II SA/Kr 578/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-29	
Data wpływu	2024-04-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Joanna Tuszyńska
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: ASR WSA Anna Kopeć NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. ze skargi W. T. na uchwałę nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Bronowice - Stelmachów'' I. stwierdza nieważność § 8 ust. 4 pkt 1 lit. a oraz nieważność § 17 ust. 4 pkt. 4 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie części działek o nr. ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] obręb [...], objętych "strefą powiązań ekologicznych i przewietrzania"; II. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz skarżącego W. T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę uchwałę nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Stelmachów" (Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 23 marca 2018 r. poz. 2238) w zakresie dotyczącym północnej części działek o nr [...] i [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] w K. (w granicach, w jakich te działki zostały objęte "strefą powiązań ekologicznych i przewietrzania").

Zaskarżył § 8 ust. 4 pkt 1 lit. a ww. uchwały w zakresie słów: "ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy w Terenach (...) MN/MWn.19, w części oznaczonej na rysunku planu do 9m" oraz § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a uchwały w zakresie słów: "w wyznaczonej strefie powiązań ekologicznych i przewietrzania ustala się: (...) b) maksymalną wysokość zabudowy: 9m".

Skarżący zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1946 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ustalenie wysokości zabudowy w sposób arbitralny, pozbawiony merytorycznego uzasadnienia w zgromadzonej dokumentacji planistycznej, a tym samym przekraczający granice władztwa planistycznego, co spowodowało nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego mu prawa własności.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego działki znajdują się zgodnie z obowiązującym Studium w obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, dla których ustalono wysokość zabudowy do 13m. W miejscowym planie wysokość zabudowy ustalono na poziomie 12 m, równocześnie do części tego terenu, w wyodrębnionej strefie powiązań ekologicznych i przewietrzania, obniżając tą wysokość do 9m, co zdaniem skarżącego nie znajduje merytorycznego uzasadnienia.

Skarżący argumentował, że organ przy obniżeniu wysokości zabudowy powoływał się na położenie działek w "terenie korytarza przewietrzania miasta" oraz na opracowanie ekofizjograficzne. Tymczasem Studium nie zawierało zaleceń, aby w obszarach wymiany powietrza konieczne było ograniczenie wysokości zabudowy do 9 m. Zalecono tam natomiast utrzymanie wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz zakazano lokalizacji zabudowy wysokiej, która zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma wysokość ponad 25 m. Jeżeli natomiast chodzi o opracowanie ekofizjograficzne, to lokuje ono działki skarżącego w "ekologicznej strefie przejściowej", dla której przewidziano zalecenia odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a nie uregulowano kwestii zw. z parametrem wysokości zabudowy.

Ponadto wskazano, że zakwestionowany wskaźnik wysokości zabudowy jest niespójny z przewidzianym w planie wskaźnikiem intensywności zabudowy w tym znaczeniu, że zachowanie wysokości maksymalnej uniemożliwia w praktyce zaprojektowanie zabudowy o maksymalnym wskaźniku intensywności, wynoszącym zgodnie z planem 1,00.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Organ nie zakwestionował legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, jednak stwierdził, że podważane przez niego ograniczenia w zakresie wskaźnika wysokości zabudowy znajdują swoje uzasadnienie. Argumentował, że działki skarżącego leżą zgodnie z planem miejscowym w strefie powiązań ekologicznych i przewietrzania. Organ powołał się na to, że obszar ten jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza i przedstawił ustalone w tym obszarze zasady kształtowania nowej zabudowy, które są zgodne ze Studium oraz wskazaniami zawartymi w opracowaniu ekofizjograficznym i umożliwiają zachowanie zasad zrównoważonego rozwoju. Organ zacytował obszerne fragmenty ww. opracowania, z którego wynika, że działki skarżącego znajdują się na obszarze szczególnie cennym z punktu widzenia walorów przyrodniczych.

Wskazano, że skarżony plan uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia, w tym od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W uzasadnieniu podkreślono, że również na sąsiednim terenie "Tonie-Zachód" ograniczono wysokość zabudowy, aby nie doszło do naruszenia korytarza wietrzenia miasta i pogorszenia jego warunków aerosanitarnych.

Organ odparł zarzut niespójności wskaźników zabudowy wskazując, że wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony na poziomie od 0,1 do 1,0, dlatego nie jest prawdą, że nie jest on możliwy do uzyskania.

Zdaniem organu postanowienia planu są w pełni zgodne ze Studium. Studium przewiduje wysokość zabudowy do 13 m, jednak są to wielkości graniczne, które mogą być uszczegóławiane w planie miejscowym. Ograniczenie tej wysokości do 12 m, a częściowo do 9 m było niezbędne dla zachowania warunków aerosanitarnych zarówno dla tego obszaru, jak i dla całego miasta. Ograniczenie wysokości zabudowy nastąpiło jedynie w niezbędnym zakresie, a ingerencja w prawo własności jest w tym zakresie jak najmniejsza i proporcjonalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w części.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Stelmachów, z uwagi fakt, że zaskarżony plan obejmuje działki należące do skarżącego.

Jeżeli chodzi o kwestie formalne, to Sąd nie stwierdził naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu, która z resztą nie była przedmiotem zarzutów skargi. Żadnych uchybień w tym przedmiocie nie stwierdził również sąd administracyjny, który uprzednio badał już zaskarżoną uchwałę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 20/19 oraz z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 173/21).

Przechodząc do analizy zaskarżonego planu pod kątem merytorycznym wskazać należy, że zgodnie z kwestionowanym przez skarżącego § 8 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały, "na rysunku planu oznacza się strefę powiązań ekologicznych i przewietrzania, dla której ustala się nakaz kształtowania nowej zabudowy poprzez ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy w Terenach MN/MWn.10, MN/MWn.14-MN/MWn.17, MN/MWn.19, w części oznaczonej na rysunku planu do 9m". Analogiczną regulację zawiera § 17 ust. 4 pkt 4 lit. b uchwały, który stanowi, że "w wyznaczonej strefie powiązań ekologicznych i przewietrzania ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 9 m".

Każda z czterech działek skarżącego częściowo znajduje się w strefie powiązań ekologicznych i przewietrzania, co wiąże się z zakwestionowanymi przepisami uchwały - tj. § 8 ust 4 pkt 1 lit a oraz § 17 ust 4 pkt 4 lit. b, które dla terenu MN/MWn.19 ustanawiają ograniczenie maksymalnej możliwej wysokości zabudowy do poziomu 9 metrów, podczas gdy poza ww. strefą, dla terenu MN/MWn.19 co do zasady ustalono możliwość lokalizowania zabudowy do maksymalnej wysokości 12 metrów (por. § 17 ust. 4 pkt 3 lit b uchwały).

Ocena dopuszczalności powyższego ograniczenia w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy wymaga w pierwszym rzędzie porównania z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni Miasta Krakowa (aktualnie: uchwała nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie zmiany studium). Poza dyskusją pozostaje, że działki skarżącego leżą na obszarze oznaczonym w Studium symbolem MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Zgodnie z planszą K3 Studium z 2014 r. (pn. Środowisko przyrodnicze - kierunki i zasady ochrony i rozwoju) w zakresie warunków aerosanitarnych znajdują się w obszarze wymiany powietrza, który zasadniczo pokrywa się z zasięgiem strefy powiązań ekologicznych i przewietrzania.

Nieruchomości skarżącego w zdecydowanej części znajdują się w obszarze strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 23 pn. Azory Północ, dla którego w zakresie wskaźników zabudowy zawarto ustalenie: Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 13m.

Z powyższych ustaleń Studium wynika jednoznacznie, że działki skarżącego znajdują się w obszarze wymiany powietrza. W podrozdziale II.5.9 pn. Kształtowanie warunków aerosanitarnych zawarto m.in. konieczność uwzględnienia w ustaleniach planów zagospodarowania przestrzennego warunków dotyczących standardów zagospodarowania na terenach wyodrębnionych korytarzy przewietrzających dotyczących zakazu lokalizacji obiektów będących źródłem zanieczyszczeń powietrza oraz utrzymania wysokiego (min. 50%) wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (z wyłączeniem terenów zabudowy usługowej) oraz zakaz lokalizacji zabudowy wysokiej.

Z powyższych regulacji zawartych w Studium zatem wynika, że działki skarżącego leżą w szczególnym obszarze, który ze względu na funkcję przewietrzania miasta, winien być pozbawiony wysokiej zabudowy, która nie może przekraczać 13 m.

Organ argumentował, że jest to wartość graniczna, dlatego wprowadzenie większych obostrzeń w tym zakresie nie pozostaje w sprzeczności ze Studium.

W opinii Sądu możnaby zgodzić się z tą argumentacją, gdyby znajdowała ona solidne poparcie w innej dokumentacji, czy badaniach, które przemawiałyby za wprowadzeniem w planie dalej idących ograniczeń, niż założono w Studium. Takich argumentów jednakże brakuje.

Organ przywołał w odpowiedzi na skargę obszerne fragmenty opracowania fizjograficznego dot. analizowanego obszaru. Cyt.: " Powiązania przyrodnicze obszaru z otoczeniem, ale i w obrębie obszaru zapewniają korytarze ekologiczne, będące ważnym elementem w strukturze systemu przyrodniczego warunkując jego łączność i spójność, zapobiegając izolacji cennych siedlisk. Funkcjonowanie powiązań ekologicznych jest warunkiem utrzymania poziomu różnorodności biotycznej w kontekście ekosystemu, ale i gatunkowym oraz genowym (...) Istotną kwestią w utrzymaniu różnorodności biologicznej jest nie tylko powierzchnia terenów zieleni, ale i ich struktura oraz korelacja z innymi terenami o funkcji przyrodniczej. W przybliżeniu, najistotniejsze, bezpośrednie powiązania przyrodnicze obszaru zachodzą w kierunku północnym poprzez wymienione Łąki w Toniach w kierunku obszarów Pola Modlnickie, Kanał Modlnicki, Sudoł Prądnicki, Pola Ścieżki i in. (...) Część obszaru jest istotnym komponentem systemu przyrodniczego miasta, zwłaszcza biorąc pod uwagę funkcjonowanie powiązań ekologicznych, przewietrzania miasta i in. (...). Fragment tego obszaru jest kluczowy dla warunków aerosanitarnych miasta. Tereny, które funkcje przyrodnicze powinny pełnić bezwzględnie i pierwszoplanowo to otoczenie Potoku Sudół, ciąg rowu strategicznego i jego rejon. Zapewnić należy wyższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej przy północnej granicy planu, w rejonie stanowiącym ciągłość cennego przyrodniczo obszaru "Łąki w Toniach" i korytarza przewietrzania (...). Tereny, o których mowa stanowią tereny do ochrony przed zainwestowaniem oraz ekologiczną strefę przejściową oznaczoną na rysunku ekofizjografii (...). W skali miasta oraz regionu, omawiany obszar jest jednym z największych zwartych obszarów zieleni w Krakowie, stanowi istotny element systemu przyrodniczego miasta, kluczowy dla funkcjonowania powiązań ekologicznych, tras migracji, a także stanowiący fragment jednego z najistotniejszych komponentów systemu przewietrzania. Istotne jest zachowanie ciągłości tych powiązań ekologicznych (tras migracji), możliwie największe ograniczenie występowania barier utrudniających migracje gatunków. Ponadto, biorąc pod uwagę rolę w systemie przyrodniczym wyższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy zapewnić w rejonie stanowiącym ciągłość obszaru "Łąki w Toniach" (w rejonie północnej granicy obszaru) i korytarza przewietrzania (w północnowschodnim rejonie obszaru). Wydzielone tereny - ekologiczna strefa przejściowa - spełniają ważną rolę buforową dla obszarów predysponowanych do pełnienia funkcji stricte ekologicznych o znaczeniu dla funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta i jego warunków aerosanitarnych".

Powyższe opracowanie potwierdza zatem faktycznie istotną rolę przedmiotowego obszaru pod kątem przyrodniczym. Ogólne sformułowania tam zawarte w żaden konkretny sposób nie uzasadniają jednak, dlaczego w stosunku do części tego obszaru konieczne jest zastosowanie dalej idących obostrzeń poprzez wprowadzenie maksymalnej wysokości zabudowy do 9 m, podczas gdy reszta tego terenu może być zabudowana do wysokości 12 m. Samo opracowanie nie zawiera zapisów dotyczących konkretnych wskaźników zabudowy. Powyższa rozbieżność jest zdaniem Sądu w żaden sposób nie uzasadniona, a organ nie potrafił przedstawić również w odpowiedzi na skargę konkretnych argumentów, które uzasadniałyby wprowadzenie zróżnicowania obostrzeń co do tego samego obszaru. Przecież ta sama przesłanka istotnej roli przedmiotowego obszaru dla przewietrzania miasta i zachowania warunków przyrodniczych stała powodem ograniczenia wysokości zabudowy do 12 m. Dlaczego te same kryteria powodowały konieczność wprowadzenia miejscowo dalszych restrykcji – nie zostało wyjaśnione. W tym miejscu należy mieć na względzie, że zapisy Studium dopuszczały zabudowę do 13 m, co prowadzi do wniosku, że brakowało w tym miejscu jasnych kryteriów ustalenia wysokości zabudowy i panowała w tym zakresie dowolność.

Podsumowując, analiza postanowień obowiązującego w Krakowie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postanowienia planu w zaskarżonym zakresie nie są zgodne ze studium.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny, określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn. akt II OSK 329/12). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81). Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14 i z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12).

W tej sytuacji ingerencja zaskarżonego miejscowego planu w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości (ograniczająca maksymalną wysokość zabudowy) jest zbyt daleko idąca i nie uzasadniona. Organ naruszył ustalenia Studium w arbitralny sposób, z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a powyższej oceny nie zmienia powoływany przez organ w odpowiedzi na skargę fakt, że postanowienia planu zostały pozytywnie zaopiniowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Pozytywne opinie i uzgodnienia nie niweczą bowiem niezgodności planu z postanowieniami Studium.

Organ naruszył też określoną w art. 32 ust 1 Konstytucji RP zasadę równości przez ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżącego do maksymalnej wysokości 9 m w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich na terenach o tym samym planistycznym przeznaczeniu i leżących na tym samym terenie objętym symbolem MN/MWn.19 mają prawo zabudowy do wysokości 12 m.

Te wszystkie przedstawione okoliczności sprawiają, że zaskarżona Uchwała w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, rozwój infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie w wystarczający sposób nie rozważono istotnego interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości, któremu przysługuje prawo zabudowy. Organ planistyczny nie rozważył i nie zachował tych wartości podlegających ochronie we właściwy sposób.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt II wyroku