II OSK 3300/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-13	
Data wpływu	2020-12-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1425/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 35; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1425/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1425/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia H. W. na budowę budynku usługowego (wynajem pokoi) z częścią mieszkalną, działki ewid. nr [...],[...] obręb [...] w Z. (kategoria obiektu XIII), uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1-3 uchwały nr XLIX/733/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. poprzez ich nieprawidłową interpretację, polegającą na niezasadnym uznaniu, że w projekcie budowlanym zapewniono odpowiednią liczbę miejsc parkingowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że zaprojektowana liczba miejsc postojowych jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu,

– art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez dokonanie błędnej interpretacji ww. przepisów, polegającej na niezasadnym uznaniu, że dla przedmiotowej inwestycji zapewniono dojście i dojazd do drogi publicznej spełniające wymogi stawiane przepisami prawa, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że istniejący ciąg komunikacyjny, mający zapewnić dojazd oraz dojście do drogi publicznej, nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach,

– art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na uznaniu, że przedmiotowe zamierzenie będzie mogło samodzielnie funkcjonować, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że planowany budynek nie będzie mógł samodzielnie funkcjonować ze względu na brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej,

– art. 96 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie znacząco na obszar Natura 2000, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że inwestycja ta może znacząco wpływać na obszar Natura 2000,

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w ww. przepisach, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady informowania stron,

b) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik postępowania:

– art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1-3 uchwały nr XLIX/733/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R., § 14 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną, polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie podlega uchyleniu, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

– art. 135 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy naruszenia prawa mające miejsce podczas postępowania przed organem pierwszej instancji uzasadniają uchylenie również decyzji Starosty T. z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...],

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zwrot od Wojewody [...] na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z [...] listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, H. W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. Jest to przepis określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...]. Niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia art. 2 p.u.s.a., zgodnie z którym sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 135 p.p.s.a., uchylając jedynie decyzję organu drugiej instancji, gdyż było to wystarczające do naprawienia uchybienia, na które wskazał Sąd.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przede wszystkim należy podkreślić, że zarzuty te niemal w całości powielają zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim i zmierzają do zakwestionowania, przyjętego przez ten Sąd stanowiska, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, a pozostały w sprawie do uzupełnienia zakres postępowania o uzgodnienie przeciwpożarowe, w kontekście zebranego materiału dowodowego, przedmiotu inwestycji i ustalonego stanu faktycznego, jest możliwy do wykonania przez organ drugiej instancji, w ramach postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Przedstawione w wyroku Sądu wojewódzkiego stanowisko jest prawidłowe, zatem aktualne pozostają przedstawione w nim rozważania.

Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotem niniejszej sprawy była inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego (wynajem pokoi) z częścią mieszkalną na działkach ewid. Nr [...],[...], obręb [...] w Z. Działka, na której będzie zlokalizowany projektowany budynek, nie jest zabudowana. Sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym i wliczana jest do obszaru inwestycji. Budynek pełni funkcję mieszkalną dla rodziny właściciela (2 osoby) oraz lokalu na wynajem na parterze budynku (4 osoby). Główny dojazd do projektowanego budynku prowadzi istniejącą drogą dojazdową z ul. [...]. Dla terenu objętego ww. inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: R. (uchwała Rady Miasta Zakopane Nr XLIX/733/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r.), zaś teren inwestycji (działki nr [...],[...]) położony jest w obszarze o symbolu U/MN-3 – tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, o przeznaczeniu podstawowym – usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe i uzupełniającym przeznaczeniu terenu – lokale mieszkalne towarzyszące zabudowie usługowej.

Prawidłowo Sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu zgodnie z kryteriami sądowej kontroli aktów administracyjnych, a skarga była zasadna tylko w zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i w zw. z § 3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez przedwczesne zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie został uzgodniony w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, lokal usytuowany na parterze budynku w projektowanym budynku usługowym (wynajem pokoi) z częścią mieszkalną i przeznaczony pod wynajem, zachowuje i realizuje funkcję mieszkalną, ale w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego. Oczywistym jest więc, że użytkowanie pomieszczenia/lokalu usługowego w taki sposób, że jest przeznaczany na okresowy pobyt ludzi, wskazuje, że przedmiotowy lokal usługowy usytuowany na parterze w istocie stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek, określając m.in. warunki higieniczno-sanitarne (§ 82 rozporządzenia) oraz przeciwpożarowe (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W związku z powyższym lokal ten powinien spełniać odpowiednie wymagania higieniczno-sanitarne oraz przeciwpożarowe, surowsze niż w przypadku domu jednorodzinnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 204/20, LEX nr 3071620). Wobec braku uzgodnienia przeciwpożarowego, Sąd wojewódzki uznał za wystarczające uchylenie jedynie decyzji organu drugiej instancji, wskazując, że mieści się to w granicach postępowania odwoławczego, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, przedmiot i zakres inwestycji oraz ustalony stan faktyczny. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Jak wskazano wcześniej, w pozostałym zakresie przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, w tym z przepisami Prawa budowlanego. Przede wszystkim jest zgodna z planem miejscowym, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz nie należy do inwestycji mogących znacząco czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na obszar Natura 2000.

Zgodnie z zasadami obsługi w zakresie komunikacji określonymi w planie miejscowym na terenie inwestycji (U/MN-3), tj. w zakresie zaprojektowania wymaganej liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych (§ 12 ust. 2 pkt 2 – dla nowoprojektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej min. 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny; pkt 3 – dla zabudowy usług turystyki min. 0,7 miejsca postojowego na jeden pokój gościnny), dla projektowanego budynku wystarczające jest zapewnienie trzech miejsc postojowych (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych). Miejsce w budynku garażowym służy zapewnieniu miejsca postojowego dla istniejącego już budynku jednorodzinnego na działce nr [...]. Niezależnie od ww. jednego miejsca postojowego, zaprojektowano dodatkowe trzy miejsca postojowe, w prawidłowej odległości, tj. 3 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Powyższe oznacza więc, że zaprojektowana liczba miejsc jest zgodna z określonymi wyżej wymaganiami.

Podobnie, dla przedmiotowej inwestycji zapewniono dojazd do drogi publicznej, spełniający wymogi z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że jest to ten sam dojazd, który już obecnie jest wystarczający dla istniejącego domu w zabudowie jednorodzinnej, objęty również zapisami planu miejscowego. Za Sądem wojewódzkim należy też przypomnieć, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej został zapewniony szlakiem ustanowionej służebności gruntowej o szerokości 3 m, co stanowi minimalną szerokość pasa jezdni, wynikającą z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, a zatem jest zgodny z ww. przepisem (por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1921/16, LEX 2355688). Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej § 14 ust. 2 i 3 przywołanego rozporządzenia, należy uznać za alternatywne sposoby zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej, które w niniejszej sprawie, wobec powyższych uwag, nie mają zastosowania.

W odniesieniu do kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, podkreślić należy, że była ona przedmiotem badania przez organy administracji. Organy te ustaliły bezsprzecznie, że inwestycja nie należała do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Rację miał też Sąd wojewódzki twierdząc, że biorąc pod uwagę lokalizację, zakres i charakter inwestycji prawidłowo i zgodnie z prawem organy stwierdziły brak potencjalnego znaczącego oddziaływania planowanego przesiedzenia na obszar Natura 2000. Funkcja projektowanego obiektu nie wskazuje aby projektowana inwestycja generowała, np. ponadnormatywny hałas czy też niedopuszczalne zwiększenie natężenia ruchu i naruszenie bezpieczeństwa wjazdów i wyjazdów na drogę publiczną. Funkcja obiektu wskazuje bowiem na przyszłe zwykłe korzystanie z nieruchomości przez właścicieli i użytkowników.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.