Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2025 roku sygn. II SA/Ol 908/24 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 października 2024 roku, nr SKO.73.243.2024 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej WSA w Olsztynie lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z 18 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Ol 908/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "G." Spółki z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej skarżącą lub spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (zwane dalej kolegium) z 7 października 2024 r. nr SKO.73.243.2024 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte przez Wójta Gminy [...] (zwany dalej organem pierwszej instancji) z powodu informacji o zbyciu przez spółkę aktem notarialnym z 8 czerwca 2022 r. nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 0,0132 ha, która na dzień wejścia w życie planu stanowiła część działki nr [...] o powierzchni 0,1501 ha. Powyższy teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej m.p.z.p.), obowiązującego od 11 grudnia 2018 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość znajduje się na terenie o przeznaczeniu: 1.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W § 15 uchwały wskazano, iż ustala się stawki dla naliczania opłat planistycznych w wysokości 30%.

Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił dla spółki jednorazową opłatę w wysokości 13 279,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,1501 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rada Gminy D. [...] września 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze działek nr [...] i [...] w obrębie D., gmina D. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko- Mazurskiego [...]) i ustaliła 30% stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwana dalej u.p.z.p.). Ponadto organ podał, że na dzień wejścia w życie planu, tj. 11 grudnia 2018 r. w skład nieruchomości strony wchodziły działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 18 900 m2, z których w wyniku podziału została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 1501 m2. Zgodnie z przyjętymi w ww. planie ustaleniami teren obejmujący działkę nr [...] został oznaczony symbolem 1.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał przy tym, że przed uchwaleniem planu przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, częściowo zakrzewiony. Dodał, że do 11 grudnia 2018 r., kiedy zaczął obowiązywać plan miejscowy dla działek nr [...] i [...], nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wskazał, że biegły rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił wzrost wartości nieruchomości. Wynika z niego, iż przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość była wyceniania na kwotę 59 710 zł, zaś po uchwaleniu planu miejscowego jej wartość wynosi 103 974 zł. Tym samym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 44 264 zł, z czego 30% opłata wynosi 13 279,20 zł. Ponadto organ stwierdził, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wskazany wzrost wartości nieruchomości jest uzasadniony.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 7 października 2024 r. kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z 7 października 2024 r., przytaczając treść art. 36 i art. 37 u.p.z.p., kolegium wyjaśniło, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], gmina D. (wyodrębniona w 2019 r. w wyniku podziału działki nr [...]), znajduje się obecnie na obszarze objętym m.p.z.p. na obszarze działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina D. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2018 r.; Dz. Urz. Województwa Warmińsko-[...]) i ustalenia tego planu są dla niej następujące: L.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan wszedł w życie z dniem 11 grudnia 2018 r. (§ 17 uchwały). Stawkę procentową dla naliczania opłaty przyjęto na 30% (§ 15 uchwały). Do dnia wejścia w życie ww. planu na terenie przedmiotowej działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, a przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, częściowo zakrzewiony. Aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. ww. nieruchomość, tj. działka nr [...], obręb [...], gmina D., została zbyta przez odwołującą spółkę na rzecz innej spółki. Postępowanie w niniejszej sprawie, tj. w sprawie ustalenia tzw. opłaty planistycznej zostało wszczęte w sierpniu 2022 r. Miejscowy plan wszedł w życie 11 grudnia 2018 r. Odwołująca zbyła natomiast nieruchomość 3 sierpnia 2022 r. Tym samym 5-letni termin (od 11 grudnia 2018 r.) został zachowany. Kolegium wyjaśniło, że obligatoryjnym dowodem w sprawie pobrania opłaty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzony w formie pisemnej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., zwana dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat powinien spełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. Analiza operatu szacunkowego z 3 listopada 2023 r., określającego wartość rynkową nieruchomości niezabudowanej stanowiącej działki gruntu nr [...] i nr [...], obręb [...], z której wydzielono działkę nr [...] (o powierzchni 1501 m2) nie budzi zastrzeżeń. Przedmiotowy operat został sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania nieruchomości parami. Rzeczoznawca wziął pod uwagę charakter przedmiotowej nieruchomości i jej przeznaczenie w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – 16 242 m2; teren wód powierzchniowych - 769 m2; tereny infrastruktury technicznej - energetyka - 15 m2; tereny dróg wewnętrznych - 1874 m2). Rzeczoznawca przedstawił również analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, jak również cechy rynkowe oraz ich zróżnicowanie w poszczególnych cechach poprzez zastosowanie odpowiednich poprawek. Jednocześnie rzeczoznawca jako cechy determinujące wartość nieruchomości - przed uchwaleniem planu - lokalizacja szczegółowa (30%); uzbrojenie (30%); cechy utrudniające sposób użytkowania (20%); dostępność komunikacyjna (20%). Efektem szacowania było przyjęcie, że wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], której powierzchnia wynosi 18 900 m2 przed uchwaleniem planu wynosiła 751 842 zł, zaś po uchwaleniu planu - dla części MN - była na poziomie 1 258 105 zł. Obie przywołane powyżej wartości oscylują wokół średniej ceny działek przyjętych do porównań zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzający operat szacunkowy biegły rzeczoznawca oszacował wzrost wartości części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], która na dzień zbycia jest równa powierzchni działki nr [...] na kwotę 44 264 zł (103 974 zł–59 710 zł). Poprawnie zatem organ pierwszej instancji ustalił kwotę jednorazowej opłaty wskazując kwotę 13 279,20 zł, zgodnie z 30% stawką tej opłaty przewidzianą w planie. Ponadto przedmiotowa nieruchomość została sprzedana za cenę wyższą od wartości określonej w operacie szacunkowym (184 500 zł). Kolegium podkreśliło, że ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, gdy organ wszczął postępowanie w terminie określonym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu i od sytuacji zobowiązanego. Kolegium dodało, że zarzuty odwołania mają charakter ogólny, a organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i rzeczoznawca w wyjaśnieniach odnieśli się do kwestii związanych z decyzją o warunkach zabudowy oraz z wyłączeniem gruntu leśnego. Odwołująca nie przedstawiła własnych dowodów, nie przedłożyła kontroperatu.

Skargę do WSA w Olsztynie na decyzję kolegium wniosła spółka.

WSA w Olsztynie wyrokiem z 18 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Ol 908/24, po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję kolegium z 7 października 2024 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku z 18 grudnia 2024 r. WSA w Olsztynie uznał za prawidłową, dokonaną przez kolegium, ocenę przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Nie wzbudził zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór metody i techniki szacowania, dobór nieruchomości podobnych, określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cech rynkowych oraz ustalonych współczynników korygujących, a także zachowanie przez rzeczoznawcę pozostałych elementów wyceny stosownie do wymogów rozporządzenia wykonawczego. W realiach rozpoznawanej sprawy organy, dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zasadnie uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby jego wartość dowodową oraz możliwość posłużenia się takim dokumentem przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami elementy, nie jest obarczony brakami, niejasnościami, pomyłkami, czym spełnia wymagania formalne. W konsekwencji organy zasadnie uznały przedłożony operat szacunkowy za rzetelny i stanowiący wiarygodną podstawę do oszacowania wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowego planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego uprawniona była właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności dalszej merytorycznej weryfikacji operatu, możliwość skorzystania z jego weryfikacji w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu, jednak nie skorzystała z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddała go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła kontroperatu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że kolegium prawidłowo stwierdziło, że przystępując do wyceny rzeczoznawca ustalił stan nieruchomości z chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wielokrotnie bowiem wskazywano, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie tego planu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie jej części czy udziału w prawie własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują jednak odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Tutaj należy rozważyć istotę i funkcję opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła jednakże tylko w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również powinien być obciążony opłatą w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mógł odnieść również skutku zarzut dotyczący braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako Ls. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. do określenia wzrostu wartości nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu oraz stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego. Stan nieruchomości został przyjęty na 11 grudnia 2018 r., a faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nastąpiło dopiero w styczniu 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, nie mogła mieć wpływu na wartość nieruchomości określaną dla celu ustalenia opłaty planistycznej. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Sprzedaż działki nr [...] nastąpiła 8 czerwca 2022 r., ciężar opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej poniesie właściciel nieruchomości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z § 38 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Na dzień wejścia w życie m.p.z.p. na obszarze działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina D., tj. na 11 grudnia 2018 r., w skład nieruchomości wchodziły działki oznaczone nr [...] i [...]. Decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną z 7 listopada 2012 r. została wydana na działkę nr [...]. Jak wyjaśnił rzeczoznawca przy piśmie z 3 września 2024 r. z analizy ww. decyzji wynika, że teren inwestycji nie pokrywał się z terenem opracowanego później planu miejscowego, poza obszarem obecnie działki nr [...] o powierzchni 0,0769 ha, która jest nieużytkiem, a w planie oznaczona jest symbolem 1WS, zatem była i jest wyłączona z zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można więc było uznać, że na teren obowiązującego planu miejscowego zostały wcześniej wydane warunki zabudowy. Zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi inwestycja budowy czterech budynków mieszkalnych na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] została już zrealizowana od 2014 r. do 2016 r., czyli w latach poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Ponadto w analizowanym okresie wejścia w życie planu miejscowego działka [...] już nie istniała, gdyż dopiero w wyniku jej podziału powstała działka [...] objęta planem.

Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła na podstawie:

I) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, zwana dalej p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, z jakich przyczyn "rodzaj użytku którym objęta była działka nr [...] obręb [...] [według jej stanu i cech na dzień wejścia to życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego] nie miał wpływu na jej wartość", co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego obejmujących ustalenie opłaty planistycznej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 p.s.a w zw. art. 3 § 1 p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ II instancji dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego błędnie przyjął, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby jego wartość dowodową oraz możliwość posłużenia się tym dokumentem przy ustalaniu opłaty planistycznej, podczas gdy w sporządzonym przez biegłą operacie żadna z nieruchomości porównawczych poddana analizie, w celu ustalenia wzrostu wartości działki nr [...] obręb [...], nie zawiera gruntów, na których oznaczono użytek - Ls, a oceniana nieruchomość według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczona była w części użytkiem - Ls;

II) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust 1 i 6 u.p.z.p. oraz art. 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 roku poz. 1832) poprzez nieuwzględnienie oznaczenia działki [...] Obręb [...] w ewidencji gruntów - Ls, a uznanie ją za działkę rolną i nieprzyjęcie w operacie szacunkowym stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczenia działki [...] Obręb [...] w ewidencji gruntów - Ls, co miało istotny wpływ, na rażąco błędne przyjęcie w operacie szacunkowym nieruchomości porównawczych, a w konsekwencji zawyżenie jej wartości;

- art. 130 ust. 2 u.g.n. polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości opłaty planistycznej, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego, organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2025 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W piśmie z 23 kwietnia 2025 r. skarżąca zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Mając na uwadze istotę sporu oraz uwzględniając charakter podniesionych zarzutów można odnieść się do nich łącznie, poddając ocenie w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się na dzień jej sprzedaży.

W świetle powyższych przepisów przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu "ulepszenia planistycznego" jest wyłącznie wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Regulacja ta nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości. W przypadku uchwalenia planu lub jego zmiany (modyfikacji) może ulec bowiem nie tylko przeznaczenie nieruchomości, ale przy zachowaniu dotychczasowej funkcji - poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które będą miały wpływ na wartość. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów, aniżeli tylko samo przeznaczenie.

Analiza ww. przepisów prowadzi zatem do wniosku, że wymagany wzrost wartości nieruchomości ma być wynikiem uchwalenia lub zmiany planu, nie zaś zmiany przeznaczenia terenu, co samo w sobie nie stanowiło elementu spornego w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca kasacyjnie nie negowała wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, lecz podstawy ustalenia jego wysokości.

Odnosząc się w powyższym kontekście do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości, należało go uznać za nieusprawiedliwiony. Zarzut ten, podobnie zresztą jak zarzuty natury procesowej, zmierza przede wszystkim do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym – w tym wypadku poprzez rzekome nieuwzględnienie oznaczenia działki [...] Obręb [...] w ewidencji gruntów - Ls, i uznanie jej za działkę rolną, i w konsekwencji nieprzyjęcie w operacie szacunkowym stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez to błędne przyjęcie w operacie szacunkowym nieruchomości porównawczych. Twierdzenie powyższe pozbawione jest jednak rzeczywistych podstaw. Opisując bowiem - na str. 4 operatu - stan działki [...] (której powierzchnia wraz z działką [...] na dzień zbycia jest równa powierzchni działki o nr [...]) wyraźnie wskazano jako sposób korzystania "Ls – lasy". Trudno zatem twierdzić, że ten aspekt został przez biegłą zignorowany. Sam zaś fakt, że nie znalazł on oczekiwanego przez skarżącą odbicia w niższej niż by tego oczekiwała wycenie gruntu, stanowi wyłącznie polemikę z zawartą w operacie oceną, nie wpływając na legalność takiej oceny. Błędne jest przy tym zapatrywanie strony skarżącej, że w związku z powyższym do analiz wskazanych w operacie przyjęto niewłaściwe nieruchomości porównawcze. Podkreślić na wstępie wypada, że żaden z przytoczonych w zarzucie kasacyjnym przepisów nie reguluje tego, jakie nieruchomości porównawcze powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, co samo w sobie czyni ów zarzut nieskutecznym, wszak w takim ujęciu, jak uczyniła to skarżąca kasacyjnie, przepisy te nie mogły zostać naruszone. Dodatkowo w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono dostatecznie, czy ich naruszenie miałoby się wiązać z błędną wykładnią, czy też niewłaściwym zastosowaniem, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dociekania intencji skarżącego. Dodać można, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów u.g.n., w szczególności jej art. 153 ust. 1 czy art. 4 ust. 16 odnośnie do przyjętego w operacie podejścia porównawczego, a tylko wówczas można by rozważać trafność zarzutu skarżącej w sprawie spółki, przy czym aprioryczne twierdzenia spółki, sprowadzające się do zarzutu braku podobieństwa nieruchomości porównywanych z wycenianą, nie mogłyby stanowić wzorca do stosowania ww. przepisów przez organy i sądy. Porównywanie takie odbywa się wszak z uwzględnieniem różnych, wskazanych ustawą, czynników wpływających na wycenę z jednoczesnym uwzględnieniem korekt wynikających z cech je różniących. Wobec tego niewystarczające jest samo powołanie się na brak podobieństwa między nieruchomościami bez rzeczowego wykazania, że porównywane nieruchomości faktycznie różnią się w zakresie większości lub całokształtu cech istotnych z punktu widzenia dokonywanego porównania.

Idąc dalej, jako niezasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. Zarzut ten jest całkowicie pozbawiony precyzji i opiera się na stwierdzeniu, że naruszenie ww. przepisu nastąpiło poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości opłaty planistycznej, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego, organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzonych w postępowania. Po pierwsze jednak, zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Po drugie, nie sposób znaleźć jakąkolwiek relację między nałożoną na skarżącą kasacyjnie opłatą planistyczną i art. 130 u.g.n. dotyczącym ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że podobnie jak w przypadku zarzutów materialnoprawnych, w zasadzie ich istotą jest dążenie do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, tj. należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2337/22, 4 lutego 2025 r, sygn. akt II OSK 1181/22). Inaczej rzecz ujmując, to rzeczoznawca majątkowy (który legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, których posiadanie jest warunkiem wykonywania tego zawodu) posiada wiedzę specjalistyczną, której ani strony, ani organy czy sądy nie mogą zasadniczo kwestionować. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. Skarżąca spółka na żadnym etapie sprawy nie wystąpiła o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego w stosowanej procedurze, a powyższego nie mogą zastąpić podnoszone w skardze kasacyjnej i wcześniejszych pismach procesowych polemiczne argumenty stanowiące wyłącznie wyraz własnych przekonań i wizji, jakiej treści powinien być operat sporządzony w niniejszej spraw, czy też, jakie – zdaniem spółki – nieruchomości porównawcze powinien brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować kontroli kompletności i oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd badający legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, a w istocie do tego sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.