Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 06 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Prezydent Miasta K. decyzją numer [...], znak [...] z dnia 31 sierpnia 2010r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717z późn. zmianami), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) a także w oparciu o § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w K., umorzył postępowanie w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr "1" obr. [...] oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalno - usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr "2", "3", "4", "5" obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną i drogową na działkach "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17" obr. [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji co do umorzenia postępowania organ I instancji podniósł, iż działka "1", będąca częścią terenu inwestycji, położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj-Zaborze" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXVII/359/07 z dnia 21 listopada 2007 roku. Wobec powyższego postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, jako że nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy.

Odnośnie pkt 2 decyzji tj. odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano, iż pozostała zasadnicza część terenu inwestycji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym postępowanie prowadzone było w oparciu o regulację ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści uzasadnienia wskazano na uprzednio wydane decyzje organu I instancji i II instancji. Podniesiono, iż decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2007 r. nr [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 stycznia 2007 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2008 r. II SA/Kr 709/07, w którym Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpoznania wniosku oraz innych wniosków celem udokumentowania tożsamości spraw.

Organ I instancji wyjaśnił, iż zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenach zielonych w sąsiedztwie ul. [...] i ul. [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Uwzględniając szeroki kontekst przestrzenny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego podniósł, że budynki mieszkalne przy ul. [...] wspólnie określają bardzo czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy, będącą wschodnią ścianą ważnego wnętrza urbanistycznego - doliny rzeki [...]. Jest to nadrzędna pod względem urbanistycznym granica pomiędzy strefą zabudowy, a rozległym niezabudowanym obszarem doliny rzeki [...], która jednoznacznie definiuje zasięg dużych stref funkcjonalnych. Zwrócono uwagę, że linia zabudowy budynków przy ul. [...] znajduje swój odpowiednik po przeciwnej stronie rzeki - w kształtującej się równie regularnej ścianie zabudowy wielorodzinnej od strony ul. [...]. Ponieważ obie ściany stanowią naturalne granice przestrzenne dużego wnętrza urbanistycznego, wypełnionego zielenią i wodą (przyszłego "Parku Rzecznego Borsucza"), tym bardziej więc linia zabudowy ul. [...] stanowi cenny element ładu przestrzennego tej części miasta. Organ I instancji stwierdził, że linię zabudowy wyznaczają po zachodniej stronie rzeki [...] budynek hotelu zlokalizowany na dz. nr "18" oraz budynek wielorodzinny nr [...] na dz. nr "19" i "20", natomiast po wschodniej stronie rzeki [...] linię tę kształtują budynki wielorodzinne zlokalizowane na dz. nr "21", "22", "23", "24". Wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu uszanowania tak utworzonej linii zabudowy przez istniejące w badanym obszarze budynki. Teren inwestycji w określonym wnioskiem kształcie w całości znajduje się bowiem poza istniejącymi, bardzo czytelnymi i zdefiniowanymi liniami zabudowy. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż ani w kontranalizach ani w innych złożonych przez Inwestora dokumentach nie przedstawiono żadnego dowodu wskazującego, że opisana w analizie organu linia zabudowy od strony rzeki [...] nie istnieje. Ukształtowane i zwarte zespoły zabudowy wyznaczają tam zamknięty układ urbanistyczny – wyraźnie zdefiniowaną linię zabudowy, której przekroczenie jest nieuzasadnione przestrzennie.

Następnie organ I instancji szczegółowo odniósł się do dowodów przedłożonych przez Inwestora. Stwierdził, iż tezy kontranalizy urbanistycznej odbiegają od ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez organ I instancji w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej. Wskazał m.in., iż proponowana w kontranalizie intensywność zabudowy terenu inwestycji kubaturowej, wynosząca do 40 % powierzchni tego terenu, jest prawie dwukrotnie wyższa od wartości typowej dla obszaru (25%) i wyższa niż maksymalna wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze (ok. 30%). Zwrócono uwagę, iż z wniosków kontranalizy wynika jednoznacznie, że można dopuścić inwestycje o wysokości sięgającej 14 kondygnacji, a nawet miejscowe zwiększenie jej do 17 kondygnacji. Tymczasem najwyższe budynki w badanym terenie mają wysokość 12 kondygnacji, co z kolei oznaczałoby, iż wysokość inwestycji w przedstawionym kształcie byłaby o wiele większa, niż wysokość jakiegokolwiek budynku w obszarze analizowanym (planowane 14 kondygnacji, miejscowo do 17-tu kondygnacji). Ponadto zwrócono uwagę, iż – jak wynika z kontranaliz – zamiarem Inwestora objęte zostały większe szerokości elewacji, aniżeli szerokości elewacji budynków w obszarze analizowanym. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że, pomimo iż przedstawiona forma zabudowy terenu może być uznana za atrakcyjną, to nie może być dopuszczona w obowiązującym trybie decyzyjnym, jako nie w pełni odpowiadająca zasadzie kontynuacji i poszanowania istniejącego ładu przestrzennego.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego zbadano również zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w wyniku czego stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami ochrony środowiska i ochrony przyrody, a w szczególności art. 2 i 3 ustawy z dna 16 kwietna 2004 r. ustawy o ochronie przyrody, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. i z 14 sierpnia 2001 r. w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie. Organ I instancji zwrócił również uwagę na opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 18 maja 2006r. oraz z dnia 25 lutego 2009 r., zgodnie z którymi realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z zasadami ochrony wód, jak też z założeniami dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. Ponadto odniesiono się do opinii zarządcy drogi z dnia 26 marca 2009r., z której wynika, iż wnioskodawca winien uzyskać odpowiednią służebność drogową, aby uzyskać dostęp do drogi publicznej – ul. [...].

W konkluzji organ stwierdził, że nie spełniono warunków do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec przedstawionych faktów stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co do: kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej budynku. Planowane zamierzenie nie spełnia również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a ponadto planowane zamierzenie stałoby w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do w/w ustawy poprzez błędne rozpoznanie i negatywne rozstrzygnięcie decyzją przedmiotowej sprawy, podczas gdy organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a w szczególności uchybienie: art. 56 w związku z art. 64 powyższej ustawy przy występowaniu przesłanek przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. - wobec bezpodstawnych twierdzeń o niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami odrębnymi, bez wskazania na czym miałaby polegać ta niezgodność i jakie chronione siedliska zwierząt i roślin, z którymi miałaby kolidować inwestycja, występują na wnioskowanym terenie; § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez wykorzystanie analizy przewidzianej tym przepisem celem wyznaczenia linii zabudowy poza granicami działki objętej wnioskiem, podczas gdy analiza ta służy jedynie określeniu funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. (a nie linii zabudowy); § 4 ust. 1 – 4 w związku z ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w drodze wyznaczenia tej linii poza terenem działki objętej wnioskiem, podczas gdy analizowany przepis przewiduje alternatywne sposoby wyznaczenia tej linii i przewiduje pewien zakres uznaniowości organu - co w rezultacie doprowadziło kumulatywnie do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki, równoznacznego z zakazem budowy. Tymczasem zarówno ustawa jak i rozporządzenie wykonawcze przewidują dla tego terenu nie tylko możliwości, lecz wręcz brak możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy wobec zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Zarzucono ponadto naruszenie wyrażonej w art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności gospodarowania, wobec orzeczenia o zakazie zabudowy nieruchomości, bez wskazania konkretnych regulacji ustawowych, na podstawie których takie ograniczenie (de facto wyłączenie) konstytucyjnego prawa strony skarżącej do korzystania z nieruchomości byłoby niedopuszczalne. Zarzucono także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyznanie prymatu rzekomemu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie potencjalnych interesów związanych z ochroną przyrody i pominięciu uzasadnionych interesów strony skarżącej, naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez niezamieszczenie w decyzji faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł. W związku z powyższym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy albo o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiono przebieg postępowania w sprawie i podniesiono między innymi, że organ, działając na podstawie rozporządzenia wykonawczego przeprowadził analizę architektoniczną, w której ustalił linię zabudowy poza wnioskowanym terenem inwestycji, kierując się wyłącznie wskazaniem, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład terenów zielonych. Tymczasem – jak wskazała w odwołaniu skarżąca – parki rzeczne nie stanowią formy ochrony przyrody, podlegającej ustawowej ochronie, co przedstawione zostało już w piśmie z dnia 23 czerwca 2006 r. Ponadto niesłuszne – zdaniem spółki – były twierdzenia organu, iż wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z przebiegiem ulicy [...], sugerowane w złożonych do akt sprawy opiniach prywatnych, w sposób ewidentny zaburzyłoby ład przestrzenny miejsca. Nadto wskazano na możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2010 roku, wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez "A" Sp. z o.o. w K. inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a następnie – wobec złożenia skargi przez "A" Sp. z o.o. – sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zaskarżona aktualnie decyzja organu I instancji rozpatrzona została po wyroku tego Sądu z dnia 18 marca 2008 roku, w którym uchylona została zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 19 kwietnia 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji. Kolegium po analizie akt sprawy doszło do przekonania, iż zalecenia Sądu w zakresie oceny prawnej i wskazań dla organu administracji publicznej orzekającego ponownie w tej samej sprawie, zostały zrealizowane w toku postępowania i znalazły odzwierciedlenie w sposób właściwy w kolejnej decyzji. Jak wynika z ustaleń Kolegium, organ I instancji zwrócił się do Inwestora o potwierdzenie parametrów zamierzenia inwestycyjnego, zawartych we wniosku z dnia 22 marca 2006 r. wobec stwierdzonej tożsamości ze sprawą [...] i wystąpił o ustosunkowanie się do tego faktu. W piśmie z dnia 2 października 2008 roku wnioskodawca dokonał zmiany parametru wysokości, zaś pismem z dnia 2 stycznia 2009 roku określił ostateczną nazwę inwestycji, dla której w konsekwencji, wobec ustaleń braku tożsamości z innymi sprawami Inwestora, przeprowadzono stosowne postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia w części postępowania w sprawie tj. w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr "1" obr. [...], Kolegium uznało to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Z uwagi na fakt, iż działka "1" położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj-Zaborze" zgodnie z Uchwałą RMK nr XXVII/359/07 z dnia 21 listopada 2007r., bezprzedmiotowe w myśl art 105 k.p.a. stało się w tym zakresie postępowanie, jako że nie zachodziła konieczność ustalenia w takim przypadku warunków zabudowy. W sytuacji bowiem, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne wydanie w tym zakresie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji, będącego przedmiotem odwołania, Kolegium wskazało, iż w świetle przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i uzasadnienia podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji. Wyniki tego postępowania, a zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wskazują bowiem, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i podzielenie tym samym stanowiska strony odwołującej nie jest możliwe.

Uzasadniając powyższe i odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podzieliło stanowisko innego składu Kolegium, orzekającego w odniesieniu do pozostałych spraw z wniosku Inwestora, tj. w sprawie z wniosku zarejestrowanego pod sygn. [...] oraz [...], wyrażone w decyzjach Kolegium z dnia 27 stycznia 2010r. ([...]) oraz z dnia 27 stycznia 2010r. ([...]). Posiadając z urzędu wiedzę odnośnie rozstrzygnięć podjętych w tych postepowaniach, znanych także stronom przedmiotowego postępowania z uwagi na tożsamy krąg stron, Kolegium uznało to stanowisko za własne.

Organ II instancji wskazał, iż w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, w tym wolność zabudowy, statuowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Wolność zagospodarowania nieruchomości realizowana jest więc w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Tym samym planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Kolegium zwróciło w tym kontekście uwagę na dwa przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w art. 61 ust. 1 ustawy, który wyznacza przesłanki możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji oraz art. 56 w związku z art. 64 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Brzmienie art. 61 ust. 1 ww. ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające pozwoliło na wyprowadzenie wniosku w przedmiocie zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wskazano, organ I instancji dostrzegł, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, zaś dokonana przez niego analiza w tym zakresie, wbrew twierdzeniom odwołującego, odniosła się szczegółowo do parametrów, funkcji, linii zabudowy, gabarytów oraz formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, wskazany sposób załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostawał w zgodzie z obowiązkami organu określonymi w art.61 ust. 1 ustawy oraz rozporządzeniu wydanym na jej podstawie. W nawiązaniu do powyższego organ II instancji podniósł, iż obszar analizowany wyznaczony został przez organ I instancji w sposób prawidłowy i uzasadniono jego wyznaczenie, co pozwalało na dokonanie weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego pod kątem występujących na tym obszarze parametrów. Organ w sposób szczegółowy odniósł się do przedstawionych przez Inwestora dowodów, a w szczególności do tzw. kontranalizy. W ocenie Kolegium przedłożony dowód w postaci kontranalizy nie odpowiada jednakże w pełni wymogom formalnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak w niej jednoznacznego powołania się na treść konkretnych przepisów uregulowanych w powyższych aktach. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że wyznaczenie linii zabudowy tak, jak zaproponowano w kontranalizie – tj. zgodnie z przebiegiem ul. [...] – w sposób ewidentny zaburzyłoby ład przestrzenny. Istniejąca zabudowa tworzy wschodnią ścianę obudowującą zielone wnętrze doliny rzeki [...]. Ściana ta jest widoczna także spoza obszaru analizowanego i znajduje analogię po przeciwnej stronie rzeki. Linia zabudowy wyznaczona przez wschodnią ścianę hotelu znajduje swoją kontynuację w kierunku południowym, w nowopowstałym budynku wielorodzinnym (dz. nr "25", "20", "26") oraz budynku przedszkola - te trzy budynki określają wschodnią pierzeję zabudowy dla całego kwartału. Wskazana pierzeja, oparta o kierunek wyznaczony przez dolinę [...], jest naturalną granicą dla obszaru zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w którym znajduje się przedmiotowa działka, stanowiąc jednocześnie zachodnią ścianę doliny rzeki [...]. Po przeciwnej stronie rzeki ukształtowała się w sposób identyczny ściana wschodnia - w oparciu o ul. [...] i zabudowę blokową wielorodzinną. Obszar zieleni pomiędzy tymi liniami pozbawiony został całkowicie zabudowy. Jak wskazano, wnioskowana inwestycja wprowadziłaby zabudowę na tereny niezabudowane zieleni nadrzecznej, przestrzennie wydzielone liniami zabudowy po obu stronach rzeki [...].

Odnosząc się do pozostałych wskaźników zaproponowanych przez Inwestora w kontranalizie, organ II instancji podniósł, że ich wartości w sposób istotny odbiegają od tych parametrów, które mogłyby stanowić rezultat ustaleń organu na podstawie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W związku z powyższym zgodził się z twierdzeniami organu I instancji, że proponowana w kontranalizie intensywność zabudowy wynosząca 40% jest prawie dwukrotnie wyższa niż maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym, jak również iż dopuszczenie inwestycji o wysokości sięgającej 14 kondygnacji, a tym bardziej zwiększenie do 17 kondygnacji byłoby wysoce nieuzasadnione. Podobnie za nieuzasadniony Kolegium uznało wskaźnik szerokości elewacji frontowej wskazany przez wnioskodawcę do 45 m, bowiem znajdujące się w obszarze analizowanym budynki wielorodzinne przy ul. [...] osiągają do 50 m szerokości dla dłuższej elewacji, z tym że elewacje krótsze usytuowane wzdłuż ul. [...] w takich przypadkach mają szerokość poniżej 20m.

W konsekwencji SKO stwierdziło, iż słuszna jest konkluzja Prezydenta w przedmiocie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi bowiem kontynuacji odpowiednich istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym kontekście narusza ład przestrzenny. Kolegium dodatkowo podniosło, uwzględniając w tym zakresie zarzut odwołującego, iż na terenie inwestycji oraz na terenach sąsiadujących z rzeką [...] nie zostały ustanowione formy ochrony wód i wprost żaden z przepisów ustawy prawo wodne czy też z zakresu ochrony przyrody nie formułuje zakazów, z których wyprowadzić można niezgodność z przepisami odrębnymi. Powyższe nie wpływa jednak na ocenę samej decyzji w taki sposób, iż rodziłoby to konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Niezrealizowanie bowiem przez wnioskodawcę zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyklucza możliwość uzyskania decyzji pozytywnej, niezależnie od kwestionowanego przez stronę odwołującą faktu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę wniosła "A" sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając decyzji: 1) naruszenie art. 15 w związku z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą decyzję, 2) naruszenie art. 61 w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 Konstytucji, wobec wyłączenia prawa zabudowy wnioskowanego terenu (co stanowi znaczące ograniczenie prawa własności), pomimo braku sprzeczności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi oraz uznania prymatu zasady ładu przestrzennego nad zasadą wolności zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, 3) bezpodstawne przyznanie prymatu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie interesów związanych z ochroną przyrody i pominięciu uzasadnionych interesów skarżącej, podczas gdy prawidłowe stosowanie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym wymaga udowodnienia, że interes publiczny jest na tyle ważny, iż nie jest możliwym ochrona interesu prywatnego, 4) naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezamieszczenie w decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, podczas gdy zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać wyżej wymienione elementy. W oparciu o wyżej przedstawione zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. W myśl art. 135 p.p.s.a. – sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, stąd też władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2010 roku, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2010 roku, orzekającą o umorzeniu postępowania w zakresie infrastruktury i drogowej na działce nr "1" obr. [...] oraz o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno - usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr "2", "3", "4", "5", obr. [...] z możliwością usytuowania w granicach nieruchomości "5", "1", "6" obr. [...] wraz z dodatkową infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr "1", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17" obr. [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] w K.".

Na wstępie należy wskazać, iż będąca częścią terenu inwestycji działka nr "1", położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj-Zaborze" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXVII/359/07 z dnia 21 listopada 2007 roku. Tym samym nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy co do inwestycji na wskazanym terenie, wobec czego postępowanie administracyjne w tej części stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie o wydanie warunków zabudowy w w/w zakresie. Również strona skarżąca nie podniosła w treści skargi żadnych zarzutów, kwestionujących rozstrzygnięcie organu II instancji w tym przedmiocie.

Zarzuty skargi skierowane są do rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla pozostałej części terenu inwestycyjnego. Poza w/w działką, teren planowanej inwestycji znajduje się bowiem na obszarze, dla którego nie sporządzono planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż lokalizacje inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z przyjętym przez doktrynę prawniczą stanowiskiem oraz ustaloną praktyką administracyjną i sądowoadministracyjną, norma zawarta w pkt 1 – szym w/w artykułu wprowadza na grunt prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Określa ona możliwości zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu i odpowiednim dostosowaniu się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Zasadę tą opisał szczegółowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 roku, sygn. akt II OSK 943/09: "Sąsiedztwo, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia." Jak wynika z powyższego, podstawowym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zapewnienie zachowania ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu w stosunku do działek sąsiednich, czyli takiego ukształtowania przestrzeni urbanistycznej, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo — społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Aby ustalić, iż spełnione zostały kumulatywnie wszystkie z wyżej wymienionych przesłanek, winna zostać sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu, zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Za działkę sąsiednią, mogącą stanowić punkt odniesienia dla decyzji o warunkach zabudowy na terenie planowanej inwestycji, ustawa uznaje działkę dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób umożliwiający określenie zasady kontynuacji jej funkcji, cech i parametrów. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy bowiem rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy (sposobu zagospodarowania terenu) i jej cech architektonicznych, takich jak obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometria dachu nowej zabudowy.

W przypadku, gdy z przeprowadzonej przez organ analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż zabudowa terenu w sposób określony wnioskiem zgodna jest z zasadą dobrego sąsiedztwa, w tym zasadą kontynuacji, organ ustala warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż organ nie może odmówić wydania powyższej decyzji, jeśli zamierzenie zgodne będzie z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 zd. 1 u.p.z.p.). Powyższe przemawia jednoznacznie za twierdzeniem, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i o odmowie ich ustalenia nie należy do sfery uznaniowej organu administracji publicznej, jest bowiem ściśle zdeterminowane realizacją wymienionych przesłanek.

W niniejszym stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia 31 sierpnia 2006 roku odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem z dnia 22 marca 2006 roku, uzupełnionym w dniu 2 października 2008 roku. Planowana inwestycja objęła budowę wolnostojącego obiektu mieszkalno – usługowego o wysokości miejscowej do siedemnastu kondygnacji z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową w rejonie ulic: [...], [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...].

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za podjęte zgodnie z prawem, a tym samym przyznaje słuszność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej je w mocy. Po analizie materiałów postępowania administracyjnego I i II instancji, jak i podniesionych przez skarżącą zarzutów, nie ulega okoliczność wątpliwości, iż planowana inwestycja w kształcie opisanym wnioskiem nie spełnia wymogów, zakreślonych przez zasadę kontynuacji cech i parametrów zabudowy na obszarze objętym analizą.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podstawową kwestią sporną było ustalenie, czy działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Za zasadne należy uznać w tym zakresie stanowisko organów administracji publicznej I i II instancji, które opowiedziały się za brakiem możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Niemniej jednak, zmiany i uzupełnienia wymaga przeprowadzona w obu decyzjach argumentacja na uzasadnienie tego stanowiska. Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia wykonawczego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W kolejnych ustępach wskazanego przepisu aktu wykonawczego, ustawodawca reguluje sposób postępowania w przypadku ewentualnych odstępstw od rygoru określonego w ustępie 1. I tak, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Możliwe jest również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Jak wynika z treści kontranalizy przedłożonej przez wnioskodawcę, obowiązująca linia nowej zabudowy miałaby biec wzdłuż ulicy [...]. W ocenie zaś organów administracji publicznej takie wyznaczenie linii zabudowy w sposób ewidentny naruszyłoby ład przestrzenny miejsca, ukształtowany przez dolinę rzeki [...]. Zurbanizowane tereny po obu stronach tej rzeki – zdaniem organu I i II instancji – stanowią "naturalny korytarz ekologiczny", będący jednocześnie bardzo czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy, wyznaczoną po zachodniej stronie rzeki [...] przez budynek hotelu na działce nr "18" oraz budynek wielorodzinny nr [...] na działce nr "19" i "20". Zgodnie ze wskazaną argumentacją, przekroczenie tak ukształtowanej linii zabudowy stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełniania istniejącego ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, błędnie przy określaniu przez Prezydenta Miasta K. obowiązującej linii zabudowy nie uwzględniono ul. [...] jako drogi publicznej, z której wnioskodawca zaplanował dojazd do planowanej inwestycji. Należy ponownie podkreślić, iż linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Przy czym dostępność z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza dostępność z jednej najbliższej drogi publicznej (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 933/09). W tym kontekście niezrozumiałym jest, dlaczego organy administracji publicznej, rozstrzygające w niniejszej sprawie, nie uznały za zasadne utworzenie linii zabudowy jako linii wyznaczonej w odległości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od drogi publicznej, a przyjęły, iż "linia zabudowy może kształtować się nie tylko względem dróg publicznych, ale w zależności od sytuacji także w odniesieniu do innych elementów ładu przestrzennego." Tym samym ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie uzasadniły we właściwy sposób, dlaczego linia zabudowy nie może biec w zaproponowany w kontranalizie sposób, tj. wzdłuż ul. [...]. Niemożność ta staje się natomiast oczywista przy uwzględnieniu wymogów prawnych dla kontynuacji linii zabudowy, ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z opinii ZIKiT, jedyną drogą publiczną, do której działki inwestora mogłyby mieć dostęp (poprzez działki nr "27", "28", "29" oraz drogę wewnętrzną od ul. [...]) jest ul. [...]. Tym samym, przy ustalaniu obowiązującej linii istniejącej zabudowy, co w konsekwencji stanowi podstawę do wyznaczenia linii nowej zabudowy dla zamierzenia budowlanego poprzez przedłużenie linii pierwotnej, należy wziąć pod uwagę działki dostępne z ul. [...], znajdujące się na obszarze analizowanym. W nawiązaniu do powyższego, zdaniem Sądu, pierwotna linia zabudowy dla wskazanych działek biegnie prostopadle do ul. [...], wzdłuż budynków, położonych na działkach nr "30" oraz "18". Również w tak określoną linię zabudowy nie wpisuje się planowana inwestycja w kształcie opisanym we wniosku inwestora. Zważywszy tym samym na fakt, iż nie został przez wnioskodawcę spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy dla zamierzenia budowlanego w stosunku do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, statuowany w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., należało wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Pomimo zaistnienia w/w przeszkody dla wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, na uwagę zasługuje również ocena realizacji zasady kontynuacji w odniesieniu do innych cech zabudowy działek sąsiednich, która to ocena w rzeczywistości potwierdza zasadność podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu należy przychylić się do stanowiska organów I i II instancji, w którym uznano, że wnioskowana inwestycja narusza zasadę kontynuacji zabudowy w zakresie średnich wskaźników przyjętych na obszarze analizowanym dla działek sąsiednich. Słusznie stwierdzono, iż zaproponowane w kontranalizie wskaźniki przekraczają przyjęte wskaźniki maksymalne na obszarze analizowanym: wskaźnik intensywności zabudowy – 40 % (przy 30 % maksymalnej wartości tego parametru na obszarze analizowanym), wysokości zabudowań – wynoszący do 17 kondygnacji (przy najwyższym istniejącej zabudowie 12 kondygnacji).

Przedstawione wyżej wywody przemawiają jednoznacznie za bezzasadnością zarzutu skarżącej co do naruszenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jak również utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji, zostało ściśle zdeterminowane niezachowaniem przez wnioskodawcę zasady dobrego sąsiedztwa, opisanej normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy dodatkowo podkreślić, iż skarżąca nie zakwestionowała w uzasadniony sposób powyższych rozstrzygnięć, nie podjąwszy polemiki z ustaleniami organu I instancji co do określonych w analizie parametrów, czy ustalonej linii nowej zabudowy. W kontranalizie nie wskazano żadnych wyjątków, na podstawie których możliwe stałoby się odstąpienie od określonej przepisami prawa zasady kontynuacji zabudowy.

Na marginesie należy wskazać, odnosząc się również częściowo do zarzutu podniesionego w skardze, iż – w ocenie Sądu – niesłusznie za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy organy I i II instancji wskazały możliwość naruszenia ładu przestrzennego, ukształtowanego w dolinie rzeki [...]. W sytuacji naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa odwoływanie się przez organ administracji publicznej do ochrony ładu przestrzennego, jako do podstawowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, budzi poważne wątpliwości. Organ dokonując oceny projektowanej inwestycji zgodnie z normami ogólnymi, w tym m.in. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nie może przyjąć, że ocena taka mogże stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2007 roku, sygn. akt II Sa/Lu 618/07). Pojęcie ładu przestrzennego na gruncie art. 2 ust. 1 w/w ustawy, jako ogólne i nieostre, obejmuje znacznie szerszy kontekst, aniżeli tylko wymogi architektoniczno-urbanistyczne, oceniane przy ustalaniu warunków zabudowy. Odnosi się bowiem również do uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Zważywszy na brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności, wykluczona jest interpretacja tej normy jedynie przez pryzmat art. 2 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z ustawowym przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie, które w kontekście nieskonkretyzowanej ochrony ładu przestrzennego na obszarze analizowanym nie zachodzi. Na uwagę zasługuje także okoliczność, iż w planie zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj-Zaborze" nr XXVII/359/07, działka inwestora nr "1", która niewątpliwie przynależy do "naturalnego korytarza ekologicznego" wyznaczonego wzdłuż rzeki [...], szeroko opisanego w uzasadnieniach obydwóch decyzji, uznana została za działkę budowlaną, co nie przemawia za trafnością argumentacji organów w tym zakresie. W nawiązaniu do powyższego należy zaznaczyć, że okoliczności ogólnie rozumianego ładu przestrzennego, w tym ochrony przyrody, w świetle przepisów prawa pozostają bez znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego i możliwości ewentualnego ustalenia warunków zabudowy na tym obszarze. Co prawda przepis art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. daje organowi możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie wpłynie w negatywny sposób na ochronę przyrody, jednakże dotyczy to wyłącznie określonego terenu, objętego uprzednio prawnie unormowaną ochroną. W niniejszej sprawie obszar, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie budowlane, nie został objęty żadną szczególną ochroną, a zatem organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji związanej, takiej jak warunki zabudowy, nie mogły odnieść się do kwestii ochrony przyrody. Słusznie podnosi tę kwestię Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając, iż organ I instancji w sposób nieuzasadniony powołuje nieskonkretyzowane normy ustawy Prawo wodne, czy postanowienia Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Należy nadmienić, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, odmiennie aniżeli plan zagospodarowania przestrzennego, przy ograniczaniu wykonywania prawa własności nie uprawnia właściciela do jakichkolwiek roszczeń w razie utraty lub obniżenia wartości nieruchomości. Tym samym powinno się przyjąć, iż w/w decyzja nie może ingerować w treść prawa własności tak, jak plan miejscowy, skoro w przypadku decyzji WZ ustawodawca nie przewidział odpowiednika art. 36 u.p.z.p., pozwalającego właścicielowi na dochodzenie odszkodowania, bądź wykupienie nieruchomości w razie zmiany jej wartości. Z uwagi na powyższe, ochrona cennego przyrodniczo obszaru doliny rzeki [...], może zostać ustanowiona w drodze konkretnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaś możliwa – w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy (tak też w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2009 r. II OSK 1944/08 dotyczącego również WZ w okolicach rzeki [...]: "Co do zaś potrzeby czy wręcz konieczności ochrony obszarów cennych przyrodniczo to należy zauważyć, że podstawowym instrumentem ochrony tych obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z możliwością zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu celem uchwalenia planu (art. 58 i 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Instrumentem takim są też przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani ustawodawca, ani prawodawca lokalny nie korzystają z przysługujących im w tej mierze uprawnień to nie może to być argumentem przemawiającym za rozszerzającą wykładnią ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na obszarach, o których mowa").

Niezależnie od powyższego, decyzje organu I i II instancji podjęte zostały zgodnie z prawem, bowiem przedstawione uchybienia w interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, iż warunek konieczny co do kontynuacji cech i parametrów zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.) nie został spełniony, kwestionowanie decyzji organu z uwagi na brak spełnienia dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5, czy nawet przyznania prymatu interesowi publicznemu jest bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania.

Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ jasno wyraził swoje stanowisko co do prawidłowości rozstrzygnięcia, a tym samym zgodna jest z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponownego rozpoznania sprawy w całości, odnosząc się do zarzutów odwołania i przedłożonych materiałów dowodowych, co oznacza, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie została naruszona.

Ze względów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, Sąd uznał zarzuty będące przedmiotem skargi za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.