II SA/Łd 1054/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-02-07	
Data wpływu	2018-11-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Bożena Kasprzak
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 135, art. 145 par. 1 plkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 799; art. 237; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.	
Sentencja
Dnia 7 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lp/	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w Opocznie od decyzji Starosty Powiatu [...] znak: [...] z dnia [...]., zobowiązującej ww. Spółkę do sporządzenia i przedłożenia temu organowi, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przeglądu ekologicznego określającego oddziaływanie na środowisko zakładu (odlewni) produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowanych w O., w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wymienioną w osnowie decyzją, podjętą na podstawie art. 237, art. 238 pkt 1 lit. a, b, d, e, f, pkt 2, 3, 5, 6, 7, art. 240, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), dalej w skrócie p.o.ś., organ I instancji zobowiązał A Sp.

z o.o. zs. w O. do sporządzenia i przedłożenia temu organowi, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przeglądu ekologicznego określającego oddziaływanie na środowisko zakładu (odlewni) produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowanego w O., w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, spełniającego wymogi określone w art. 238 pkt 1 p.o.ś., a w szczególności:

1. bilans masowy zakładu i poszczególnych instalacji, w tym urządzeń, określający rodzaje i ilości:

- wykorzystywanych materiałów [Mg], surowców [Mg], paliw [Mg], wody [m3] i energii [MWe, MWt] wraz ze schematem technologicznym,

- wytwarzanych produktów [Mg] i półproduktów [Mg],

- wytwarzanych odpadów [Mg],

- substancji stanowiących emisję niezorganizowaną i emisję zorganizowaną zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza,

- innych substancji nie będących odpadami i nie ujętych w bilansie emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza,

2. określenie miejsc występowania i wielkości emisji niezorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza na podstawie bilansu masowego oraz na podstawie dostępnych wyników pomiarów,

3. określenie miejsc występowania i wielkości emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza na podstawie bilansu masowego oraz na podstawie analiz rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń z wykorzystaniem modeli matematycznych i dostępnych wyników badań (tło zanieczyszczeń),

4. określenie miejsc występowania i wielkości emisji hałasu wraz z określeniem zasięgu oddziałania akustycznego na podstawie pomiarów,

5. ocenę dotrzymania obowiązujących standardów jakości środowiska dla emisji zorganizowanej zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza oraz stopnia uciążliwości dla środowiska i zdrowia ludzi emisji niezorganizowanej zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza,

6. wyniki i ocenę dotrzymania obowiązujących NDS na stanowiskach pracy mających wpływ na wielkości i rodzaje emisji niezorganizowanej i zorganizowanej zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza,

7. wyniki i ocenę dotrzymania obowiązujących NDS na stanowiskach pracy mających wpływ na wielkość emisji hałasu do środowiska,

8. wskazanie wykorzystywanych środków technicznych i organizacyjnych służących eliminacji bądź ograniczeniu emisji zorganizowanej i niezorganizowanej zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza,

9. określenie efektywności wykorzystywanych środków technicznych i organizacyjnych służących eliminacji bądź ograniczeniu emisji zorganizowanej i niezorganizowanej zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza oraz ponoszonych w tym celu nakładów w przeliczeniu na jednostkę produkcji,

10. wskazanie wykorzystywanych środków technicznych i organizacyjnych służących eliminacji bądź ograniczeniu emisji hałasu do środowiska,

11. wskazanie wykorzystywanych środków technicznych i organizacyjnych służących monitorowaniu emisji zorganizowanej i niezorganizowanej zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza oraz procedur bądź sposobów postępowaniu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie,

12. wskazanie wykorzystywanych środków technicznych i organizacyjnych służących

monitorowaniu emisji hałasu do środowiska,

13. wskazanie wykorzystywanych środków technicznych i organizacyjnych oraz procedur bądź sposobów postępowania, w tym informowania właściwych organów w przypadku stwierdzenia sytuacji awaryjnej bądź pracy instalacji i urządzeń w warunkach odbiegających od normalnych,

14. wykazanie spełniania wymagań, o których mowa w art. 143 p.o.ś., w świetle Najlepszych Dostępnych Technik (BAT) dla branży odlewniczej, tj. w szczególności potwierdzenie spełniania następujących wymagań:

- stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń,

- efektywne wykorzystanie energii,

- zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw; stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów,

- rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji poszczególnych,

- wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej,

- postęp naukowo-techniczny,

15. ocenę zgodności lokalizacji zakładu z przepisami budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał ponadto, iż wszystkie analizy, obliczenia i informacje służące określeniu wielkości emisji do powietrza oraz emisji hałasu powinny odnosić się do nominalnych zdolności produkcyjnych zakładu określonych obowiązującymi decyzjami regulującymi warunki korzystania ze środowiska oraz warunkami użytkowania terenu i obiektów, a także odnosić się odrębnie do wielkości produkcji w okresie sporządzania przeglądu ekologicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 27 września 2016 r. wpłynęły do Starostwa Powiatowego w O. pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., podpisane przez Kierownika Delegatury w P. z dnia [...]., znak: [...] oraz pismo z dnia [...] znak: [...] (data wpływu 22 lutego 2018 r.), dotyczące wniosków posła na Sejm RP R. T. oraz mieszkańców miasta O. o podjęcie interwencji w sprawie uciążliwego oddziaływania Zakładu (odlewni) produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowanego w O. oraz nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Właścicielem ww. zakładu jest spółka A Sp. z o.o.. w O. przy ul. A 54. W przekazanym wystąpieniu zawarty był wniosek, aby Starosta [...] dokonał analizy wydanego pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza pod kątem rozszerzenia wykazu rodzajów substancji i określenia dopuszczalnych wielkości emisji dla rodzajów gazów i pyłów oraz nałożył obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego. Starosta [...] w dniu 15 października 2016 r. wystąpił do Burmistrza O. z pismem, czy była wydawana dla Spółki A decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Urząd Miejski w O. nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w zakresie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla obiektu odlewni zlokalizowanej na działkach nr 467/3 i 467/4 obręb [...] w O., o czym pisemnie poinformowano Starostwo. Starosta zwrócił się w dniu 15 października 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z zapytaniem, czy obiekt został oddany do użytkowania i czy jest wykorzystywany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, że Zakład Odlewni użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem.

Starosta [...] zwrócił się w dniu 14 lipca 2017 r. do Spółki A w sprawie zmiany pozwolenia prawomocnego na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z dnia [...]. znak: [...], zmienianego decyzją z dnia [...] znak: [...], zgodnie z art. 155 K.p.a., z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę powyższego pozwolenia w zakresie określenia dopuszczalnych wielkości emisji dla rodzajów gazów i pyłów wymienionych w pozwoleniu. Starosta nie otrzymał zgody na zmianę pozwolenia. W dniu 22 lutego 2018 r. do Starostwa wpłynęło następne wystąpienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., podpisane przez Kierownika Delegatury w P. w sprawie przeprowadzenia kontroli odnośnie uciążliwości powodowanej działalnością Zakładu A Sp. z o.o. i nałożenie na zakład obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza.

Po ponownej analizie akt sprawy oraz w związku z interwencjami mieszkańców miasta O., Starosta [...] wszczął postępowanie o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego dla spółki A Sp. z o.o. w O..

Starosta [...] pismem z dnia [...] znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Spółki A do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko instalacji do produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowanej w Opocznie, w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza.

W dniu [...] pismem znak: [...] Starosta [...] zawiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin zakładu odlewni oraz działek zlokalizowanych wokół zakładu. W dniu 8 maja 2018 r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska, Zdrowia i Osób Niepełnosprawnych Starostwa, przeprowadzili oględziny:

- na terenie zakładu zlokalizowanego w O. przy ul. A 54,

- na działkach o nr ewid. 496/1 i 483/2 (sąsiadującej z zakładem) położonej w O. przy ul. B 2A.

Działka nr ewid. 496/1 nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem zakładu A Sp. z o.o. Działka oddzielona jest budynkami mieszkalnymi o wysokości około 8 metrów. Pomimo lokalizacji budynków wysokich w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono zalegający pył osadzający się na powierzchni parapetów i elementów pokrycia dachowego. Hałas emitowany do środowiska w trakcie oględzin był średnio słyszalny. Zapach na terenie posesji był również średnio wyczuwalny w dniu oględzin. Właściciel posesji stwierdził, że bywają dni, a w szczególności w dni weekendowe, gdzie zapach jest bardziej uciążliwy.

Działka o nr ew. 483/2 przy ul. B 2A sąsiaduje bezpośrednio z zakładem A Sp. z o.o. Działka oddzielona jest płotem betonowym o wysokości 2 metrów. Hałas emitowany z zakładu na działce 483/2 jest o wysokim natężeniu. Zapach na terenie posesji był średnio odczuwalny w dniu oględzin. Z informacji uzyskanych od właściciela posesji wynikało iż, "bywają dni, kiedy zapach jest bardziej uciążliwy, a od początku kwietnia zapach stał się jeszcze bardziej uciążliwy". Stwierdzono w trakcie oględzin zalegające duże ilości pyłu na powierzchni parapetów i elementach pokrycia dachowego.

W trakcie oględzin przeprowadzonych na terenie zakładu stwierdzono, iż praca maszyn i urządzeń wykorzystywanych do produkcji odlewów żeliwnych zlokalizowanych w wydziałach odlewni, oczyszczalni, sprężarkowni, wentylatorów chłodni oraz wózków widłowych i samochodów dostawczych jest źródłem emisji hałasu do środowiska. Emisja zorganizowana powodowana jest przez wentylację mechaniczną w postaci 4 wentylatorów dachowych oraz zbiornika do magazynowania piasku o pojemności około 20 m3. W zakładzie źródłem emisji jest emisja niezorganizowana: stacja masy formierskiej, oczyszczanie odlewów, ruch samochodowy oraz duże ilości pyłu i piasku zalęgającego na terenie całego zakładu (w tym na ciągach komunikacyjnych).

Mimo uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza i emisji hałasu, podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono znaczną obecność pyłu na powierzchni parapetów oraz pokrycia dachowego na działkach nr ew. 496/1 i 483/2. Obecność pyłu potwierdzona została na chusteczkach higienicznych, które zostały zebrane z powierzchni parapetów okna (dokumentacja zdjęciowa do protokołu z oględzin). Z uwagi na uciążliwości pyłowe i hałasowe powodowane działalnością Spółki A, w ocenie organu, zachodzi przypuszczenie, że działalność związana z funkcjonowaniem zakładu (odlewni) odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowanego w O. może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska na terenach sąsiednich. Fakt ten potwierdzają skargi mieszkańców miasta O..

Uwzględniając zapis art. 237 p.o.ś. oraz ukształtowane stanowisko judykatury w przedmiocie przeglądów ekologicznych organ stwierdził, że warunkiem zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie przez organ okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wystarczy zatem istnienie "okoliczności wskazujących na możliwość", a więc tylko podejrzenie szkodliwego oddziaływania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2007 r., III SA/Po 422/06, LEX nr 460831; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po78/08, LEX nr 460819; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 201 Or., sygn. akt IV SA/Wa 1393/10, LEX nr 758777; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 23/11, LEX nr 1127679; wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12, LEX nr 1410752).

Organ zgodził się ze stanowiskiem orzecznictwa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 527/10, LEX nr 754809), które przyjmuje m.in., że sporządzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Przegląd ekologiczny traktowany jest jako specjalistyczna ekspertyza, która ma przeciwdziałać powstaniu tych negatywnych skutków poprzez ustalenie konkretnych działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. W oparciu o przegląd ekologiczny dokonuje się analizy dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych czy organizacyjnych, dzięki czemu można ustalić skuteczne działania w celu utrzymania standardów jakości środowiska w zakresie ochrony przed emisją pyłów i przed hałasem powodowaną eksploatacją instalacji odlewni. Ponadto nadrzędnym celem, jakiemu ma służyć nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego są postępowania następcze (postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 p.o.ś., w przypadku braku rozwiązań technicznych, lub postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej na podstawie art. 362 p.o.ś. - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/ Kr 670/09, LEX nr 553104, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1263/11, LEX nr 1139630). Stosownie do zapisów art. 240 p.o.ś. określono w decyzji, które z wymagań, wymienionych w art. 238 p.o.ś., należy spełnić, sporządzając przegląd.

Decyzję tę zakwestionowała A Sp. z o.o. zs. w O. zarzucając naruszenie:

1. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (w szczególności nieprzeprowadzenie badań dot. rzekomego hałasu i pyłów) i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażające się nieprawidłową oceną dowodów prowadzącą do nieuprawnionych wniosków, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż działalność strony może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska, co spowodowało naruszenie zasad: praworządności (art. 6 K.p.a.), słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.),

2. art. 237 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca Spółka wskazała, że p.o.ś. daje organowi, przy spełnieniu szeregu ustawowych przesłanek, uprawnienie do zobowiązania strony postępowania w drodze decyzji do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Decyzji takiej, pomimo iż opartej na tzw. "uznaniu administracyjnym", w żadnym wypadku nie może cechować dowolność. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że swoboda organów administracji nie jest szeroka. Wprawdzie urzędnicy nie muszą wykazywać negatywnego oddziaływania (to przegląd ekologiczny ma potwierdzić lub wykluczyć takie oddziaływanie), jednak podejrzenie wystąpienia takiego wpływu musi być uzasadnione. Przegląd ekologiczny jest bowiem specjalistyczną ekspertyzą i przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. W rezultacie, jako wyjątek od reguły, środek ten może być stosowany wyłącznie wtedy, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Zasadą bowiem jest, że to na organie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania i ustalenia stanu faktycznego, a nie na stronach postępowania. Wyjątek od tej reguły ustanawia m.in. art. 237 p.o.ś. właśnie w odniesieniu do przeglądu ekologicznego. Wyjątki należy interpretować ściśle, wobec czego jeżeli możliwe jest ustalenie danej okoliczności za pomocą innego dowodu (tańszego, łatwiejszego do uzyskania), to organ nie powinien korzystać z wyjątku i nakładać obowiązku zebrania (a właściwie "utworzenia") dowodu na stronę postępowania (prowadzącego instalację), lecz powinien sam zbierać dowody i ustalić stan faktyczny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Wr 445/10).

W rezultacie przesłanki uzasadniające zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego powinny być wszechstronnie i dokładnie wykazane. Organ administracji powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, jakie przesłanki stanowią podstawę nałożenia takiego obowiązku, a przede wszystkim wyjaśnić, z jakich okoliczności wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Uzasadnienie decyzji powinno również wykazywać, że organy administracji dokonały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji powinny również upewnić się i wykazać, czy ten sam cel nie może zostać osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych. Z orzecznictwa wynika też, że przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu środowiskowego nie mogą być wyłącznie pisma i skargi mieszkańców sąsiednich nieruchomości zwracających uwagę na określone uciążliwości, czy sam fakt braku przeprowadzania wymaganych pomiarów. Organ nie powinien też zobowiązywać do sporządzenia przeglądu "z ostrożności" lub w celu uzyskania dodatkowego stanowiska w sytuacji, gdy wcześniej przeprowadzone badania nie wykazały negatywnego oddziaływania. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji odwołująca się podkreśliła, że wydana ona została nie tylko bez wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim oparta została zbyt pochopnie na skargach części spośród właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy nie dysponując jakimikolwiek dowodami wysuwają nieprawdziwe twierdzenia szkalujące legalnie funkcjonujące przedsiębiorstwo. Organ nie przeprowadził samodzielnie żadnych badań, które pozwoliłyby potwierdzić lub wykluczyć jako gołosłowne skargi właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dowodzenie nie może z pewnością ograniczać się do oględzin, w toku których urządzono spacer w terenie i zapisano w protokole ogólnikowo wyrażone pretensje sąsiadów.

W dalszej kolejności zauważono, że z uzasadnienia decyzji powinno wynikać m.in. to, że nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2009 r., II SA/Kr 670/09, LEX nr 553104) służy realizacji określonych celów, wynikających w tym przypadku z ratio legis p.o.ś. Cele, jakim służyć ma nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, to chociażby postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 p.o.ś.) i postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej (art. 362 p.o.ś.). W treści zaskarżonej decyzji brak jest wskazania takowych celów. Organ całkowicie pominął ten aspekt, co jest najlepszym dowodem tego, że wydana decyzja nie służy realizacji celów, o których mowa w p.o.ś., a jest jedynie elementem kampanii wyborczej, na potrzeby której przyjęto populistyczne hasło "likwidacji odlewni w centrum O.".

Co więcej nałożony obowiązek nie może stanowić sankcji dla podmiotu prowadzącego instalację np. za niedostarczenie w żądanym przez organ terminie wyników badań czy pomiarów. Postulat ten kontrastuje z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że decyzja jest motywowana chęcią przypodobania się jak najszerszemu kręgowi wyborców i w istocie stanowi ona element walki politycznej stanowiąc również sankcję za brak zgody strony na zmianę pozwolenia prawomocnego na wprowadzenie gazów pyłów do powietrza z dnia [...]. Już sam początek uzasadnienia decyzji jednoznacznie wskazuje co tak naprawdę stało się przyczyną aktywności organu. Organ w sposób pośredni przyznaje, że przez ponad półtora roku od daty otrzymania pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. nie podejmował zintensyfikowanych działań przeciwko stronie. Sprawa zaistniała dopiero na skutek pisma miejscowego posła, który stał się modus operandi całego postępowania. Fakt, że motorem działania organu było pismo posła na Sejm RP, o czym z dumą informuje organ już na samym początku uzasadnienia decyzji, dyskredytuje ten organ i potwierdza jedynie tezę, że w istocie nie chodzi tu ani o ekologię, ani o żaden interes rzekomych "mieszkańców miasta". Co ciekawe to ostatnie sformułowanie jest poważnym nadużyciem, gdyż chodzi jedynie o wąską grupę sąsiadów, którzy ze znanych sobie tylko przyczyn postanowili osiedlić się (w tym również wybudować od podstaw domy jednorodzinne) w bezpośrednim sąsiedztwie funkcjonującej od przeszło 100 lat odlewni, która jeszcze w latach 80-tych XX wieku funkcjonowała niemalże w "szczerym polu". Co ciekawe, budującym swoje domy i budynki usługowo-handlowe nie przeszkadzało takie sąsiedztwo, zaczęło przeszkadzać dopiero wtedy, gdy poczuli się zainspirowani aktywnością polityków. Należałoby zatem w pierwszej kolejności zapytać tych mieszkańców, kto taki zmuszał ich do budowy lub kupna domów w bezpośrednim sąsiedztwie odlewni żeliwa, w sytuacji, gdy O. obfituje w puste grunty gotowe do zabudowy. Należałoby również zbadać, czym owi mieszkańcy palą w swoich domowych kotłowniach, jako że O. znane jest jako jeden z liderów w rankingach zanieczyszczeń pyłem PM 10 i PM 2,5 i czy nie przeszkadzają im wszechobecne w tym kwartale ulic samochody, który generują hałas i zanieczyszczenia nieporównywalnie większe od funkcjonującej odlewni. Organ winien również zweryfikować, czy rzekomy "uciążliwy zapach" (niepotwierdzony żadnymi badaniami) w okresie od kwietnia do października, o którym wspomina jeden z owych mieszkańców nie pochodzi przypadkiem z pojemników na odpady, w związku z faktem, że Gmina O. od wielu lat nie wypełnia obowiązków z art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ignorując obowiązek zwiększenia częstotliwości wywozu odpadów w okresie letnim na terenach miejskich do wywozu cotygodniowego. Odwołująca zwróciła również uwagę na brak wskazania metody badawczej do oznaczania występowania stężenia zapachowego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. II SA/Łd 894/15: "Bezpodstawne jest nakazywanie opracowania przeglądu ekologicznego w zakresie emisji wszelkich związków złowonnych, w tym takich, które nie podlegają prawnej reglamentacji." Zwieńczeniem jest fragment uzasadnienia wydanej decyzji, w ramach której organ próbując stworzyć wrażenie, jakoby temat podjęło wiele instytucji publicznych, podaje, iż w dniu 22 lutego 2018 r. do organu wpłynęło "następne" wystąpienie [...] Delegatury Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł.. Zbieżność daty wpływu tegoż pisma z datą wpływu pisma poselskiego oraz "mieszkańców miasta" jest dość interesująca biorąc pod uwagę, że rzeczony inspektor wojewódzki jest organem administracji rządowej, a zatem podlega władzy centralnej.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołując brzmienie art. 237, art. 238, art. 239 oraz art. 240 p.o.ś. wskazał, iż z art. 237 p.o.ś. wynika, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może". W takim przypadku istotnie na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzające zasadność takiego, a nie innego stanowiska w sprawie. W ocenie Kolegium Odwoławczego nie sposób zaskarżonej decyzji zarzucić dowolności rozstrzygnięcia ani też naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów.

Jak wynika z akt sprawy (m.in. protokołu oględzin z dnia 8 maja 2018 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 24 kwietnia 2018 r.), skarżąca Spółka prowadzi na działkach nr ewid. 467/3, 467/4, 493/2 i 1161 w O. działalność gospodarczą polegającą m.in. na produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych, a także na przetwarzaniu odpadów, co niewątpliwie oznacza, iż działalność taka zaliczona jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 9 i 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Skarżąca jest zatem prowadzącym instalację, a także podmiotem korzystającym ze środowiska (art. 3 pkt 6, pkt 20 i pkt 31 p.o.ś.).

Jak wskazał WSA w Łodzi w przywołanym w odwołaniu wyroku (wyrok z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 894/15, LEX nr 2011646), cyt.: "W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do prawidłowego zastosowania art. 237 ustawy nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2011). Przyznając organom administracji możliwość nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, ustawodawca nie sformułował wprost, realizacji jakich celów ma on służyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. w sprawie II OSK 1568/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1263/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2010 r. w sprawie II SA/Sz 527/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstrukcja powyższego przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oczywiście nie oznacza to dowolności lecz obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie powyższego obowiązku. Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca, gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Ke 318/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Sz 538/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego."

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji w sposób uprawniony nałożył na stronę obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, a cel stojący przed przeglądem ekologicznym nie mógł zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych. Organ odwoławczy zauważył, iż z pism Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w P. z dnia [...] znak: [...] i z dnia [...] znak: [...], wynika, iż w 2016 r., a następnie w 2018 r., przeprowadzono kontrolę oddziaływania na środowisko należącej do Spółki instalacji. Kontrola w obu przypadkach wykazała, iż brak jest możliwości ustalenia poprzez pomiar, jakie zanieczyszczenia i w jakiej ilości są faktycznie wprowadzane do powietrza z terenu odlewni, a także czy przekroczono normy w tym zakresie. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 maja 2018 r. na terenie zakładu, a także na działkach nr ewid. 496/1 i 483/2 (sąsiadujących z zakładem) stwierdzono, iż praca maszyn i urządzeń wykorzystywanych do produkcji odlewów żeliwnych zlokalizowanych w wydziałach odlewni, oczyszczalni, sprężarkowni, wentylatorów, chłodni oraz wózków widłowych i samochodów dostawczych jest źródłem emisji hałasu do środowiska. Emisja zorganizowana powodowana jest przez wentylację mechaniczną w postaci 4 wentylatorów dachowych oraz zbiornika do magazynowania piasku o pojemności około 20 m3. W zakładzie źródłem emisji jest emisja niezorganizowana: stacja masy formierskiej, oczyszczanie odlewów, ruch samochodowy oraz duże ilości pyłu i piasku zalęgającego na terenie całego zakładu (w tym na ciągach komunikacyjnych). Mimo uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza i emisji hałasu, podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono znaczną obecność pyłu na powierzchni parapetów oraz pokrycia dachowego na działkach nr ew. 496/1 i 483/2. Zachodzi zatem prawdopodobieństwo, że działalność związana z funkcjonowaniem zakładu (odlewni) odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowanego w O. może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska na terenach sąsiednich (fakt ten potwierdzają dodatkowo skargi mieszkańców miasta O., w imieniu których występuje również lokalny poseł).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyraźnie też wskazał, iż nadrzędnym celem, jakiemu ma służyć nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego są postępowania następcze (postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 p.o.ś., w przypadku braku rozwiązań technicznych, lub postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej na podstawie art. 362 p.o.ś.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Sp. z o.o. w O., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez nałożenie na skarżącą spółkę obowiązków godzących w wolność działalności gospodarczej, całkowicie nieproporcjonalnych do ewentualnie stwierdzonych naruszeń, a przede wszystkim z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, na podstawie niezweryfikowanej skargi skonfliktowanych sąsiadów popartej autorytetem przedstawiciela popierającej rząd większości parlamentarnej,

2. art. 77 §1, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (w szczególności nieprzeprowadzenie badań dot. rzekomego hałasu i pyłów) i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażające się nieprawidłową oceną dowodów prowadzącą do nieuprawnionych wniosków, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż działalność strony może powodować przekroczenie standardów jakości środowiska, co spowodowało naruszenie zasad: praworządności (art. 6 K.p.a.), słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.),

3. art. 237 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zarzutom skargi nie sposób odmówić słuszności.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 237 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla określonej instalacji. Oceniając legalność tej decyzji na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 237 przywołanej wcześniej ustawy Prawo ochrony środowiska, organ ochrony środowiska może, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Bezspornie, do prawidłowego zastosowania art. 237 P.o.ś. nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2017).

Przyznając organom administracji możliwość nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, ustawodawca nie sformułował wprost, realizacji jakich celów ma on służyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem, przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II OSK 1568/12 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 marca 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1263/11; w Szczecinie z dnia 7 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 527/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 713/18 - wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konstrukcja powyższego przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oczywiście nie oznacza to dowolności lecz obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie powyższego obowiązku. Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych (por. np.: wyroki WSA: w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010 roku, sygn. II SA/Ke 318/10; w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II SA/Sz 538/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.04.2017r. sygn. akt II SA/Łd 1027/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym miejscu sięgając do norm regulujących postępowanie dowodowe należy podkreślić, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż prowadzona instalacja może być źródłem uciążliwości polegających na emisji pyłów i hałasu. Z powyższego punktu widzenia wypada zgodzić się z zaskarżoną decyzją, przy czym jest to zgoda wyłącznie co do samej zasady rozstrzygnięcia.

Nie ulega wątpliwości, iż materiał dowody zgromadzony w sprawie to przede wszystkim ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inny organ, czyli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i ustalenia własnej kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Analizując treść tych dokumentów Sąd podzielił pogląd strony skarżącej, że w żadnym z tych dokumentów nie zostało potwierdzone, że zakład produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych zlokalizowany w O. negatywnie oddziałuje na środowisko. Przepis art. 237 P.o.ś. stanowi jedynie o "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jako podstawy nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Jak wskazano już powyżej wystąpienie przesłanki w postaci zaistnienia "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jest konieczne dla podjęcia decyzji o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Dla wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie, i to zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, koniecznym było, by organy ustaliły i uwzględniły przy rozstrzyganiu sprawy wszelkie realnie możliwe do ustalenia aspekty funkcjonowania przedmiotowego zakładu oraz dokonały ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W przedmiotowej sprawie ustaleń takich i rozważań zabrakło.

Żaden z organów orzekających w sprawie nie podjął nawet próby ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej zakładu w kontekście emitowanych zanieczyszczeń pyłowych i hałasu, poprzestając w istocie na lakonicznych materiałach przedstawianych przez Inspektorat Ochrony Środowiska oraz na przeprowadzeniu oględzin, które ze względu na swój ograniczony zakres i sposób przeprowadzenia, niczego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy nie dokumentowały. Co więcej, organy administracji obu instancji nie rozpatrzyły także tych szczątkowych informacji dotyczących funkcjonowania przedmiotowego zakładu, które wynikały z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym w szczególności przy rozstrzyganiu sprawy pominęły takie okoliczności jak rozmiar (wielkość) samej instalacji, co ma podstawowe znaczenie w kontekście analizy możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i zakresu tego oddziaływania.

Należy również wskazać, ze organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził., że działalność gospodarcza polegająca m. innymi na produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych, a także na przetwarzaniu odpadów z mocy § 2 ust. 1 pkt 9 i 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ) zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z pisma Urzędu Miejskiego w O. z dnia 28.10.2016 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w O. ( k. 89 akt postepowania adm.) wynika natomiast, że dla przedmiotowej odlewni nie toczyło się postępowanie administracyjne w zakresie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie wydano takiej decyzji dla tego zakładu. Okoliczność ta zdaje się sugerować, że zakład ten nie jest zaliczany do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi A Sp. z o.o. w O. powołała się wyłącznie na dwie decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym Starosty [...] z dnia [...] oraz z dnia [...] określające dopuszczalne poziomy emisji oraz odprowadzenia gazów i pyłów do powietrza. Organ w tym zakresie nie poczynił jednak jakichkolwiek ustaleń przyjmując arbitralnie, że kontrola przeprowadzona przez organ ochrony środowiska wykazała, iż brak jest możliwości ustalenia poprzez pomiar, jakie zanieczyszczenia i w jakiej ilości są faktycznie wprowadzane do powietrza z terenu odlewni, a także czy przekroczono normy w tym zakresie.

Niemniej jednak - zdaniem Sądu - uwzględniając okoliczność, że sporządzenie przeglądu ekologicznego jest kosztowne, zasadnym jest rozważenie, czy ten sam cel mógłby zostać osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych. Jeżeli tak mogłoby być, to sięgnięcie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rzeczą organu jest zatem wykazanie, że osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 roku, sygn. II OSK 971/09 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. II SA/Wr 445/10; w Szczecinie z dnia 7 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 527/10 i z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II SA/Sz 538/07 i inne). W obliczu tego poglądu niewątpliwie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie pozwalały na wydanie decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla zakładu produkcji odlewów żeliwnych z żeliw szarych, stopowych i sferoidalnych.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone zatem przez organ pierwszej instancji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., którego to uchybienia nie wyeliminował organ odwoławczy, czym naruszył także wskazane przepisy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy nie podjęły działań w celu ustalenia oddziaływania instalacji na środowisko, które byłyby mniej kosztowne. Przykładowo można wskazać, że organ winien przeanalizować wskazane powyżej decyzje Starosty [...] w celu oceny przewidzianych w nich limitów oddziaływania na środowisko. Samo stwierdzenie pyłów na terenie zakładu, czy też na parapetach i elementach pokrycia dachowego nieruchomości sąsiednich oraz umiarkowanego hałasu, nie może z założenia przemawiać za wydaniem decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego tym bardziej, że zanieczyszczenie środowiska może wynikać także z innych źródeł, nie związanych z funkcjonowaniem zakładu, chociażby takich jak emisja spalin i pyłów z tzw. "śmieciuchów" na terenie miasta O., na co powołano się w skardze.

Konkludując dotychczasowe uwagi podkreślić po raz kolejny należy, że postępowanie poprzedzające wydanie kontestowanych w skardze decyzji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie da się bowiem wykluczyć, że w przypadku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem wymienionych zasad, nałożenie obowiązku z art. 237 P.o.ś. nie zyskałoby uzasadnienia. Z tego powodu, Sąd podzielił zarzuty skargi uznając za wskazane wyeliminowanie zaskarżonych decyzji. Opisane działania organów obu instancji - jak prawidłowo wywiódł autor skargi - naruszają także określony w art. 8 K.p.a. postulat pogłębiania zaufania do organów władze publicznej i wynikającą z art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Niewątpliwie, z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

.Z przytoczonych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

B.A.