez skarżącego, tj. [...] Szkoły Podstawowej [...] w K.;

4) nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jaworznie z 25 kwietnia 2022 r. wydanego w trybie zabezpieczenia w sprawie opiekuńczej, sygn. III Nsm 265/21 (zmiana wyroku w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej), którym ustalono dla matki dziecka kontakty z J.K. (kontakty w obecności skarżącego i psychologa, a następnie tylko w obecności psychologa – z uwagi na przemoc, jakiej dopuściła się matka dziecka i jej rodzice wobec J.K.);

5) zaświadczenia o zameldowaniu dziecka w K. (w miejscu zamieszkania skarżącego) i zdjęć dziecka z różnych wycieczek (6).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 15 listopada 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów na okoliczność przyznania mu:

1) świadczenia wychowawczego na dziecko, jakie wynika z Informacji ZUS-u z 16 sierpnia 2022 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę J.K. od 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r.;

2) świadczenia "Dobry start", jakie wynika z Informacji ZUS-u z 22 sierpnia 2022 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia "Dobry start" na małoletnią córkę J.K. na rok szkolny 2022/2023.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia z 25 kwietnia 2022 r. Sądu Rejonowego w Jaworznie w przedmiocie kontaktów matki dziecka N.K. z małoletnią córką J.K. na okoliczność potwierdzenia, że dziecko według wcześniejszych i bezspornych twierdzeń skarżącego zamieszkaniu nieprzerwanie w K. i pod wyłączną pieczą skarżącego już ponad 3,5 roku.

W piśmie z 26 kwietnia 2024 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów na okoliczność przyznania mu:

1) świadczenia wychowawczego na dziecko, jakie wynika z Informacji ZUS-u z 13 kwietnia 2023 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę J.K. od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.;

2) świadczenia "Dobry start", jakie wynika z Informacji ZUS-u z 4 sierpnia 2023 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia "Dobry start" na małoletnią córkę J.K. na rok szkolny 2023/2024;

3) świadczenia wychowawczego na dziecko, jakie wynika z Informacji ZUS-u z 3 stycznia 2024 r. o podwyższeniu kwoty świadczenia wychowawczego z 500 zł do 800 zł na małoletnią córkę J.K. od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r.;

4) świadczenia wychowawczego na dziecko, jakie wynika z Informacji ZUS-u z 19 kwietnia 2024 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę J.K. od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto w powyższym piśmie o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Należy w tym miejscu podkreślić, że skoro sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się naruszenia normy prawnej wynikającej z kilku przywołanych przepisów prawa, to ze skargi kasacyjnej powinna wynikać treść tej zrekonstruowanej normy prawa. Nie jest zatem wystarczające zarzucenie naruszenia kilku przepisów prawa pozostających w ocenie kasatora w związku ze sobą - bez wykazania, że wynika z nich norma prawa, która miałaby zostać naruszona przez sąd pierwszej instancji.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie rekonstruuje norm prawnych, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Kasator w istocie koncentruje się na kwestiach proceduralnych, notabene dotyczących postępowania przed sądem cywilnym po wydaniu zaskarżonej decyzji. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że rozważania kasatora w tym zakresie nie mogą spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem utrwalony pogląd o niedopuszczalności kwestionowania stanu faktycznego poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Niedostatki skargi kasacyjnej nie zwalniają Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku jej oceny, jakkolwiek osłabiają skuteczność kontroli instancyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło ustalenia, czy w okolicznościach sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji zgodne z prawem było przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę w okresie od 27 stycznia 2021 r., czyli od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach V Wydział Cywilny z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt V ACa 315/20, którym Sąd Apelacyjny w Katowicach na skutek apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Gliwicach Ośrodek Zamiejscowy w Rybniku Wydział II Cywilny z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II RC 841/18, zmienił ten wyrok w ten sposób, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią powierzono jej matce.

Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nadrzędny cel regulacji prawnych, którym jest najlepszy interes i dobro dziecka, przemawia za uznaniem jego prawa do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę we wskazanym wyżej okresie.

Sąd I instancji wskazał natomiast, że od dnia wydania przywołanego wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach V Wydział Cywilny z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt V ACa 315/20, to ten wyrok stanowi podstawę do przyjęcia nowych ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania córki skarżącego i podstawę do uchylenia prawa do przyznanego skarżącemu wcześniej czynnością materialno-techniczną świadczenia wychowawczego na córkę.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a tej ustawy.

Z kolei art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. jednoznacznie wynika, że aby matka czy ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego, to dziecko, którego wniosek dotyczy, musi z danym rodzicem zamieszkiwać oraz pozostawać na jego utrzymaniu. Analizowany przepis formułuje zatem dwa warunki przyznania świadczenia, to jest warunek wspólnego zamieszkiwania oraz warunek pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca. Oba te warunki muszą zostać spełnione jednocześnie. Nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca.

Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiuje pojęcia "zamieszkiwania" ani "wspólnego zamieszkiwania". Określając treść pojęcia "wspólne zamieszkiwanie", zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten mówi zarówno o wspólnym zamieszkiwaniu, jak i o pozostawaniu dziecka na utrzymaniu matki albo ojca. Mając na uwadze założenie o racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że pojęcie wspólnego zamieszkiwania nie może obejmować swoim zakresem sytuacji mieszczących się w ramach pojęcia "pozostawanie na utrzymaniu".

Skoro celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.w.d.), to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym możności uczestniczenia w wychowywaniu dziecka i zaspokajaniu jego potrzeb jest zamieszkiwanie dziecka razem z rodzicem. Nie można bowiem wychowywać dziecka nie mieszkając z nim i nie mając z nim bezpośredniego kontaktu w sytuacjach dnia codziennego. Oznacza to konieczność przyjęcia, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. niewątpliwie chodzi o zamieszkiwanie w sensie faktycznym.

Analiza przepisów dotyczących zagadnienia miejsca zamieszkania dziecka wskazuje na konieczność przyjęcia, że miejsce zamieszkania dziecka musi być w określonych sytuacjach rozumiane w sensie prawnym.

Należy w tym miejscu przywołać art. 26 kodeksu cywilnego normujący zagadnienie miejsca zamieszkania dziecka. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Należy również zauważyć, że sąd w wyroku orzekającym rozwód rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Wiąże się z tym wskazanie przez sąd miejsca zamieszkania dziecka. Jeżeli sąd wskaże miejsce zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców, to zasadniczy ciężar kosztów utrzymania i wychowania dziecka spoczywa wówczas na tym rodzicu, co nie wyklucza zarówno nałożenia przez sąd na drugiego rodzica obowiązku zapłaty alimentów na dziecko, jak i możności dobrowolnego udziału drugiego rodzica w kosztach utrzymania dziecka. Względy celowościowe przemawiają wówczas za przyznaniem świadczenia wychowawczego temu rodzicowi, którego miejsce zamieszkania jest równocześnie miejscem zamieszkania dziecka.

Należy również wziąć pod uwagę regulację zawartą w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. W świetle tego przepisu dopuszczalne jest ustalenie każdemu z rodziców świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Jeżeli zatem rodzic nie został wskazany w orzeczeniu sądu jako sprawujący opiekę naprzemienną, to niezależnie od długotrwałości faktycznego współzamieszkiwania rodzica z dzieckiem nie jest dopuszczalne z mocy art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przyznanie świadczenia wychowawczego temu rodzicowi.

Z powyższych rozważań należy wyciągnąć wniosek, że w przypadku wskazania w wyroku sądowym miejsca zamieszkania dziecka wyłączona jest możność dokonywania odmiennych ustaleń co do miejsca zamieszkania dziecka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2024 r., I OSK 738/22).

Powyższy wniosek znajduje oparcie w wykładni systemowej przepisów omawianej ustawy. Należy mianowicie zauważyć, że sprawowanie wyłącznie faktycznej opieki nad dzieckiem, bez oparcia jej w przepisach prawa, nie rodzi uprawnienia do świadczenia wychowawczego. Dotyczy to również opiekuna faktycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Opiekunowi faktycznemu może być bowiem przyznane omawiane świadczenie, jeżeli wystąpił z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (zob. art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.).

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro Sąd Apelacyjny wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego z Rybnika i powierzył N.K. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką, to poczynając od daty uprawomocnienia się ww. wyroku organy nie mogły uznać, że miejsce zamieszkania córki jest przy skarżącym. Tym samym organy musiały uznać, że skarżący poczynając od 27 stycznia 2021 r. nie był uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę.

Należy podkreślić, że wzgląd na interes i dobro dziecka nie może unicestwiać regulacji prawnych określających zasady przyznawania świadczenia wychowawczego. Gdyby bowiem uznać za prawidłowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o nadrzędnym znaczeniu interesu i dobra dziecka, to należałoby przyjmować, że świadczenie wychowawcze może być przyznane w istocie rzeczy każdemu, kto opiekuje się dzieckiem i zaspokaja jego potrzeby życiowe. Taki sposób wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest jednak możliwy do przyjęcia.

Należy również podkreślić, że toczenie się postępowania, w którego wyniku wykonywanie władzy rodzicielskiej zostałoby powierzone skarżącemu, nie zmienia tego, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie przysługiwała mu władza rodzicielska nad córką.

Niezrozumiałe jest oczekiwanie strony skarżącej kasacyjnie, że sąd administracyjny rozpozna na nowo sprawę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę, orzekając przy tym na podstawie dowodów powstałych po wydaniu ostatecznej decyzji będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Powszechnie przyjmuje się, że nie jest rolą sądów administracyjnych załatwianie spraw administracyjnych. Istnieje również powszechnie akceptowany pogląd, że sądy administracyjne kontrolują zgodność zaskarżonych decyzji i postanowień organów administracji publicznej z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod uwagę stan faktyczny sprawy ustalony przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wprawdzie sądy administracyjne są uprawnione do przeprowadzania w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., jednakże celem takiego postępowania dowodowego nie może być ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wnioski dowodowe strony skarżącej kasacyjnie zostały w tym stanie rzeczy oddalone, ponieważ zmierzały one do ustalenia stanu faktycznego sprawy, na dodatek dotyczyły one okoliczności nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Należy podkreślić, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie został uchylony prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego z 27 stycznia 2021 r. oraz skarżący nie dysponował prawomocnym orzeczeniem sądowym, w którym wskazano by, że miejsce zamieszkania małoletniej córki jest przy skarżącym, to organy orzekające w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego nie mogły dokonywać własnych ustaleń w przedmiocie miejsca zamieszkania małoletniej córki skarżącego. Sąd I instancji nie naruszył zatem przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej uznając, że organy administracji nie naruszyły prawa przyjmując, że skarżący nie jest od 1 lutego 2021 r. uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniej córki.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).