Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 45/23 w sprawie ze skargi D. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 45/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Z., w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta Z. do rozpoznania wniosku D. L. z dnia 25 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; w punkcie drugim stwierdził, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz – w punkcie trzecim wyroku - zasądził od Prezydenta Miasta Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. D. L. wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy zawartej przez Miasto Z., w której imieniu działał Prezydent Miasta Z. z firmą L. – F. P. na kwotę [...] złotych z dnia 29 stycznia 2021 r., dotyczącej usług polegających na doradztwie w zakresie kreowania wizerunku Miasta Z., faktury firmy L. – F. P. za wykonanie usługi na rzecz Miasta Z. oraz dokumentów poświadczających wykonanie usługi w zakresie wyżej wymienionej umowy. Ponadto wnioskodawca wniósł o udzielenie informacji, według jakiej procedury wybrano L. – F. P. do wykonywania usług polegających na doradztwie w zakresie kreowania wizerunku Miasta Z. oraz podania czy były oferty innych podmiotów, a jeżeli tak to przesłanie złożonych ofert. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej, a jeżeli będzie to niemożliwe to podał swój adres zamieszkania.

Następnie w dniu 30 marca 2023 r. D. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 stycznia 2023 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że złożona skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Ponadto złożona skarga nie jest skargą na bezczynność organu w związku z nieudzieleniem informacji publicznej, ale jest związana z krytyką wykonywania zadań przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i powinna zostać odrzucona jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 45/23 w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta Z. do rozpoznania wniosku D. L. z dnia 25 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; w punkcie drugim stwierdził, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz – w punkcie trzecim wyroku - zasądził od Prezydenta Miasta Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący w sposób jednoznaczny wskazał w swym piśmie, że domaga się rozpoznania swego żądania jako wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd organ nie był uprawniony do kwalifikowania tego wniosku – wbrew woli skarżącego - jako złożonego na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., czy też jako formę realizacji uprawnień, które przysługują mu jako radnemu Rady Miasta Z. Zgodnie z art. 24 ustawy dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40; dalej "u.s.g.") w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (ust. 2 ); w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (ust. 3). Skoro art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, każdemu, to nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. Z faktu bycia radnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla danej osoby nie wynikają z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej żadne dodatkowe uprawnienia. Innymi słowy, przepisy tej ustawy przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień bądź ich uszczuplenia w stosunku do radnych. Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy u.s.g. nie tylko nie zawierają szczególnych uprawnień dla radnych w zakresie dostępu do informacji publicznej, ale również nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być ustawowo uregulowany i zapewniać dostęp w jego ramach do określonego rodzaju informacji. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że radny ma zagwarantowany dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tymczasem w u.s.g. nie zawarto takich uregulowań, które pozwalałyby w ich trybie realizować skarżącemu - radnemu konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji na temat spraw publicznych. Przepisem takim bynajmniej nie jest powołany art. 24 ust. 2 i 3 u.s.g. Ustawa ta nie wyłącza możliwości skorzystania przez radnych gminy z instytucji dostępu do informacji publicznej i nie reguluje odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej. Obydwie regulacje nie pokrywają się zakresowo, a dodatkowo prawo dostępu do informacji publicznych wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej odmiennie, niż uprawnienia radnych wynikających z u.s.g., podlega kontroli sądowej. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje przez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa - członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jego społeczna rola wymaga wiedzy na temat spraw gminy, której poszerzenie niejednokrotnie może nie być możliwe z racji uwarunkowań politycznych, jakie zachodzą w organach gminy. Przyjęcie zatem, że tryb sprawowania kontroli przez radę nad organem wykonawczym gminy jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji składania przez niego w jej trybie wniosków, byłoby niczym innym, jak tylko ograniczaniem jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela. Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli, mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej powinno służyć jak najszerszemu dostępowi obywateli do danych publicznych. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 ustawy wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego też zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest jednocześnie radnym w gminie, w której wniosek taki został złożony.

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków, jak ten będący przedmiotem niniejszego postępowania określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopuszczalność kontroli czynności i aktów podejmowanych przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej przewiduje wprost art. 21 tej ustawy. Sądy administracyjne, jak wynika z art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekają nie tylko w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy, lecz także w sytuacji bezczynności organu, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że skargę taką wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej lub też jej nie stwierdzając, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. W związku z tym brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia, albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu. Ustalony w art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił również, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 tej ustawy, podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy).

Sąd stwierdził, że niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Prezydent Miasta Z., jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W ocenie Sądu, niewątpliwie żądane we wniosku skarżącego informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego na cele związane z kreowaniem wizerunku miasta, w tym sposób wyłonienia podmiotu wykonującego te zadania, a także prawidłowość realizacji tych zadań w świetle zawartej umowy, stanowią informację dotyczącą majątku tej jednostki, a w konsekwencji również informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy. Zasada transparentności dysponowania majątkiem publicznym została zapisana nie tylko w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale również w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634), której art. 33 ust. 1 stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

Bezsporne jest, iż w kontrolowanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 25 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym niewątpliwe organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd I instancji – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącego wynikało z błędnej jego kwalifikacji, a nie celowego działania. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Z., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpatrzenia skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, skutkującej zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku, podczas gdy radny Miasta Z. D. L. nie był uprawniony do uzyskania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1982/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1463438), stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1235179) wyjaśniając, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

W przedmiotowej sprawie podmiotem, który wnioskiem z dnia 25 stycznia 2023 r. zwracał się do Prezydenta Miasta Z. o udzielenie informacji publicznej jest radny Miasta Z. D. L. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Prawo to jest publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej, sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 546/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Radny Miasta Z. nie jest podmiotem prawa prywatnego i dlatego uzyskanie informacji publicznej o organie wykonawczym tej samej gminy nie mogło nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro radny Miasta Z. D. L. nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. niezasadnie zobowiązał Prezydenta Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku radnego D. L. z dnia 25 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, jednocześnie stwierdzając, że Prezydent dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Następnie podniósł, że nie jest prawdą, iż z wnioskiem o udzielnie dostępu do informacji publicznej zwrócił się jako radny Miasta Z. Z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej zwrócił się jako osoba fizyczna, a nie jako członek organu kolegialnego, jakim jest Rada Miasta. W okolicznościach niniejszej sprawy należy oddzielić piastowaną funkcję, od pozostałych uprawnień zagwarantowanych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, czy zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania. Nie sprecyzowano również, czy strona skarżąca zarzuca błędną wykładnię przepisów prawa, czy ich niewłaściwe zastosowanie. Nie jest wystarczające ogólne powołanie się w tym zakresie na treść art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze treść podniesionego zarzutu oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., co doprowadziło Sąd do niewłaściwego wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym rozpoznaniu wniosku z dnia 25 stycznia 2023 r. na skutek niewłaściwego przyjęcia, że radny Miasta Z. D. L. nie był uprawniony do uzyskania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej"" określa zakres podmiotowy publicznego prawa dostępu do informacji publicznej ma zatem charakter materialnoprawny.

Naruszenie prawa materialnego, jak już wyżej wskazano, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy". Nawet gdyby na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że skarżący kasacyjnie odnosi się do wykładni użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy", to brak podstaw do przyjęcia, że jest to stanowisko kwestionujące wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. to "każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Wykładnia ta jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, który twierdzi, że funkcja radnego nie wyłącza go z katalogu obywateli, którym przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej (strona 5 uzasadnienia wyroku). Sąd dostrzega kwestię różnych trybów dostępu do informacji publicznej przez różne podmioty, ale kwestia ta pozostaje poza granicami rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie podważono wykładni art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd.

Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła również ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tego rodzaju oceny i ustalenia można podważać podnosząc zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania i zaakceptowanie tego naruszenia przez Sąd I instancji. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żadne przepisy, które odnoszą się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w sprawach dostępu do informacji publicznej, to brak podstaw do przyjęcia, że skutecznie zakwestionowała tego rodzaju ustalenia i oceny.

Na tym tle należy rozpatrzeć zrekonstruowany z nieprofesjonalnie sporządzonej skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Jak wyżej wskazano, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że Radny Miasta Z. D. L. był uprawniony do uzyskania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 2 ust. 1 u.d.i.p., że w zakresie pojęcia "każdy" mieści się również radny (przy czym wykładnia ta nie została zakwestionowania w skardze kasacyjnej), to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że konkretny radny w konkretnej sprawie, tj. Radny Miasta Z. D. L. w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia 25 stycznia 2023 r. był uprawniony do uzyskania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Tym samym nie podważono zasadności zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.