II SA/Gd 634/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-01	
Data wpływu	2019-10-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2976/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 6 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w G. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 2019 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2019 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] (w zakresie infrastruktury), obręb [...], położonych w G. przy ul. R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Jak wynikało z załączonych do wniosku dokumentów, część działki, na której mają zostać zlokalizowane budynki oznaczona jest w ewidencji gruntów jako Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś pozostała część działki nr [...] to tereny LsV – lasy. Tren działki nr [...] stanowią zaś użytki rolne klasy VI.

Decyzją z dnia 14 marca 2019 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] wskazując, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przy tym zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonym Uchwałą Nr XXII/115/88/MRN z dnia 4 lutego 1998 r. (Dz. Urz. Województwa z 1988 r. Nr 13, poz. 91), który utracił moc, nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. To oznacza, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy odrębne, w szczególności przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę.

Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy akceptując ustalenia Prezydenta, co do klasyfikacji gruntów działki nr [...] wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce. Dlatego też nie mogła mieć znaczenia deklaracja lokalizacji inwestycji w konkretnej części działki poza obszarem leśnym: Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ponadto organ stanął na stanowisku, że "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Taka właśnie wykładnia w/w przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje to wyraźnie, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Oznacza to, że decyzję w warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków-zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.

W skardze do Sądu Spółka zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt i pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że "terenem" może być wyłącznie obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, gdy tymczasem należałoby dopuścić uznanie za "teren" także części danej działki, przynajmniej w tych sytuacjach, gdy ta część różni się swoim przeznaczeniem od pozostałego obszaru działki.

Zdaniem skarżącej sama u.p.z.p. niejednokrotnie posługuje się pojęciem "terenu", rozróżniając go od pojęć "działka" "działka ewidencyjna". Wobec powyższego przyjąć należy, że skoro w jednym akcie ustawowym są stosowane obok siebie pojęcia "teren" i "działka", to oznacza, że ustawodawca je od siebie odróżnia. W przeciwnym przypadku trzeba by przyjąć, że stosuje on różne pojęcia oznaczające to samo, co sprzeczne jest z założeniem racjonalności ustawodawcy. W związku z tym, w ocenie skarżącego, należy przyjąć prymat wykładni rozróżniającej pojęcie "terenu" od stosowanego w tych samych aktach prawnych pojęcia "działki".

Także w literaturze urbanistycznej, która może stanowić punkt odniesienia dla wyodrębnienia cech pojęcia "terenu" jest ono rozumiane m.in. jako część obszaru wyodrębniona liniami rozgraniczającymi, jednorodna pod względem istniejącego sposobu użytkowania i przeznaczenia; część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem o cechach wyraźnych, dających się łatwo zdefiniować; nazwa stosowana w odniesieniu do ziemi na potrzeby inne niż rolnicze i leśne. Z tego nie wynika zatem, że pojęcie terenu może być utożsamiane z pojęciem działki. Przy "terenie" kluczowym jest bowiem jego jednorodzony charakter, którego nie sposób jednak doszukać się w ramach działki nr [...], której poszczególne części są niejednorodne pod względem aktualnego przeznaczenia (część to lasy, a część to tereny rekreacyjno-wypoczynkowe).

W związku z tym, w ocenie Spółki, nic nie stoi na przeszkodzie, aby za "teren" uznać w konkretnym wypadku nie tylko jedną działkę czy grupę działek, ale także część działki. Ustawodawca tego wprost nie zabrania, a wykładnia zastosowana przez Kolegium nie znajduje oparcia w którymkolwiek z przepisów u.p.z.p. Brak zatem jakichkolwiek powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania, został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna jego część, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną leży na obszarze wyłączonym spod możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy w istocie kwestii, czy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dopuszczalnym jest wydanie takiej decyzji dla terenu stanowiącego część działki, która nie jest objęta regulacją wzmiankowanego przepisu.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite w przedmiotowej kwestii i Sądowi są znane wyroki odpowiadające stanowisku organów orzekających w sprawie.

Jednakże należy zauważyć, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Sądu, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 (dostępny w CBOSA) właściciel nie ma gwarancji, iż gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji – jak wskazano w skardze kasacyjnej – właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również wskazać, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., II SA/Łd 490/14, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m.in. przepisy dotyczące treści wniosku i treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc brak jest podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem zakresu terenu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.