VII SA/Wa 1310/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-27	
Data wpływu	2021-07-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Antas
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Monika Kramek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 254/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 15 ust 2 pkt 6 i pkt 1,  art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 260; art. 43 ust 1, art 8 ust 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi A.R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę	
Uzasadnienie
Rada Miasta [...] (dalej "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: "u.p.z.p."), podjęła w dniu [...] maja 2015 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – część I (dalej: "uchwała").

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. A. R. (dalej: "skarżąca") wniosła do tut. Sądu skargę na opisaną wyżej uchwałę, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 "u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącej prawa własności nieruchomości, tj. działek nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] w [...], poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od drogi wewnętrznej, co stanowi nadmierną dolegliwość dla właściciela nieruchomości, przeczy zasadzie proporcjonalności i nie odzwierciedla potrzeb interesu publicznego.

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art 20 ust 1. u.p.z.p. polegające na uchwaleniu przez organ planu miejscowego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, w oparciu o niezgodny ze stanem faktycznym sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu tj. uznanie, że uwaga nr 483. (679) została "Uwzględniona w części dotyczącej zmniejszenia szerokości ul. [...] na wysokości przedmiotowej dziatki", podczas gdy wraz ze zmniejszeniem szerokości ulicy i zastosowaniem oznaczenia drogi wewnętrznej jako a10.2 KDw, nie zmniejszono jednocześnie nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w tym samym miejscu, co uprzednio.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 24 pkt 2 lit. k) oraz § 17 ust. 25 ww. uchwały, w zakresie odnoszącym się do działek o nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działki nr [...], których dotyczy skarga, wg. załącznika nr 1 do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] - część I, znajdują się na terenie oznaczonym jako a10.1.MN/U. Według ww. planu ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na 9 m od linii rozgraniczającej teren mimo, że linia ta powstała na planie wzniesionego już na podstawie właściwych zezwoleń budynku. Budynek ten nie był uwzględniony w pianie mimo, że powstał w 2006 r. tj. przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu w 2010 r.

Dalej skarżąca wskazała, że na terenie oznaczonym jako a10.1 MN/U planowano wytyczenie drogi publicznej [...] jednak zrezygnowano z jej wytyczania i drogę tę uznano za drogę wewnętrzną oznaczoną jako a10.2 KDw zachowując przy tym dojazdy do działek. Mimo tak wskazanej zmiany, nie uległa przesunięciu nieprzekraczalna linia zabudowy, skutkując brakiem możliwości rozbudowy obiektu lub budowy na działkach nr [...] w przyszłości.

Skarżąca wskazała na § 5 ust. 3 uchwały w sprawie planu miejscowego wyjaśniając, że o ile dopuszcza ona zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków, tak zakazuje ich rozbudowy. Zakazuje ponadto wznoszenia nowych budynków, które wychodziłyby poza nieprzekraczalną linię zabudowy, przy czym droga, od której właściciel działki ma obowiązek zachować odległość w procesie budowlanym, to w tym przypadku droga wewnętrzna. Jednocześnie ta sama uchwała w § 5 ust. 3 pkt 5 stanowi, że w przypadku, jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy minimalna odległość sytuowania zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDw), dróg publicznych (KD), ulic (dróg publicznych) - alei pieszo- jezdnych (KD-Pj) i ulic (dróg publicznych) - placów miejskich (KD-P) wynosi 4 m. Jest to zdaniem skarżącej szczególnie rażące w przypadku ustalenia linii zabudowy w odległości 9 m od drogi wewnętrznej, co stanowi nadmierną dolegliwość dla wykonywania prawa własności podczas, gdy przedmiotowa droga stanowi dojazd jedynie do działek, których przeznaczenie ze względu na § 4 ust. 3 uchwały, prawdopodobnie nie będzie inne niż stosunkowo niewielkie budynki.

Dotychczasowa linia zabudowy w odległości 9 m od drogi wewnętrznej niemal o połowę zmniejsza obszar, w którym skarżąca mogłaby podjąć się budowy, tym samym de facto uniemożliwiając jej jakiekolwiek starania w tym zakresie.

W ocenie skarżącej nawet gdyby organ w przyszłości podjął się rozbudowy drogi [...] i połączenia jej z dotychczasową a10.2 KDw, to będzie to niemożliwe ze względu na już istniejący budynek, którego nie uwzględniono na rysunku. Budynek nr [...] jest bowiem na tyle wysunięty, że z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić można, że bez jego wyburzenia (co jest z oczywistych względów niedopuszczalne) nie mogłaby powstać droga publiczna w wymaganej względem już istniejącej ([...]) szerokości.

Skarżąca podniosła, że rezygnacja z planowania drogi publicznej, bez zmiany linii zabudowy, która w przypadku drogi wewnętrznej nie powinna wynosić aż 9 m, stanowi brak poszanowania zasady proporcjonalności i jest nadmiernie dolegliwe. Naruszenie to wywiera negatywny skutek jedynie na własność prywatną i prawo do czerpania z niej korzyści.

Zdaniem skarżącej nie będzie ona mogła dokonywać żadnej przebudowy (w tym rozbudowy obecnie istniejącego budynku), gdyż jej budynek znajduje się w strefie zabudowy. Podniosła również, że pismem z dnia 23 marca 2021 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że procedura planistyczna dotycząca uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu przeszła wszystkie wymagane etapy wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt zaskarżonego miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 marca do 15 kwietnia 2010 r., uwagi do planu można było składać do dnia 5 maja 2010 r. Ponowne wyłożenie miejscowego planu miało miejsce od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 13 stycznia 2012 r. Uwagi można było składać w terminie do dnia 3 lutego 2012 r.

W trakcie obu wyłożeń projektu zaskarżonego miejscowego planu do publicznego wglądu skarżąca złożyła uwagi do projektu planu. W uwadze z dnia 5 maja 2010 r. (numer pozycji w tabeli uwag: 679) wyraziła sprzeciw wobec planowania drogi publicznej klasy dojazdowej [...] na nieruchomości stanowiącej jej własność. W wyłożonym wówczas do publicznego wglądu projekcie planu szerokość drogi [...] wynosiła 11 m. Na skutek częściowego uwzględnienia uwagi skarżącej, droga [...] została zawężona do 9 m. Ze względu na fakt, że uwaga skarżącej w żaden sposób nie odnosiła się do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, pozostawiono ją w tym samym miejscu. Podczas ponownego wyłożenia projektu przedmiotowego miejscowego planu do publicznego wglądu, skarżąca w dniu 19 stycznia 2012 r. złożyła uwagę (numer pozycji w tabeli uwag: 61) przeciwko wyznaczonej drodze publicznej klasy dojazdowej o szerokości 9 m, uzasadniając to kolizją z istniejącymi budynkami. W wyniku rozpatrzenia uwag, droga [...] została przekształcona w drogę wewnętrzną a10.2.KDw i zawężona do 6 m. Skarżąca w swojej uwadze ponownie w żaden sposób nie odniosła się do przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Rada podniosła, że z punktu widzenia urbanistycznego zaprojektowanie drogi [...] jako publicznej drogi klasy dojazdowej, która na skutek złożonych uwag zmieniła swoją klasyfikację na drogę wewnętrzną a10.2.KDw było słusznym rozwiązaniem. Droga ta ma za zadanie stanowić połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną klasy zbiorczej ulicą [...] a jezdnią odbarczeniową wzdłuż planowanej ulicy [...], z której zapewniona jest w zaskarżonym miejscowym planie obsługa nieruchomości przyległych do ulicy [...]. Ulica ta została zaplanowana jako droga dwujezdniowa z pasem zieleni pośrodku, w związku z czym nie będzie możliwe zapewnienie z niej zjazdu na każdą posesję. W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część I droga a10.2KDw, mimo że straciła rangę drogi publicznej, stanowi ważny element obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi publicznej klasy dojazdowej [...], będącej przedłużeniem drogi wewnętrznej a10.2KDw.

Odnosząc się do zarzutu, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy skutkuje brakiem możliwości rozbudowy obiektu lub budowy w przyszłości na działkach nr [...] z obrębu [...], Rada wyjaśniła, że w miejscowym planie nie został przewidziany inny sposób tymczasowego zagospodarowania działek nr [...], w związku z tym skarżąca może je wykorzystywać w sposób dotychczasowy zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem.

Wskazując na postanowienia zawarte w § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały Rada podniosła, że skarżąca może zachować istniejące budynki, może je remontować, przebudować, nadbudować oraz może je rozbudować, jednak w ramach wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podkreśliła, że zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, określonymi w § 17 ust. 24 pkt 2 lit. a, lit. b i lit. e zaskarżonego miejscowego planu, aktualna intensywność zabudowy i powierzchnia zabudowy na działce nr [...], na której posadowione są już dwa budynki, uniemożliwia wybudowanie czegokolwiek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów wyroku zaznaczyć należy, że uchwała z dnia [...] maja 2015 r., była już przedmiotem kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokami z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3080/17 i 10 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2113/20 znanymi Sądowi z urzędu, skargi na wymienioną uchwałę oddalono. Nie ma zatem wątpliwości, że uchwała z dnia [...] maja 2015 r., była przedmiotem merytorycznej kontroli w oparciu o art. 28 u.p.z.p.

Art. 101 ust. 2 u.s.g. stanowi niezmiennie od dnia wejścia w życie ustawy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. (w więc regulacji stanowiącej podstawę zaskarżania uchwał organów gminy) "nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił".

Mając na uwadze powyższe dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 737/09 (oba publ. Cbosa) zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 u.s.g., powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

Poprzednio wydane wyroki z dnia 23 maja 2018 r. i 10 marca 2021 r. dotyczyły innych podmiotów i innych nieruchomości, aniżeli działki nr [...], z których własnością skarżąca łączy swój interes prawny w sprawie. Mając to na uwadze Sąd uznał skargę A.R. za dopuszczalną.

Jednocześnie fakt, że uchwała z dnia [...] maja 2015 r. była już wcześniej przedmiotem oceny tut. Sądu wpływa na zakres jej obecnego badania. Oba ww. wyroki wydano ze skarg innych osób, jednakże z całą pewnością badano w nich procedurę uchwalenia planu, nawet jeśli wprost nie odniesiono do tych kwestii w uzasadnieniach orzeczeń. Jest to ważne, gdyż płaszczyzna proceduralna ma charakter uniwersalny i w zasadzie nie łączy się jej naruszeń z interesem prawnym poszczególnych podmiotów. Skoro zatem poprzednie skargi zostały oddalone, to należy założyć, że skład orzekający nie stwierdził "istotnego naruszenia trybu" sporządzania planu, a więc nie zaistniała jedna z przesłanek nieważności wymieniona w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego obecnie orzekający Sąd ubocznie tylko sygnalizuje, że analiza całej dokumentacji planistycznej nie wskazuje, aby doszło do naruszenia trybu sporządzania planu. Takich zarzutów nie formułuje także skarżąca.

Sąd nie miał także wątpliwości, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nieruchomości skarżącej położone są na terenie objętym planem, a regulacje planu odnoszą się do tych nieruchomości w ten sposób, że określają zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy ograniczając (bądź uniemożliwiając) w ten sposób możliwości ich zabudowy. Skarżąca zatem wykazała interes prawny legitymujący ją do wystąpienia ze skargą na ten plan. Interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie bowiem następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Jak wcześniej wykazano, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Istota jednak problemu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do oceny, czy owo naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 - dalej: "rozporządzenie") zapisy projektu tekstu planu miejscowego powinny w szczególności określać linie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei w § 7 pkt 8 rozporządzenia przewidziano, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. Mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową, może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny prawodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA, LEX nr 1251795; z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 45/08 - CBOSA, LEX nr 497582). Pamiętać też należy, że linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy.

W § 5 ust. 3 uchwały określone zostały zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, przy czym zgodnie z pkt 1 nowe budynki należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, który stanowi, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, według stanu istniejącego, natomiast zakazuje się ich rozbudowy poza wyznaczone linie.

Zgodnie z ustaleniami kwestionowanego planu, działki skarżącej nr [...], o powierzchni 985 m² każda, położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi, oznaczonym symbolem a10.1 MN/U (§ 17 ust. 24 pkt 1 lit. a uchwały). Natomiast, działka nr [...] o powierzchni 462 m², będąca współwłasnością skarżącej, położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, oznaczonym symbolem a10.2 KDw (§ 17 ust. 25 pkt 1 lit. a uchwały). Droga, od której właściciele działek mają obowiązek zachować odległość w procesie budowlanym, to droga wewnętrzna (§ 17 ust. 24 pkt 2 lit. k uchwały).

Zdaniem Sądu powyższe zapisy uchwały nie naruszają tak ustawy o drogach publicznych jak innych ustaw w szczególności regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 wprowadza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w określonej, uzależnionej od kategorii drogi odległości od jej zewnętrznej krawędzi, a zapis ten dotyczy jedynie dróg publicznych, do których ustawa nie zalicza dróg wewnętrznych. Mogłoby to prowadzić do wysnucia wniosku, że skoro ustawa nie zawiera zapisów analogicznych (jak w stosunku do dróg publicznych czyni to art. 43 ust. 1) w odniesieniu do dróg wewnętrznych, to brak kompetencji innych niż ustawodawca podmiotów, by takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzać. Wniosek taki byłby jednak zbyt daleko idący. Przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Celem, dla którego uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest kształtowanie ładu przestrzennego poprzez określenie sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem. W pojęciu tym mieści się także kompetencja do ustanawiania linii za zabudowy. Linie takie, wyznaczające maksymalne zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego określają, jak wspomniano wyżej sposób zagospodarowania nieruchomości i wprowadzają ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości, jednakże kompetencje do wprowadzania takich ograniczeń wynikają wprost z ustawy. Materia ta jak najbardziej może być regulowana zapisami planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi choćby za specyfikę pojęcia "droga wewnętrzna".

Ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 wskazuje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ustawowe wyznaczenie maksymalnego zbliżenia obiektów budowlanych do tych dróg analogicznie jak ustawodawca uczynił to w art. 43 ust. 1 byłoby bezcelowe z uwagi na specyfikę tej kategorii obszarów. Mianowicie drogą wewnętrzną jest z reguły droga służąca obsłudze ruchu pieszego i kołowego nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Wyznaczenie linii zabudowy na obszarach przylegających do takich dróg jest jak najbardziej celowe, choćby ze względów bezpieczeństwa. Ograniczenie takie byłoby natomiast pozbawione uzasadnienia dla parkingów czy placów manewrowych (place przeznaczonych do ruchu pojazdów). Ustawodawca zasadnie zatem kwestie tę pominął w ustawie, nie ograniczając jednakże prawodawcy lokalnego do jej regulacji w akcie prawa miejscowego, w zależności od lokalnych uwarunkowań i względów.

Sąd nie dopatrzył się w zapisie zamieszczonym w § 17 ust. 24 pkt 2 lit. k) w zw. z § 17 ust. 25 pkt 1 lit. a) uchwały sprzeczności z ustawą o drogach publicznych.

Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (określenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej), powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Plan wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość i organ wskazuje w tym zakresie, z czym zdaniem Sądu należy się zgodzić, że zaprojektowanie wewnętrznej drogi a10.2 KDw było słusznym rozwiązaniem. Droga ta ma za zadanie stanowić połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną klasy zbiorczej ulicą [...], a jezdnią odbarczeniową wzdłuż planowanej ulicy [...], z której zapewniona jest w zaskarżonym miejscowym planie obsługa nieruchomości przyległych do ulicy [...]. Jak wyjaśnił organ ulica [...] została zaplanowana jako droga dwujezdniowa z pasem zieleni pośrodku, w związku z czym nie będzie możliwe zapewnienie z niej zjazdu na każdą posesję. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część I droga a10.2KDw, mimo że straciła rangę drogi publicznej, stanowi ważny element obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi publicznej klasy dojazdowej [...], będącej przedłużeniem drogi wewnętrznej a10.2KDw.

W ocenie Sądu wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej, w realiach niniejszej sprawy, nie wykroczyło poza przysługujące Gminie władztwo planistyczne. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Zaskarżony plan – w omawianym zakresie - w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem a10.1MN/U), na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi, co oznacza, że skarżąca może je wykorzystywać w sposób dotychczasowy. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

W rozpatrywanym przypadku, naruszeniem istoty prawa własności mogłoby być np. ograniczenie zabudowy, do tego stopnia, że można by uznać prawo własności za iluzoryczne. Jednak, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Cytowany wyżej § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały określa zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, przy czym nowe budynki należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2. Zaś pkt 2 dopuszcza zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, według stanu istniejącego, natomiast zakazuje ich rozbudowy poza wyznaczone linie. Oznacza to, jak wskazuje organ, że skarżąca może zachować istniejące budynki, może je remontować, przebudowywać, nadbudowywać oraz może je rozbudowywać, jednak w ramach wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Powtórzyć za organem należy, że zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, określonymi w § 17 ust. 24 pkt 2 lit. a, lit. b i lit. e zaskarżonej uchwały maksymalna intensywność zabudowy na działce budowalnej to 0,8, natomiast aktualna intensywność zabudowy dla działki nr [...] wynosi 0,66 zaś dla działki nr [...]- 0,31. Z kolei maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej to 40%, natomiast aktualna powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wynosi 33% zaś dla działki nr [...]- 17%. Zatem intensywna zabudowa na działce nr [...] (posadowione dwa budynki) wyklucza wybudowanie nowych obiektów.

Za racjonalną należy uznać argumentację organu w odniesieniu do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, że przyległe tereny oznaczone symbolami a11.MN/U i a16.MN/U nie są wyposażone w infrastrukturę techniczną, a budynek na działce nr [...] z obrębu [...] nie ma kanalizacji. Pozostawienie rezerwy niezabudowanego terenu pozwoli w przyszłości poprowadzić wszystkie niezbędne sieci.

Dodać również należy, że uwagi do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z takiego uprawnienia skorzystała, jednak w żadnej z wniesionych uwag (z 5 maja 2010 r. – uwaga nr 679 i 19 stycznia 2012 r. – uwaga nr 61) nie kwestionowała tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym miejscu należy przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdza się, że "dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu" – por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17 – publ. Cbosa. Skoro skarżąca nie zgłaszała na tamtym etapie prac żadnych uwag w powyższym zakresie, to nie można zarzucić Radzie, że powinna domyślać się intencji skarżącej, co do przyszłych planowanych inwestycji, które aktualnie ogranicza wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy.

Ze skargi w istocie nie wynika, w jaki sposób, w ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała narusza prawo. Wynika z niej jedynie, że intencją skarżącej jest nieskrępowane zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej jej własność.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, nie narusza prawa. Gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

W niniejszej sprawie, ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżącej pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów ujętych w miejscowym planie.

Z tych wszystkich powodów skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).