III OSK 891/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-18	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 580/18	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 406; art. 3 ust. 2, 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, 2 i 3, art. 14 ust. 1, art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 580/18 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 360/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Domowi Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Sosnowiec na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. oddala wniosek Gminy Sosnowiec o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny z Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 580/18, po rozpoznaniu skargi Wojewody

Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 360/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Domowi Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu (zwanego dalej Statutem), stwierdził nieważność § 7 pkt 12,

§ 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (punkt 1), w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił (punkt 2).

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że nie było podstaw do odrzucenia skargi. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu, jednakże nie może ulegać wątpliwości, iż stroną postępowania jest miasto na prawach powiatu, czyli Miasto Sosnowiec, jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest reprezentowana przez Prezydenta Miasta Sosnowca. Wskazanie przez organ nadzoru w skardze jako strony postępowania jednostki samorządu terytorialnego - Miasta Sosnowiec nosi znamiona oczywistej omyłki, która nie może mieć wpływu na skuteczność wniesionej skargi.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego. W przypadku stwierdzenia w

§ 3 Statutu, że Dom Kultury posiada osobowość prawną, a także, że działa na podstawie wymienionych w § 2 Statutu aktów prawnych, nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Zwrócono uwagę, iż w § 7 Statutu wskazano szczegółowy zakres działania Miejskiego Domu Kultury, w tym również prowadzenie działalności gospodarczej o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem jego działalności (pkt 12). Postanowienie to jest jednak zbyt ogólne i nie wyczerpuje normy art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) zwanej dalej w skrócie ustawą. Nadto, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w Statucie. Jednocześnie podkreśla, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. O ile instytucja kultury obok podstawowego celu statutowego może bądź zamierza prowadzić inną działalność, to rodzaj tej działalności musi jednak wynikać z postanowień statutu, bowiem tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy). Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że § 7 pkt 12 Statutu w sposób istotny narusza

przywołane przepisy ustawy.

Analizując treść § 10 Statutu, zgodnie z którym Domem Kultury zarządza i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Sosnowca na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach, Sąd przywołał regulacje określone w art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy i stwierdził, że

brak wskazania przez organ stanowiący, który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w ustawie będzie miał zastosowanie w przypadku tej instytucji kultury, jest równoznaczny z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak zaś konkretnych regulacji w zakresie - sposobu powoływania dyrektora Domu Kultury pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu

Miasta, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy z art. 13

ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wynika kompetencja Rady Miejskiej do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora - w istocie wypacza sens art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Wskazując następnie, iż z woli ustawodawcy kwestia regulowana regulaminem organizacyjnym, opracowanym przez dyrektora po zaopiniowaniu przez organizatora jest określona w art. 13 ust.3 ustawy Sąd podniósł, że uchwałodawca uchwalając statut instytucji kultury, nie był upoważniony do zamieszczania w nim przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej.

Zauważono, że na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy koniecznym elementem kontrolowanego Statutu powinno być, a nie jest określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Kompetencja ta nie została w § 12 Statutu wykorzystana gdzie stwierdzono, że Dyrektor Domu Kultury może powołać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji do spraw związanych z działalnością określoną w Dziale II statutu. To oznacza, iż to uregulowanie Statutu jest niezgodne z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Całkowicie uzasadniony jest zatem zarzut

braku wskazania w § 12 Statutu organów doradczych, które powinny być integralną

jego częścią, jak też sposób ich powoływania.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że uchwałodawca nadając Statut dla Domu Kultury nieprawidłowo uregulował kwestie związane z określeniem źródeł finansowania, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy.

W § 13 pkt 1 Statutu określono przychody Domu kultury cytując treść 28 ust. 2 ustawy. Powtórzenia te stanowią ewidentne uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45).

W tym stanie rzeczy, Sąd tylko w części za zasadne uznał zarzuty organu nadzoru wywiedzione w treści skargi, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym na wstępie zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie - wskutek błędnego przesądzenia o tym, że uchwała w sprawie statutu instytucji kultury, aby korzystać z przymiotu legalności nie musi realizować w pełni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ustawy, to jest nie musi zawierać w swej treści elementów obligatoryjnych wymaganych przepisem upoważniającym, co prowadzi do wniosku, że organ stanowiący uchwalający akt w powyższej materii nie musi działać na podstawie i w granicach prawa, a tym samym przestrzegać normy określonej art. 7 Konstytucji RP;

2) art. 13 ust. 2 ustawy w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek jednostronnego zakwalifikowania naruszenia prawa w § 2 i § 3 Statutu jako powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkującego automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego podczas, gdy ich wadliwość polegała również na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, co bezwzględnie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością usunięcia

z obrotu prawnego takiej regulacji, jako niezgodnej z art. 13 ust. 2 ustawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 147 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.- poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji koncepcji tzw. orzeczeń zakresowych i stwierdzenie w oparciu o tę koncepcję nieważności uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu jedynie w części § 7 pkt 12, § 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1, mimo że występowały (stwierdzone przez Sąd) istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem została pozostawiona w obrocie prawnym uchwała pozbawiona elementów obligatoryjnych określonych przepisem art. 13 ust. 2 ustawy, a więc uchwała istotnie naruszająca prawo;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. - poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części z pominięciem oceny legalności pozostawionych w obrocie prawnym przepisów uchwały i pominięciem ewentualnych skutków niewyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały, co utrudnia kontrolę instancyjną;

3) art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części z pominięciem oceny w uzasadnieniu wyroku legalności pozostawionych w obrocie prawnym przepisów uchwały, a skarżonych przez organ nadzoru z powodu istotnego naruszenia prawa - to jest: § 3 pkt 2 i 3, § 5, § 7 pkt 13, §

8, § 11 i § 13 pkt 2, 3 i 5 załącznika do uchwały co utrudnia kontrolę instancyjną;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd nie wyjaśnił w nim, jakie skutki prawne wiążą się z pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały istotnie naruszającej prawo z powodu niezrealizowania zakresu upoważnienia ustawowego i poprzestał na wskazaniu możliwości i celowości stwierdzenia nieważności uchwały w części, co utrudnia kontrolę instancyjną.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Sosnowiec wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy wyrażając zgodę na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie po

doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej także wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Część trafnie podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie w przedmiocie zaskarżonej uchwały.

Nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza,

że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy

ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, LEX nr 574432; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne

działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych

przyjętych w przepisach ustawowych.

Przechodząc do kontroli zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13

ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Statut Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz"

w Sosnowcu jako instytucji kultury nie musi realizować w pełni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ustawy, a więc zawierać w swej treści elementów obligatoryjnych wymaganych przepisem upoważniającym oraz może zawierać powtórzenie regulacji ustawowych.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy treść statutu instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych oraz fakultatywnie postanowienia dotyczące prowadzenia działalności

innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tym samym brak któregokolwiek z ww. obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania,

że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono

w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie

z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 518/19, LEX nr 2731563; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). W przypadku aktu prawa miejscowego taka wada uzasadnia unieważnienie uchwały. Sądy administracyjne nie mają kompetencji

do zastępowania unieważnionych przepisów treścią prawidłowo zredagowanych norm prawnych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zaskarżony do Sądu pierwszej instancji Statut Domu Kultury został unieważniony w zakresie obejmującym § 7 pkt 12,

§ 9, § 10, § 12 i § 13 pkt 1. Wśród ww. unieważnionych przepisów statutu znalazł się przepis dotyczący organów doradczych Domu Kultury. Tym samym Sąd pierwszej instancji unieważniając § 12 Statutu spowodował, że pozostały w obrocie prawnym statut nie określał organów doradczych i sposobu ich powoływania, mimo że

obowiązek objęcia statutem takiej regulacji wynika wprost z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Już ta okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności całego statutu. Wprawdzie art. 147 § 1 P.p.s.a. pozwala na unieważnienie całości lub części zaskarżonego aktu, jednakże wybór zakresu orzekania przez sąd administracyjny nie jest dowolny. W tej sprawie wprawdzie wadliwa była część zaskarżonego Statutu, jednakże pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej jego części skutkuje tym, że

za zgodny z prawem Sąd pierwszej instancji uznał akt prawa miejscowego obejmujący tylko częściowo zakres regulacji wynikającej z delegacji ustawowej. Stanowi to naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym każdy organ władzy publicznej podejmuje działania na podstawie i w granicach prawa.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym błędne zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji swojego wyroku jako wyroku tzw. zakresowego, a przez to naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. (omyłkowo wskazano w skardze kasacyjnej art. 147 § 4 P.p.s.a.) został nieprecyzyjnie zredagowany. Sam zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na niedopuszczalność wydawania wyroków tzw. zakresowych, natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej wydaje się dopuszczać możliwości wydawania także przez sądy administracyjne takich wyroków.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji analizując dopuszczalność wydawania tzw. wyroków zakresowych wskazał, że w tej sprawie wydaje wyrok częściowy polegający na pozbawieniu obowiązywania ze skutkiem ex tunc niektórych przepisów zaskarżonego Statutu.

Trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że istotą orzekania w zakresie obejmującym wydawanie tzw. wyroków zakresowych jest stwierdzenie niezgodności z prawem (lub zgodności z prawem) danego przepisu bądź jego części w zakresie jego stosowania. Wyrok zakresowy dotyczy przypadku, w którym dokonuje się przypisania atrybutu konstytucyjności (lub zgodności z prawem) bądź też niekonstytucyjności (niezgodności z prawem) nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonego fragmentu, a precyzyjnie wskazując pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części wyinterpretować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,

Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 990). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał w ten sposób, że stwierdził nieważność części jednostki

redakcyjnej danego przepisu w zakresie w jakim dany przepis pomija przepis aktu prawa hierarchicznie wyższego lub w jakim nie uwzględnia, bądź też w jakim dotyczy lub odnosi się do rozumienia danego przepisu w kontekście przepisu aktu

hierarchicznie wyższego.

Natomiast w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zarówno konkretnych przepisów Statutu - § 9, § 10, § 12, jak i unieważnił fragmenty przepisów prawnych Statutu - § 7 pkt 12, § 13 pkt 1. W tym ostatnim zakresie wyrok ten ma charakter tzw. wyroku częściowego, co zresztą wprost wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny na s. 19 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Niekiedy wyroki częściowe kwalifikuje się jako rodzaj wyroków zakresowych, ponieważ stosowanie sformułowań typu "w zakresie" lub "w części" nie jest do końca konsekwentne i niekiedy może być traktowane zamiennie (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd strony skarżącej kasacyjnie co do niedopuszczalności wydawania przez sądy administracyjne w

zakresie sprawowanej kontroli aktów prawa miejscowego zarówno wyroków tzw. częściowych, jak i nawet wyroków zakresowych, o ile znajduje to uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy.

Natomiast w tej sprawie, w związku z jedynie częściowym wykonaniem

delegacji ustawowej przez organ stanowiący Miasta Sosnowca, zamiast wydawania wyroku częściowego Sąd pierwszej instancji powinien wydać wyrok stwierdzający nieważność całej uchwały i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 2, § 3 pkt 1, § 5, § 8, § 11 i § 13 pkt 2, 3 i 5 jako naruszających w istotnym zakresie przepisy prawa.

§ 2 Statutu zawiera enumeratywny wykaz aktów prawnych, na podstawie

których działania Miejski Dom Kultury "Kazimierz". Sporządzenie takiego wykazu w Statucie stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę

ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą

zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje jednostka kultury. Takim przykładem jest pominięcie Kodeksu cywilnego lub Kodeksu pracy w tym wykazie. Tym samym o ile stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa zamieszczenie katalogu przykładowych ("w szczególności") aktów prawnych, na podstawie których działa dana instytucja kultury, to już sporządzenie wykazu wyczerpującego, a przy tym niepełnego stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść Statutu prowadzi

do sprzeczność w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej.

Skutkuje to bowiem tym, że § 2 Statutu Domu Kultury zawęził stosowanie aktów prawnych do tej jednostki tylko do objętego tym przepisem katalogu, mimo że sam przepis Statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z § 3 pkt 1 Statutu Dom Kultury posiada osobowość prawną. Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury, a zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy,

instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Tym samym to z ww. przepisu ustawy wynika uzyskanie osobowości prawnej przez samorządowa instytucję kultury,

a więc § 3 pkt 1 Statutu zbędnie powtarza treść przepisu ustawowego.

Istotne naruszenie prawa, na co trafnie wskazuje w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie, zawiera § 5 Statutu stanowiąc, że nadzór nad Domem Kultury sprawuje Prezydent Miasta Sosnowca. Taka treść ww. przepisu nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa. Sformułowanie "nadzór" wskazuje na pewne podporządkowanie instytucji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc instytucje kultury. Żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje

podstaw do sprawowania nadzoru przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nad domem kultury jako samorządową osobą prawną. Takich podstaw nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, ani inny akt prawny. Zasadnie więc zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że § 5 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje

organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 41/20, LEX nr 3067935; wyrok

NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21).

Istotne naruszenie prawa zawiera także § 11 Statutu. Przepis ten reguluje zadania (i kompetencje) dyrektora Domu Kultury. Zadania te i kompetencje określone

są ustawowo, w tym przede wszystkim w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w ustawie o finansach publicznych, w Kodeksie pracy, w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o samorządzie gminnym. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że art. 13 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do uregulowania w statucie zadań (a także i kompetencji) organu zarządzającego. Jeżeli ustawodawca chce, aby akt tworzący daną jednostkę zawierał zadania organu zarządzającego, to wyraża to wprost w delegacji ustawowej (np. wobec organów jednostek pomocniczych gmin - art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.; wobec organów szkoły publicznej – art. 98 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe) lub wskazuje na konieczność szczegółowego ustalenia organizacji funkcjonowania danej jednostki (np. w zakresie centrum usług społecznych - art. 12 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych).

Także zasadnym jest zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie oddalenia skargi dotyczącej § 13 pkt 2, 3 i 5 Statutu. Zgodnie z § 13 pkt 2 Statutu Domu Kultury podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy ustalony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji przyznanej przez Gminę oraz uwzględniający zasady gospodarności i efektywności wykorzystania posiadanych środków. Stosownie do § 13 pkt 3 Statutu, Miejski Dom Kultury "Kazimierz" sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Przywołany §

13 pkt 2 i pkt 3 Statutu zawiera powtórzenie treści art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy.

Również § 13 pkt 5 Statutu stanowiący, że Dom Kultury nie działa w celu uzyskania zysku, a wszelkie dochody przeznacza na działalność podstawową tej placówki stanowi powtórzenie regulacji wynikającej z art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej oraz regulacji wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym instytucje kultury pokrywają

koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów.

§ 8 Statutu określa strukturę organizacyjną Domu Kultury. Zgodnie z tym przepisem strukturę tę tworzą: dział metodyczno-kulturalny, dział administracyjny,

dział finansowy i dział techniki oraz obsługi. Określenie struktury organizacyjnej instytucji kultury nie stanowi przedmiotu regulacji statutu. Art. 13 ust. 2 ustawy nie wskazuje, aby ten zakres regulacji (tj. struktura organizacyjna) miała być uregulowana

w statucie. Struktura organizacyjna instytucji kultury zawierająca wewnętrzny podział

na działy powinna być objęta regulacją regulaminu organizacyjnego, stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy. Tym samym zamieszczenie w Statucie § 8 stanowiło naruszenie prawa.

Niezasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji

art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 i 3 i § 7 pkt 13 Statutu jako naruszających w istotnym zakresie przepisy prawa.

Treść § 3 pkt 2 Statutu stanowi, że organizatorem dla Domu Kultury jest Gmina Sosnowiec. Statut, tak jak i akt o utworzeniu instytucji kultury nadaje organizator,

którym na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy może być jednostka samorządu terytorialnego. Tym samym wskazanie w § 3 pkt 2 Statutu, że organizatorem ww.

Domu Kultury jest Gmina Sosnowiec nie stanowi istotnego naruszenia prawa,

ponieważ tylko organizator ma prawo do wydania statutu, a potwierdzenie w statucie

kto jest organizatorem (tzn. że wobec Domu Kultury organizatorem jest Gmina Sosnowiec) nie było wprawdzie potrzebne, ale też nie jest to istotne naruszenie prawa.

Także § 3 pkt 3 Statutu określający treść pieczątki używanej przez Dom Kultury ("Miejski Dom Kultury "Kazimierz", 41-215 Sosnowiec, ul. Główna 19 oraz "Miejski

Dom Kultury "Kazimierz", 41-215 Sosnowiec, ul. Główna 19, NIP 644 330 84 44, REGON 240486212") stanowi o podaniu adresu siedziby tej jednostki (z podaniem

kodu pocztowego) oraz numeru NIP niezbędnego do należytego występowania tej jednostki w obrocie prawnym przy np. zawieraniu umów lub wystawianiu faktur bądź innych dokumentów finansowych. Można więc stwierdzić, że samo ustalenie treści pieczątek jakimi posługuje się dana jednostka organizacyjna stanowi element dodatkowy indywidualizujący daną jednostkę poprzez podanie jej dokładnego adresu siedziby oraz numeru NIP. Zamieszczenie takiej informacji w statucie także nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa treść § 7 pkt 13 Statutu, zgodnie z którym Dom Kultury może prowadzić także inne działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa oraz organizować inne uzgodnione z organizatorem

projekty kulturalne o profilu zgodnym z jego działalnością podstawową. Podstawę do określenia w statucie takiej działalności zawiera art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym statut może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja kultury zamierza działalność taką prowadzić. Jeżeli rada gminy zamierza dopuścić do wykonywania takiej innej działalności, to statut powinien określić w sposób jednoznaczny rodzaj i zakres tej działalności (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19, LEX nr 3040877). Taka przy tym działalność

nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacja którego została powołana

dana instytucja kultury. Musi być ona z tym celem zbieżna lub też mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego (por. wyrok NSA z 3 września 2013

r. sygn. akt II OSK 1698/13, LEX nr 1559451; wyrok NSA z 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2062/16, LEX nr 2119856; wyrok NSA z 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/16, LEX nr 2291577). Tym samym skoro można stwierdzić w § 7 pkt 13 Statutu rodzaj działalności (organizowanie projektów kulturowych i działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa) wraz ze wskazaniem, że działania te muszą być zgodne z profilem podstawowej działalności Domu Kultury, to przepis ten nie jest niezgodny z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Nie jest zasadnym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, polegający na wadliwym skonstruowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku w zakresie braku wyjaśnienia skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powodem pozostawienia w obrocie prawnym części zaskarżonej uchwały było

zarówno stwierdzenie, że tylko niektóre jej przepisy w sposób istotny naruszają prawo,

a ponadto unieważnienie całego statutu doprowadziłoby do powstania luki prawnej.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy,

zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej

rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce

także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie

może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd

i to nawet wówczas, gdy taka wykładnia jest nieprawidłowa. Ponieważ zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy formalne uzasadnienia objęte art. 141 § 4 P.p.s.a.

i nie zawiera niespójności uniemożliwiających samą kontrolę tego orzeczenia, tym samym zarzut ten nie może być uznany za zasadny.

Mając na uwadze, że zakresem skargi kasacyjnej objęto cały zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, składający się z dwóch punktów i uznając część zarzutów strony skarżącej kasacyjnie za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Należy podnieść, że trafnym było stanowisko Sądu pierwszej instancji

dotyczące stwierdzenia nieważności § 7 pkt 12, § 9, § 10, § 12 i § 13 pkt 1 Statutu Domu Kultury. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny unieważnił § 7 pkt 12 Statutu jako zawierający zbyt ogólną regulację naruszającą tym samym art. 13 ust. 2

pkt 6 ustawy; § 9 zawierający kompetencję do określenia regulaminu wewnętrznego Domu Kultury częściowo w sposób niedopuszczalny modyfikując treść art. 13 ust. 3 ustawy. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 10 Statutu niewskazującego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, sposobu powoływania organu zarządzającego, a także § 12 Statutu nie wskazujący

na organy doradcze i sposób ich powoływania co także stanowiło naruszenie art. 13

ust. 2 pkt 3 ustawy. Także zasadnie unieważnił Sąd pierwszej instancji § 13 pkt 1 Statutu, który w powtarzał treść art. 28 ust. 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że objęte zaskarżoną uchwałą zawierającą Statut Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu naruszenia

prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność

należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 §

1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zaskarżoną

uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z 26 kwietnia 2012 r. nr 360/XXII/2012 w przedmiocie nadania Statutu Miejskiemu Domowi Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu stwierdził nieważność tej uchwały w całości.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Sosnowiec zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona, to wniosek strony

przeciwnej (Gminy Sosnowiec) dotyczący zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezasadny i nie ma oparcia ani w art. 203, ani też w art. 204 P.p.s.a. i w związku z tym w punkcie trzecim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten oddalił.