Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.Z. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 106/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Z. Z. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno - Skarbowej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 106/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Z. Z.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno – Skarbowej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie jest brak wydania przez DIAS względem skarżącego decyzji zwalniającej go ze służby, w sytuacji gdy przyjął on przedstawioną mu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. propozycję pracy jako pracownik cywilny w KAS. W takiej sytuacji dotychczasowy stosunek służby, w jakim pozostawał skarżący, uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nastąpiło automatycznie w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej (nawet pomimo tego, że uprzednio skarżący pozostawał w stosunku służbowym nawiązanym na podstawie mianowania). Skoro zatem w omawianym przypadku, przepisy p.w.k.a.s. nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to w ocenie Sądu, nie dają one skarżącemu uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Gdyby ustawodawca uznał za konieczne wydanie żądanej decyzji zawarłby odpowiednią regulację w p.w.k.a.s., podobnie jak to uczynił w treści art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s., w którym stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia żadnej propozycji dotychczasowemu funkcjonariuszowi (vide: art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s.) oraz odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia (vide: art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.), traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie istnieje po stronie DIAS prawny obowiązek wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby, wykluczona jest możliwość wystąpienia po stronie organu bezczynności w tym zakresie. O bezczynności można bowiem mówić tylko wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania, którego w niniejszej sprawie nie ma.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a przy tymi i tych powstałych na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (vide art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) wyklucza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych aniżeli te, wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz.U. 2018, poz. 508 ze zm., dalej: "uKAS"). Tym samym dopuszczono kontrolę sądowoadministacyjną w sporach powstałych ze stosunku służbowego funkcjonariuszy jedynie w tych sprawach, w których wydano decyzję o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych (vide: art. 276 ust. 1 uKAS) i zwolnieniu ze służby (vide: art. 276 ust. 2 i 3 uKAS). Poza ww. przypadkami, dopuszczającymi wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

Zdaniem Sądu, skoro zatem w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie przewidują ani konieczności, ani też możliwości wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, brak jest podstaw aby kognicję sądu w niniejszej sprawie wywodzić z brzmienia art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 i 3 uKAS. Dodać przy tym należy, że w analizowanym przypadku organ występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, zaś wedle art. 277 uKAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 uKAS rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona,

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 104 § 1 k.p.a., co skutkowało sporządzeniem nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie, naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz wyznaczenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 3225 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji skarbowej (podatkowej). W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. Ma ona zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 dalej p.w.k.a.s.).

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że p.w.k.a.s. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.k.a.s.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.k.a.s.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia (...) jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej lub stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony".

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez niego przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Istnienie i treść takiego stosunku podlega bowiem kognicji sądu powszechnego (sądu pracy).

Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jak bowiem wyjaśniono, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tego stosunku. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Stąd też brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym, iż do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracowniczy doszło w drodze czynności cywilnoprawnej w toku jej załatwiania nie były stosowane przepisy k.p.a. i tym samym nie mogło dojść do naruszenia przez organ art. 104 § 1 k.p.a., a w konsekwencji Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 104 § 1 k.p.a. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie odpowiada wobec tego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania był pozbawiony podstaw prawnych. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).