II GSK 1096/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-08	
Data wpływu	2018-05-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dąbek /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc	
Hasła tematyczne	Działalność gospodarcza
Koncesje	
Sygn. powiązane	I SA/Bk 1838/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1838/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akr I SA/Bk 1838/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 2016 r. Prezydent Miasta [...], wydaną po rozpatrzeniu pięciu wniosków, udzielił W.W. (dalej "skarżąca kasacyjnie") zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej w [...] przy ul. [...] oraz odmówił udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży następującym podmiotom: B. Sp. z o.o. w J., Z.K. [...], C. S.A. w K. i E.T..

Po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w J. (dalej "A."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 21/17, WSA w Białymstoku uchylił powyższą decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r.:

1) udzielił skarżącej kasacyjnie zezwoleń: na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem, sprzedaży w placówce handlowej, na czas oznaczony od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna do 31 kwietnia 2020 r.,

2) odmówił udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży: A.; C.;

3) umorzył postępowanie w części dotyczącej udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży: Z.K.; E.T..

Decyzją z [...] października 2017 r. SKO w Łomży utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Organ wskazał, że wniosek W.W. wpłynął 8 sierpnia 2016 r. o godz. 7.30, wniosek A. – 8 sierpnia 2016 r. o godz. 15.23, wniosek C. – 18 sierpnia 2016 r. o godz. 13.49, zaś wniosek E.T. – 19 sierpnia 2016 r. o godz. 13.40.

Odnośnie do spełnienia kryterium określonego w punkcie 1, SKO stwierdziło, że najwcześniej, bo 8 sierpnia 2016 r. wpłynęły wnioski skarżącej kasacyjnie oraz A.. W związku z tym, że Prezydent Miasta [...] dysponował jednym wolnym punktem w limicie o wyłonieniu przedsiębiorcy, któremu zostaną udzielone zezwolenia, decydowała kolejność wpływu wniosków. Wniosek W.W. wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] wcześniej niż wniosek A., dlatego to jej Prezydent Miasta [...] udzielił ww. zezwoleń. Rozdysponowanie jedynego wolnego punktu spowodowało, że pozostałym przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenia w tym samym postępowaniu odmówiono wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A..

WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku z 12 października 2016 r. I SA/Bk 252/16, że skoro jedno z przyjętych kryteriów wyboru odnosi się do daty złożenia wniosku a nie do daty i godziny, to wszystkie wnioski złożone w określonej dacie powinny być rozpatrywane jednakowo. Skoro w ogłoszeniu umieszczonym przez Prezydenta Miasta [...], zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wskazano końcowy termin składania wniosków i strona skarżąca złożyła wniosek w terminie, nie ma podstaw, aby jej wniosek nie był rozpatrywany, bowiem mimo złożenia go w terminie został złożony tego samego dnia tylko później niż inny wniosek.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organy muszą mieć na uwadze, że nie ma przeszkód, aby w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych organ administracji publicznej, działając w ramach uznania administracyjnego wprowadzał kryteria pozaustawowe. Istotne jest jednak, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane w stosunku do wszystkich stron postępowania i aby ocena spełnienia ustalonych kryteriów uwzględniała w pierwszym rzędzie hierarchię celów wynikających z art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.; dalej "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Kryteria owe powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, m.in. takich jak zasada równości.

W ocenie Sądu, wbrew treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") organy obu instancji błędnie odniosły się do wyznaczeń wskazanych przez Sąd w wyroku o sygn. akt I SA/Bk 21/17.

WSA w pełni zgodził się ze stanowiskiem A., z którego wynika brak możliwości zmiany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kryteriów bądź modyfikacji czy też doprecyzowywania istniejących kryteriów, na których spełnienie przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie nie mieliby w żaden sposób wpływu, z uwagi na to, że wnioski już zostały złożone.

Uszczegółowienie i dodanie nowych wytycznych do obowiązującego kryterium w toku prowadzonego postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zostało uznane za bezpodstawne, pozbawione obiektywności, bowiem w żaden sposób podmioty ubiegające się o pozytywne rozstrzygnięcie sprawy nie miały możliwości dostosowania się do postanowień, wynikających z uszczegółowionego kryterium, co z kolei prowadziło do jednoznacznego wniosku o naruszeniu przez organy art. 32 Konstytucji RP (zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji) oraz art. 18 ust 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tym samym doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego, przy naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie z punktu widzenia procesowego należało uznać za wadliwe. Organy administracji dopuściły się więc również naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegającego na nieprawidłowym wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I SA/Bk 21/17. Już tylko to uchybienie skutkować musiało przyjęciem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W.W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa:

1. art. 153 p.p.s.a. polegającego na uznaniu przez Sąd, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży przy rozpoznaniu skargi dokonało nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, podczas gdy ocena stanu faktycznego dokonana przez ten organ była prawidłowa, zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i procesowego;

2. ustalenie w wyroku, iż to organ administracji – Prezydent Miasta [...] w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie między innymi poprzez uwzględnienie dodatkowych kryteriów zawartych w załączniku nr 4 do uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. pkt [...], co zdaniem Sądu naruszyło zasadę uznaniowości wynikającą z art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości;

3. sprzeczność ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i dokonanie jego dowolnej, a nie swobodnej oceny przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd, iż obowiązujące przepisy jedynie w art. 12 ust. 1,2,9 i art. 18 ust. 3a i 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości określają zasady udzielania zezwoleń, w sytuacji gdy ustawa podjęcie tej decyzji pozostawia do uznania organu;

4. zarzut niezgodności orzeczenia z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 32 Konstytucji, a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7, 77 k.p.a. Zaskarżony wyrok narusza zasadę równości stron, odmawiając organowi prawa do dokonania swobodnego wyboru podmiotu. Stanowisko Sądu oznacza, iż organ przy istniejących kryteriach uchwalonych przez Radę Miasta [...] i prawomocnie obowiązujących, bez uznania kolejności wpływu wniosku w istocie nie mógłby podjąć decyzji, któremu podmiotowi udziela zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Prezydent Miasta ma prawo podjąć decyzję i dokonać wyboru także z uwzględnieniem, jak i bez uwzględnienia kolejności wpływu wniosku;

na podstawie "art. 74 pkt. 2" p.p.s.a.:

5. naruszenie przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w wyroku Sądu I SA/Bk 1838/17 z 21 lutego 2018 r., jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone, mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd dokonał rozszerzającej interpretacji tego przepisu, a orzeczenie Sądu jednoznacznie zmierza do ograniczenia zasady uznaniowości organu i wymuszenia na organie określonych czynności co jest niezgodne z wyżej wymienionymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z 29 kwietnia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 8 czerwca 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może wypowiedzieć się o zgodności z prawem wyroku jedynie przez pryzmat tych przepisów, które prawidłowo powołał autor skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu.

Zarzuty skargi kasacyjnej wymogom tym nie sprostały.

W pierwszym zarzucie, przyporządkowanym do podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszony został art. 153 p.p.s.a., co polegało na uznaniu przez Sąd, że SKO w Łomży przy rozpoznaniu skargi dokonało nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, podczas gdy ocena stanu faktycznego dokonana przez ten organ była prawidłowa, zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i procesowego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter proceduralny, ponieważ wynikają z niego wskazania dla organów i sądów, jak powinny działać. Pewną wskazówką co do ustalenia jego charakteru jest również umiejscowienie go w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, chociaż metoda ta nie zawsze pozwala na prawidłowe przyporządkowanie przepisu do danej kategorii przepisów. Pomimo procesowego charakteru omawianego przepisu, autor skargi kasacyjnej zakwalifikował go do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Samo to uchybienie nie dyskwalifikuje tego zarzutu spod rozpoznania. Błąd ten ma jednak taką konsekwencję, że autor skargi kasacyjnej nie określił, jaki wpływ na wynik sprawy ma zarzucane naruszenie. Powyższe uniemożliwia zaś kontrolę instancyjną w tym zakresie, ponieważ nie zostały prawidłowo określone granice skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już zostało wskazane, nie może zaś doprecyzowywać zakresu rozpoznania skargi kasacyjnej.

Również zarzuty wskazane w pkt 2-4 petitum skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Autor skargi kasacyjnej zarzuca w tym zakresie:

- ustalenie w wyroku, iż to organ administracji – Prezydent Miasta [...] w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie między innymi poprzez uwzględnienie dodatkowych kryteriów zawartych w załączniku nr 4 do uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. pkt [...], co zdaniem Sądu naruszyło zasadę uznaniowości wynikającą z art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości;

- sprzeczność ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i dokonanie jego dowolnej, a nie swobodnej oceny przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd, iż obowiązujące przepisy jedynie w art. 12 ust. 1,2,9 i art. 18 ust. 3a i 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości określają zasady udzielania zezwoleń, w sytuacji gdy ustawa podjęcie tej decyzji pozostawia do uznania organu;

- zarzut niezgodności orzeczenia z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 32 Konstytucji, a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7, 77 k.p.a.

Należy zauważyć, że w żadnym z tak określonych zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki przepis naruszył Sąd pierwszej instancji. Niewystarczające jest przy tym powołanie poglądów wyrażonych przez WSA, jak to zostało sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Konieczne jest natomiast powiązanie naruszeń z konkretnymi przepisami, którym Sąd uchybił. Poprawnie sformułowana skarga kasacyjna określa więc nie tylko, które stwierdzenia sądu są błędne, lecz również wskazuje, jakie przepisy (najlepiej powiązane z przepisami p.p.s.a.) sąd naruszył swoim działaniem. Ponadto, co wynika wprost z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zarzutach skargi kasacyjnej powinno być określone, czy przepis prawa materialnego został naruszony przez niewłaściwe zastosowanie czy błędną wykładnię, o czym mowa już była powyżej.

Powyższym zasadom konstrukcyjnym nie sprostała rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Nie dość bowiem, że nie zostały określone przepisy naruszone przez Sąd pierwszej instancji, to jeszcze nie zostało wskazane, jaką formę naruszenia przepisów prawa materialnego zarzuca jej autor. Również więc te zarzuty nie pozwoliły na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu zakwalifikowanego do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., omyłkowo określonego w skardze kasacyjnej jako "art. 74 pkt. 2" p.p.s.a. Jej autor zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w wyroku Sądu I SA/Bk 1838/17 z 21 lutego 2018 r., jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone, mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd dokonał rozszerzającej interpretacji tego przepisu, a orzeczenie Sądu jednoznacznie zmierza do ograniczenia zasady uznaniowości organu i wymuszenia na organie określonych czynności co jest niezgodne z wyżej wymienionymi przepisami.

Wskazać w tym miejscu należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Tylko natomiast precyzyjne powołanie przepisu, uwzględniającego jego jednostki redakcyjne, a więc określenie nie tylko, który artykuł danej ustawy został naruszony, lecz również, który paragraf, ustęp, punkt czy litera tworzące dany przepis są zarzucone, pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej.

Omawiany zarzut nie sprostał zaś tym zasadom. Nie tylko bowiem autor skargi kasacyjnej nie określił szczegółowej jednostki redakcyjnej normy odniesienia, czyli nie wskazał, który punkt i litera w art. 145 § 1 p.p.s.a. zostały naruszone, lecz również nie określił wpływu na wynik sprawy zarzucanego uchybienia. Takie działanie stawia zarzut nr 5 na równi z pozostałymi poza zakresem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego stwierdzić należy, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na ich błędne bądź niepełne sformułowanie, są niezasadne, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.