II SA/Wr 421/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-18	
Data wpływu	2024-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775;  art.136 par. 1, art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r. Nr SKO 4121.54.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem oddala sprzeciw.	
Uzasadnienie
Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 24 października 2023 r. (Nr SKO 4121.54.2023) Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o. o. z siedzibą we W., uchylił decyzję Prezydenta W. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 21 lipca 2023 r. (Nr 390/2023; nr pisma [...]) odmawiającą ustalenia na rzecz N. sp. z o. o. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym połączonych łącznikiem, wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W., u zbiegu ulic [...] i [...] (działka nr [...], AR_[...], obręb K.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent decyzją z 21 lipca 2023 r. (Nr 390/2023) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym połączonych łącznikiem, wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W., u zbiegu ulic [...] i [...] (działka nr [...], AR_[...], obręb K.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w rejonie ul. [...], która stanowi ważną arterię komunikacyjną osiedla-K. oraz w rejonie dawnego cmentarza [...]. Na zachód od ul. [...] znajduje się głównie zabudowa jednorodzinna, pomiędzy ul. [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna z dachami płaskimi. Po przeciwnej stronie ulicy [...] na wprost terenu objętego wnioskiem znajduje się kościół a za nim plebania i przedszkole. Na wschód od ul. [...] do ul. [...] obszar charakteryzuje się dość gęstą zabudową z dominującą zabudową jednorodzinną oraz kilkoma budynkami wielorodzinnymi z okresu przedwojennego o charakterze willi miejskich. Południową część obszaru analizowanego zajmuje O., które charakteryzuje się wysoką zabudową wielorodzinną od 12 m do 38 m. Na osiedlu tym zlokalizowane są również budynku usługowe m.in. budynek handlowo-usługowy [...], kioski spożywcze oraz budynek biurowy administracji osiedla. Działka nr [...] objęta wnioskiem zlokalizowana u zbiegu ulic [...] i [...] jest niezabudowana i graniczy bezpośrednio z terenem nieczynnego cmentarza [...]. Działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...] i ul. [...]. Prezydent wyjaśnił, że pełnomocnik Inwestora zapoznał się z wynikami przeprowadzonej analizy i w uzupełnieniu z 18 listopada 2021 r. skorygował zamierzenie inwestycyjne, a następnie 5 maja 2022 r. uzupełnił wniosek o opracowanie zawierające charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe, osoba o wymaganych ustawą kwalifikacjach przygotowała projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Projekt ten został przesłany, w celu uzgodnienia, do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, dlatego uzgodnienie należało przyjąć za dokonane. W dniu 12 sierpnia 2022 r. organ I instancji wysłał do stron postępowania zawiadomienie z informacją, że zakończył postępowanie dowodowe w sprawie i przystąpił do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. W dniu 30 maja 2023 r. pełnomocnik Inwestora, poprzez uzupełnienie wniosku, definitywnie doprecyzował planowane powierzchnie parkingów, powierzchnie usługowe, garaże podziemne oraz rodzaj planowanych usług w budynku mieszkalno-usługowym i w pozostałych budynkach usługowych. Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa nie wystarczy to, że w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne wielorodzinne. Lokalizacja na wnioskowanej działce budynku mieszkalno-usługowego i dwóch budynków usługowych w zestawieniu z resztą działek, na których posadowione są budynki jednorodzinne, nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, będzie stanowiło kontynuację cech. Dysproporcja w ilości i rodzaju zabudowy jest tutaj znacząca, nie sprowadza się bowiem do mechanicznego powielania funkcji czy parametrów zabudowy w razie ustalenia, że w terenie analizowanym istnieją jakiekolwiek obiekty o analogicznej funkcji i wybranych pasujących do inwestycji parametrach. Zabudowa ta bowiem znajduje się w zupełnie odmiennym kontekście przestrzenno-funkcjonalnym. W ocenie Prezydenta planowany sposób zagospodarowania terenu i cechy zabudowy, a także jej układ przestrzenny, odpowiadają współczesnym trendom projektowania budynków mieszkalno-usługowych i usługowych, jednak w żaden sposób nie kontynuują cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w sąsiedztwie. Jest to bowiem rozległe osiedle zabudowy jednorodzinnej, w przeważającej części wolno stojącej. Budynki zlokalizowane są na działkach o regularnych kształtach, usytuowane wzdłuż ulic z dużymi ogrodami. Wobec powyższego stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) – dalej: u.p.z.p., organ stwierdził, że: - teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] i ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), - istniejące uzbrojenie terenu w zakresie sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, deszczowej i energetycznej jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), - teren inwestycji znajduje się na gruntach oznaczonych geodezyjnie jako RIVb i Bp - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), - przepis odrębny, pozostający w kompetencjach organu, sprzeciwia się realizacji planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Jak wskazano ze względu na fakt, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie w sąsiedztwie istniejącego nieczynnego Cmentarza [...] zlokalizowanego przy ul. [...] Prezydent zobowiązany był rozważyć, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) – dalej: rozporządzenie. Po przeanalizowaniu wniosku organ I instancji stwierdził, że zabudowa planowana jest do realizacji u zbiegu ulic: [...] i [...] , jej funkcja została określona jako mieszkalno-usługowa. Zabudowa ta wchodzi częściowo w strefę 50 m od granicy działki, na której znajduje się cmentarz. Prezydent wskazał, że decyzja taka nie będzie mogła być zrealizowana na kolejnym etapie inwestycyjnym z uwagi na zapis zawarty w rozporządzeniu, w szczególności w zakresie odległości od istniejących w terenie zabudowań. W konsekwencji powyższego organ lokalizacyjny uznał, że zaistniała sprzeczność inwestycji z przepisem odrębnym, co wykluczyło możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. sp. z o. o. z siedzibą we W. zarzucając: - naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony czternastu osób fizycznych oraz Parafii [...] tylko z racji samego sąsiedztwa, bez konieczności wykazania interesu prawnego koniecznego do uzyskania statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji w której te podmioty legitymizują się wyłącznie interesem faktycznym, który nie jest prawnie relewantny; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa mającej swoje źródło w przepisie prawa; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja sprzeczna jest z przepisem odrębnym, a to § 3 rozporządzenia; - naruszenie art. 56. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji odmownej, choć żaden przepis prawa nie sprzeciwiał się wydaniu w tym przypadku pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i istniał obowiązek organu administracji publicznej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wydając poprzednią decyzję na rzecz A. M. (Decyzja z 11 czerwca 2014 r. Nr 2580/2014) organ administracji publicznej nie widział przeszkód do jej wydania, choć w tym czasie nie nastąpiła żadna zmiana dotyczących tej kwestii przepisów prawa a więc art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również § 3 rozporządzenia, które w niezmienionej postaci obowiązuje od 74 lat. Wskazano także, że sporny, nieczynny cmentarz istniał w chwili wydania owej decyzji i już wówczas był wyłączony z możliwości pochówków.

Kolegium decyzją z 24 października 2023 r., po rozpoznaniu odwołania uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W pierwszej kolejności stwierdzono, że wydana decyzja organu I instancji dotyczyła innego zamierzenia budowlanego, niż wnioskowane przez Inwestora. Jednocześnie zauważono, że na to uchybienie wpływ miały kilkukrotnie dokonywane przez Inwestora zmiany zakresu i parametrów wnioskowanego zamierzenia. Jak wskazano wnioskiem z 11 marca 2021 r. Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego sześciokondygnacyjnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków usługowych trzykondygnacyjnych wraz z obiektami towarzyszącymi i zagospodarowaniem terenu. W dniu 18 listopada 2021 r. Inwestor dokonał pierwszej modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego czterokondygnacyjnego z garażem podziemnym oraz budynku usługowego trzykondygnacyjnego wraz z obiektami towarzyszącymi i zagospodarowaniem terenu. W kolejnym uzupełnieniu wniosku (z 5 maja 2022 r.) Inwestor zawnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym (wolno stojącego, z czterema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, z dachem płaskim) oraz budynku usługowego (wolno stojącego, z garażem podziemnym, z trzema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, z dachem płaskim). Do podania tego Inwestor dołączył mapę obrazującą zagospodarowanie terenu działki nr [...], na której ujęto jeden budynek mieszkalno-usługowy i dwa budynki usługowe. W ocenie SKO zasadny okazał się zarzut odwołania wskazujący, że decyzja Prezydenta z 21 lipca 2023 r. nie obejmowała zamierzenia, o jakie w podaniu z 18 listopada 2021 r. wnosił Inwestor. Powyższe uchybienie uzasadniało, w ocenie Kolegium, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sanowanie wskazanego uchybienia mogłoby nastąpić tylko przed organem I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Nadto wskazało Kolegium, że organ administracji zobowiązany jest uwzględniać stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Skoro zatem sprawa z wniosku N. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb K., nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w sprawie mieć będą zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, tj. bez uwzględnienia zmian wprowadzonych do u.p.z.p. ustawą zmieniającą. Dalej wskazał organ odwoławczy, że kolejne uchybienie organu I instancji związane jest z prawnymi konsekwencjami bezpośredniego sąsiedztwa nieczynnego już cmentarza [...] we W., położonego przy ul. [...] we W. Podkreślono w tym zakresie, że jednym z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wymóg, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Kolegium przypomniało, że w ocenie organu I instancji wnioskowane przez Inwestora zamierzenie nie może zostać zrealizowane na terenie działki nr [...], gdyż nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, tj. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło, że podziela zapatrywanie prezentowane w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia mają zastosowanie dwukierunkowe, tzn. regulują w § 3 odległości od zabudowy, jakie winny zostać zachowane w przypadku lokalizacji nowych cmentarzy, ale także regulują odległości jakie winny zostać zachowane w przypadku lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. W ocenie Kolegium, w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że cmentarz [...] jest cmentarzem zamkniętym, a to z tego powodu, że nadal znajdują się na nim liczne miejsca pochówku, a co szczególnie istotne, ostatni pochówek na terenie tego cmentarza miał miejsce w maju 2011 r., a więc zaledwie kilkanaście lat temu. W rezultacie stwierdzono, że należało ocenić wnioskowaną inwestycję przez pryzmat przepisów odrębnych zawartych w powołanym już wielokrotnie rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W rozpatrywanej sprawie teren potencjalnej inwestycji, tj. działka nr [...], obręb K., bezpośrednio graniczy z terenem cmentarza (obejmującym teren działki nr [...]). Jednocześnie znaczna część działki nr [...] znajduje się w zasięgu 50 metrowej strefy ochrony sanitarnej. W strefie tej, jak już wyżej wskazano, nie dopuszczalna lokalizacja "zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności". Jak podkreślono wnioskowana inwestycja obejmuje (zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem Inwestora z 18 listopada 2021 r. i zgodnie z wnioskiem złożonym 5 maja 2022 r.) budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym (wolno stojącego, z czterema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, z dachem płaskim) oraz budynku usługowego (wolno stojącego, z garażem podziemnym, z trzema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, z dachem płaskim. W ocenie Kolegium, z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w 50-metrowej strefie ochrony sanitarnej wokół cmentarza mieszczącego się przy ul. [...] we W. nie jest możliwa lokalizacja żadnych zabudowań mieszkalnych. Inwestycja taka nie spełniałaby bowiem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., sprzeciwiłby się jej przepis odrębny, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przedstawionego powodu nie jest zatem możliwa lokalizacja wnioskowanej inwestycji w takim kształcie, jaki został zaproponowany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie wskazano, że wymagana może być kolejna korekta zamierzenia budowlanego, tak aby inwestycji nie sprzeciwiał się przepis odrębny, tj. przepis § 3 ust.1 rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego wydania decyzji z 2014 r. wskazano, że decyzja Kolegium i decyzja organu I instancji dotyczyły innej inwestycji, niż obecnie wnioskowana. W świetle najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego przepisów odrębnych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można było podzielić stanowiska składu wówczas orzekającego co do braku wpływu sąsiedztwa cmentarza na dopuszczalność ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Przechodząc do zarzutów dotyczących dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów, którym nie przysługiwał status strony organ odwoławczy wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut, że "żadna z osób będących właścicielami działek sąsiednich w stosunku do działki, na której planowana jest inwestycja nie legitymuje się interesem prawnym. Rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że ze względu na charakter i rozmiary planowanej inwestycji, będzie ona swoim oddziaływaniem wykraczać poza teren objęty inwestycją. Jednocześnie wobec wcześniejszych uwag organ odwoławczy stwierdził, że ocena legitymacji poszczególnych osób (właścicieli nieruchomości sąsiednich), przed jednoznacznym ustaleniem, jakiej konkretnie inwestycji (o jakich parametrach) dotyczy niniejsze postępowanie, byłaby przedwczesna.

W sprzeciwie od powyższej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z § 3 rozporządzenia polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi w tym zakresie i uznanie, iż doprecyzowanie wniosku przez inwestora w zakresie zamierzonej inwestycji umożliwi kompleksową ocenę, pod kątem przepisów odrębnych, w sytuacji gdy organ I instancji dokonał kompleksowej analizy zamierzenia inwestycyjnego i tak jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem cmentarza, co oznacza, że nie jest możliwa lokalizacja żadnych zabudowań mieszkalnych bowiem byłoby to sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zatem doprecyzowanie wniosku inwestora nie będzie miało żadnego znaczenia, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem w całości decyzji organu I instancji; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że doprecyzowanie wniosku przez inwestora umożliwi jego ocenę pod kątem przepisów odrębnych, w sytuacji gdy inwestycja ta nie spełnia również kolejnej przesłanki określonej w art. 61 u.p.z.p. tj. przesłanki dobrego sąsiedztwa, którą organ I instancji w sposób prawidłowy wyłożył, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem w całości decyzji organu I instancji; 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu szczegółowo umotywowano poszczególne jego zarzuty.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej Kolegium z 24 października 2023 r. (Nr SKO 4121.54.2023). Sąd dostrzega, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie oznaczył decyzję organu I instancji jako nr 614/2022. Uchybienie to jednak stanowiło w ocenie Sądu oczywistą omyłkę pisarską i nie miało wpływu na wynik postępowania. Nie może bowiem umknąć z pola widzenia, że prawidłowo oznaczono zarówno datę decyzji wydanej przez Prezydenta oraz nr pisma tejże decyzji.

Wymaga wskazania, że zaskarżone sprzeciwem rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu odwoławczym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba wskazać, że przesłanki materialnoprawne ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji zostały unormowane w przepisach u.p.z.p. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Podkreślić należy jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym jednym z podstawowych zadań organów jest prawidłowe zidentyfikowanie przedmiotu postępowania. W realiach sprawy oznacza to, że zadaniem organu I instancji było precyzyjne ustalenie i wskazanie, jakiej inwestycji dotyczy wniosek strony. Należy bowiem zauważyć, że wnioskiem z 11 marca 2021 r. Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego sześciokondygnacyjnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków usługowych trzykondygnacyjnych wraz z obiektami towarzyszącymi i zagospodarowaniem terenu. Natomiast 18 listopada 2021 r. Inwestor dokonał modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego czterokondygnacyjnego z garażem podziemnym oraz budynku usługowego trzykondygnacyjnego, wraz z obiektami towarzyszącymi i zagospodarowaniem terenu. Co równie istotne w uzupełnieniu wniosku z 5 maja 2022 r. Inwestor wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym (wolno stojącego, z czterema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, z dachem płaskim) oraz budynku usługowego (wolno stojącego, z garażem podziemnym, z trzema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, z dachem płaskim). Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, już sam projekt decyzji o warunkach zabudowy, który następnie został przesłany do właściwych organów celem uzgodnienia dotyczył budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym połączonych łącznikiem, wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W., u zbiegu ulic [...] i [...] - działka nr [...], AR_[...], obręb K. (k. 34 akt administracyjnych organu I instancji). Również zawiadomienie z 14 czerwca 2023 r. (k. 91-92 akt administracyjnych organu I instancji) o zakończeniu postępowania dowodowego również dotyczyło inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym połączonych łącznikiem wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną. W rezultacie organ I instancji nie uwzględnił modyfikacji dokonanych przez Inwestora i nie ustalił, jaki jest rzeczywisty przedmiot postępowania. Prezydent dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co już wyłącznie z tego powodu uprawniało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W okolicznościach sprawy nie było podstaw do jakiejkolwiek formy konwalidacji dostrzeżonego uchybienia w oparciu o art. 136 k.p.a., na co również zasadnie zwróciło uwagę Kolegium. Wykazane przez Kolegium uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

W rezultacie przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.