III SA/Gl 430/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-07-09	
Data wpływu	2019-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Iwona Wiesner /przewodniczący/
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 3231/19	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 59;  art. 39 ust. 4-6; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi H.M. na zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdów uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców lub opiekunów prawnych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta R. określił zasady zwrotu kosztów przejazdów uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców lub opiekunów prawnych.

W zarządzeniu tym ustalono również zasady zwrotu kosztów przejazdów uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki – oraz w drodze powrotnej, gdy dowożenie zapewniają rodzice lub opiekunowie prawni (§ 1). Wskazano iż zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między Miastem R. a rodzicem bądź opiekunem prawnym ucznia. Umowa zawierana jest na czas określony z możliwością dwutygodniowego wypowiedzenia (§ 2). Jednocześnie zwrot kosztów przejazdu przysługuje zgodnie z art. 32 ust.6 ustawy Prawo oświatowe – dowóz do najbliższego przedszkola lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt. 1-3 ustawy Prawo oświatowe – dowóz do najbliższej szkoły podstawowej, szkoły ponadpodstawowej lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego (§ 4).

Pismem z dnia 17 października 2018 r. H. M., matka niepełnosprawnej M. C., wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Strona stwierdziła, że ma miejsce błędna wykładnia w zakresie przepisów ustawy prawo oświatowe, a w szczególności przepisu art. 39 tej ustawy – w zakresie zwrotu należności za dojazdy do placówki edukacyjnej dziecka z niepełnosprawnością. Nieprawidłowości obejmują zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], a w konsekwencji umowę zawartą pomiędzy stroną (matką dziecka niepełnosprawnego) a gminą, która to umowa dotyczy ustanowienia zasad zwracania kosztów związanych z dojazdami dziecka niepełnosprawnego do najbliższej placówki edukacyjnej. Strona sprecyzowała, że projekt tej umowy zakłada ograniczenie zwrotu kosztów związanych z dojazdami dziecka do szkoły jedynie do odległości zakładającej przywóz i odwóz dziecka, nie zaś w pełnej ich wysokości, jak zakłada ustawa. Umowa nie obejmuje drogi powrotnej rodzica (opiekuna) bez dziecka, pod odwiezieniu dziecka do placówki oświatowej, oraz przyjazd po dziecko do placówki oświatowej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia, organ w piśmie z dnia [...] r. przedstawił obowiązujące w tej materii przepisy oraz zgodną z tymi unormowaniami praktykę obowiązującą w gminie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 30 maja 2018 r. do Urzędu Miasta R. wpłynął wniosek strony o zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego ucznia - M. C. do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w R. wraz z pismem wyjaśniającym, iż wnioskodawca oczekuje zwrotu kosztów przejazdu w 4 strony – zarówno z uczniem, jak i bez ucznia.

Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta R. zaproponował stronie zwrot kosztów przejazdu dziecka M. C. z miejsca zamieszkania do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w R.. Strona została poinformowana, iż zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego może odbywać się na zasadach określonych w umowie zawartej między rodzicem a Miastem R., na trasie R. – R. (odległość 10 km) oraz R. - R. (odległość 10 km), dzienny limit przejazdu 20 km. Organ podkreślił, że Burmistrz Miasta R. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] roku ustalił wysokość stawki za kilometr przebiegu własnego samochodu w przypadku dowożenia ucznia prywatnym samochodem przez rodzica: 100 % stawki za kilometr przebiegu pojazdu określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy obowiązującej w dniu podpisania umowy tj. 0,5214 zł w przypadku samochodu o pojemności poniżej 900 cm3, lub 0,8358 zł w przypadku samochodu o pojemności powyżej 900 cm3.

W piśmie tym zawarto również alternatywną propozycję, tj. udział dziecka M. C. w zorganizowanym dowozie i odwozie dzieci niepełnosprawnych ruchowo i umysłowo do placówki oświatowej. Usługa świadczona jest przez przewoźnika wybranego w drodze przetargu przeprowadzanego przez Miasto R.. Transport realizowany jest busem, który zatrzymywałby się przy ulicy A. M. w R., tj. w pobliżu miejsca zamieszkania strony i jej niepełnosprawnego dziecka.

W dniu 3 sierpnia 2018 r. do Urzędu wpłynęło kolejne pismo strony, w którym podtrzymała swoje wcześniejsze oczekiwanie zwrotu kosztów dowozu i odwozu w 4 strony. W odpowiedzi na to pismo Miasto powtórzyło swoją wcześniejszą propozycję, zaś w dniu 4 września 2018 r. podczas rozmowy przekazało do podpisania stosowną umowę, której podpisania strona odmówiła.

W konkluzji organ stwierdził, że refundacji podlegają jedynie koszty powstałe w wyniku wspólnej podróży dziecka i opiekuna z domu do szkoły i ze szkoły do domu, a obowiązek zwrotu kosztów podróży nie obejmuje wydatków związanych z samodzielną podróżą rodzica bądź opiekuna prawnego.

H. M. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. wniosła skargę na cytowane zarządzenie Burmistrza Miasta R., a w efekcie na odmowę przyznania jej przez organ pełnego zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego i jego rodzica do placówki szkolnej, co stanowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe.

W skardze strona wniosła o:

1. Zobowiązanie Urzędu Miasta R. - tj. jego Burmistrza - organu administracji do zmiany dotychczasowego stanowiska w sprawie i błędnego stosowania przepisów;

2. Zobowiązanie Urzędu Miasta R. - tj. jego Burmistrza - organu administracji do zmiany zapisów umowy dotyczącej rozliczenia kosztów przejazdów do szkoły dziecka niepełnosprawnego i jego rodzica;

3. Zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że organ arbitralnie i jednostronnie zmienił zasady przyznawania zwrotu kosztów przejazdu do szkoły dziecka niepełnosprawnego i jego rodzica, w ten sposób, że ograniczył te koszty do połowy dotychczas uzgodnionych, rzeczywiście poniesionych kosztów dowożenia dziecka do szkoły. Co więcej czynność ta nie wynika bezpośrednio, ani pośrednio z wydanych przez organ przepisów wykonawczych do ustawy prawo oświatowe, a jest doraźną decyzją władz lokalnych podjętą w skali całej gminy w stosunku do jednego dziecka, dotkniętego stopniem niepełnosprawności uniemożliwiającym mu dojazdy do szkoły organizowanym specjalnym transportem. Czynność ta została dokonana przez organ w wyniku jednostronnej decyzji niepopartej żadną rzetelną argumentacją, starając się wyjaśnić przedmiotowy spór oraz zmianę zakresu zwrotu kosztów spotkałam się z przewlekłym sposobem traktowania mojej sprawy, zbywaniem jej i odkładaniem na później, a w końcu uzyskałam odpowiedź, że od roku 2018 przejąwszy od dotychczasowej organizacji pozarządowej obowiązki rozliczania kosztów dojazdów dziecka niepełnosprawnego i jego rodzica do placówki szkolnej według Urzędu Miasta R., zwrot taki należeć się będzie tylko w minimalnym, określonym przez urząd zakresie.

Strona skarżąca przytaczając brzmienie spornego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i stwierdziła, że "obowiązkiem gminy jest (...) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Stwierdziła iż delegację ustawową w tym przypadku ustawodawca przewidział jedynie w kwestii sporządzenia umowy z rodzicami, która powinna doprecyzować zwrot kosztów przejazdu ucznia (niepełnosprawnego). Wbrew twierdzeniom Urzędu Miasta R., przepis art. 39. ust.3 nie przewiduje delegacji do samodzielnego określania wysokości zwrotu tych kosztów, ani samodzielnego ograniczania ich zwrotu. Gdyby ustawodawca chciał ograniczać, czy pozostawiać wysokość tych zwracanych kosztów gminom, zamieściłby w ustawie słowa, jak "zwrot rzeczywiście poniesionych w dwie strony do i ze szkoły kosztów", czy "gmina może samodzielnie ustalić zakres zwracanych kosztów dojazdów", albo "poprzez koszty przejazdu ucznia rozumie się zwrot kosztów przyjazdu do szkoły i dojazdu do domu ucznia, czyli w dwie strony" etc. Zamiast tego posłużył się ogólnym określeniem i zabieg taki należy ocenić jako umyślny zamysł ażeby nie różnicować, ani nie pozostawiać gminom wolnej ręki w określaniu wysokości zwrotu takich kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca zarzuca organowi naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, tymczasem przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Przepis ten stanowi bowiem, iż jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka:

1. przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej;

2. nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu.

Skarżąca powołała się konsekwentnie na odmowę przyznania jej pełnego zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego i jego rodzica do placówki szkolnej, podczas gdy żaden z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie posługuje się takim pojęciem. Przepis art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe traktuje bowiem o zwrocie kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka.

W ocenie organu Prawo oświatowe nie przewiduje pokrywania przez gminę kosztów wynikłych z powrotu rodzica/opiekuna prawnego do miejsca zamieszkania oraz jego ponownego udania się do placówki w celu odebrania dziecka. Nie należy jednak interpretować tego, jakoby Miasto nakładało na rodzica/opiekuna prawnego obowiązek przebywania w obrębie placówki, w której kształci się dziecko, w czasie, w którym przebywa ono na zajęciach. Stanowisko takie zbieżne jest ze stanowiskiem NSA, który w wyroku z dnia 15 .01. 2015 r. (sygn. I OSK 1600/14) orzekł, iż "w kwestii ilości przejazdów, za które służy zwrot (...) ustawa nie przewiduje zwrotu za ich wielokrotność, a tylko za dojazd z domu do szkoły i z powrotem. To, gdzie w czasie zajęć będzie przebywał opiekun, a więc czy będzie wracał do domu, aby ponownie przyjechać po dziecko do szkoły, nie jest przesłanką generującą koszty podlegające zwrotowi przez gminę". W tej sytuacji należy rozumieć regulacje Prawa oświatowego w ten sposób, że refundacji podlegają jedynie koszty powstałe w wyniku wspólnej podróży dziecka i opiekuna z domu do szkoły i ze szkoły do domu, a obowiązek zwrotu kosztów podróży nie obejmuje wydatków związanych z samodzielną podróżą rodzica/opiekuna prawnego.

Organ stwierdził, że nie jest prawdą twierdzenie skarżącej, że tylko w stosunku do jednego (jej) dziecka, tj. M. C., zaproponowano zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie, gdyż czworo rodziców zawarło z Miastem R. stosowne umowy. Organ podkreślił również, że nie istnieją żadne subwencje i dotacje rządowe, na które powołuje się Skarżąca, z których można sfinansować ww. koszty.

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. strona skarżąca ustosunkowała się do stanowiska organu prezentowanego w niniejszej sprawie. Pismo to określone przez stronę, jako "pismo przygotowawcze", zawiera w istocie rekapitulację jej zasadniczego żądania zawartego w skardze. Stanowi jednak jednocześnie nową prezentację jej stanowiska w tej sprawie. Wskazała w nim iż sporne zarządzenie określa zasady realizacji obowiązków gminy wynikających z art. 39 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy prawo oświatowe (dalej w skrócie: "u.p.o."). Realizacja obowiązków gminy wynikających z u.p.o. ma charakter sprawy publicznej w rozumieniu art. 101 u.s.g. która mieści się w zakresie administracji publicznej. Rozstrzygnięcia dotyczące obowiązku gminy wynikającego z art. 39 ust. 4 u.p.o. zostały zakwalifikowane jako sprawa nie zawarcia umowy. Dla gminy skutki te ograniczają się, zdaniem skarżącej, do sfery majątkowej. Gmina zobowiązana jest zorganizować w takim przypadku dowóz uczniów przez inne podmioty niż rodzice. Konsekwencje nie zawarcia umowy dla rodziców to albo konieczność ponoszenia całkowitego kosztów dojazdu z własnego majątku, albo konieczność rezygnacji z osobistej pieczy nad dzieckiem w czasie dojazdów. Asymetria pozycji negocjacyjnej wyklucza przyjęcie, że pojęcie i zakres roszczenia o zwrot kosztów dojazdu dziecka do szkoły mogą być przedmiotem modyfikacji w drodze umowy. Z tego względu w ocenie strony umowa, nie może ingerować w treść ustawowego uprawnienia rodziców do zwrotu, a jedynie w sposób nienaruszający istoty prawa określać takie modalności jak terminy płatności, sposób płatności itp.

Skarżąca przyjęła, że sprecyzowanie pojęcia "kosztów przejazdu ucznia (...) oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka" wymaga wyłącznie interpretacji ustawy w kontekście innych aktów prawnych kształtujących uprawnienia rodzica lub innej osoby sprawującej opiekę nad uczeniem wskazanym w art. 39 ust. 4 u.p.o, a metody wykładni tej regulacji nie mogą zostać ograniczone do wykładni literalnej. Ściśle literalna wykładnia tego przepisu nie obejmowałaby ani organizacji ani zwrotu kosztów powrotu ucznia ze szkoły lub ośrodka. W świetle celów, których realizacji ma służyć art. 39 ust. 4 u.p.o. jest oczywiste, że zakres obowiązku gminy i odpowiadającego mu uprawnienia rodziców jest szerszy niż wyłącznie dowóz ucznia do szkoły lub ośrodka. Gmina, która sama organizuje dowóz uczniów do szkoły nie może pozostawić ich w szkole lub placówce. Za bezsporne w ocenie strony należy uznać że obowiązek gminy w odniesieniu do organizacji dojazdów jest szerszy niż wskazuje literalna metoda wykładni tekstu ustawy. Skoro odwołanie się do wykładni literalnej nie jest wystarczające, to ustalenie treści uprawnienia rodziców, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 u.p.o. wymaga odwołania się do argumentacji celowościowej i systemowej. W ocenie strony obowiązek zwrotu kosztów obejmuje całe wydatki jakie dla rodzica wiążą się z dowozem i odbiorem ucznia ze szkoły lub ośrodka a celem art. 39 ust. 4 pkt 3 u.p.o. jest rzeczywiste zapewnienie rodzicom niepełnosprawnego ucznia możliwości opieki nad uczniem w czasie dowozu ucznia do szkoły oraz jego powrotu do domu. Wynika to jasno z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Koszty ponoszone przez gminy w związku z organizacją dojazdów uczniów do szkół i ośrodków nie są mniejsze niż wydatki związane z pokryciem kosztów dowozu uczniów przez rodziców. Obejmują one nie tylko koszty dojazdu do szkoły lub ośrodka oraz koszty przewozu uczniów do domów. Elementem kosztów są albo koszty oczekiwania na uczniów w szkole lub ośrodku (np. koszty pracy kierowców) albo koszty dojazdu do miejsc, w których świadczą usługi w czasie, w którym uczniowie pozostają w szkole lub ośrodku oraz koszty ponownego dojazdu do szkoły lub ośrodka w celu odebrania uczniów po zajęciach. W rezultacie kalkulacja kosztów przedsiębiorców świadczących usługi służące realizujących obowiązków gminy z art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.o. wykracza poza proste obliczenie kosztów związanych z 2 przewozami. Ograniczenie zwrotu kosztów ponoszonych przez rodziców wyłącznie świadczenia opartego o dwa przejazdy byłoby w rezultacie rozwiązaniem dyskryminującym rodziców w stosunku do przedsiębiorców mających możliwość wskazać w przetargach wynagrodzenia pozwalające im co najmniej na pełen zwrot ponoszonych przez nich wydatków.

Z tego powodu jako nieuzasadnione na gruncie wykładni literalnej strona uznała stwierdzenie NSA wyrażone w wyroku z 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt II CSK 1600/14), zgodnie z którym na gruncie przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j, Dz.U. nr 95, poz. 425 ze zm.; dalej; u.s.o.) NSA przyjął, że "w kwestii ilości przejazdów, za które służy zwrot, (...) ustawa nie przewiduje zwrotu za ich wielokrotność (wedle skarżących 4), a tylko za dojazd z domu do szkoły i z powrotem." Ani art. 17 ust. 3a pkt 3 u.s.o. ani obowiązujący art. 39 ust. 4 pkt 3 u.p.o. nie zawiera sformułowania "dojazd z domu do szkoły i z powrotem".

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. pełnomocnicy organu podkreślili, że w umowie zawarta została stawka jak maksymalna dla pracownika, a w poprzednim roku, skarżąca korzystała z odpłatności na podstawie takiej samej umowy, jak umowa, którą obecnie kwestionuje. Po raz kolejny stwierdzili, że Gmina organizuje bezpłatny dojazd do ośrodka z którego korzysta dziecko skarżącej.

Skarżąca z kolei stwierdziła, że w umowach zawieranych w tej materii od 2014 r. zawarto odpłatność za czterokrotny kurs dziennie – i przyznała jednocześnie, że stawka ówczesna była niższa od stawki ustalonej w obecnej umowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej powoływana jako P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem sporne zarządzenie określające zasady zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły prywatnym samochodem osobowym odpowiada prawu.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy rodzicowi dowożącemu dziecko niepełnoprawne do szkoły lub ośrodka i odbierającego to dziecko ze szkoły lub ośrodka przysługuje zwrot kosztów obejmujących tylko i wyłącznie wspólną podróż dziecka i rodzica (jazdę rodzica razem z dzieckiem: dowóz do szkoły i drogę powrotną rodzica razem z dzieckiem: ze szkoły do domu) czy też zwrot kosztów powinien obejmować oprócz powyższej podróży także podróż samego rodzica bez dziecka (czyli powrót rodzica do domu bez dziecka, po dowiezieniu dziecka do szkoły oraz przejazd rodzica po dziecko do szkoły, celem odwiezienia go do domu).

Z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. w Dz. U. z 2019 r., poz.506) – zwanej dalej w skrócie "u.s.g." wywodzić można pośrednio kompetencję do wydania przez burmistrza Miasta zarządzenia będącego przedmiotem skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowe. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 51 ust. 1 u.s.g. stanowi, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Ustawodawca wprawdzie nie definiuje pojęcia "gospodarka finansowa", ale w literaturze przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie. Samodzielność gmin w tym zakresie jest pochodną przekazania przez państwo tej jednostce części władztwa finansowego.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie przede wszystkim z samodzielności finansowej wynika uprawnienie do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych.

Podstawą prawnomaterialną zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta R. był art. 30 ust.1 u.s.g. oraz art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz.59) – zwanej dalej w skrócie: "u.p.o."

Dla porządku podkreślić należy, że przepis art.17 ustawy o systemie oświaty, cytowany w piśmie przygotowawczym skarżącej, (faktycznie całość rozdziału 2 Wychowanie przedszkolne, obowiązek szkolny i obowiązek nauki: art. 14 – 20) został uchylony i nie obowiązuje od dnia [...] r.

Z redakcji przepisów dotyczących dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych wynika, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany w dwojaki sposób. Gmina może dowozić dzieci do szkoły lub przedszkola własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu rodzicom dziecka bądź jego opiekunom, samodzielnie dowożącym dziecko do placówki wychowawczej lub szkoły (najczęściej jest to dowożenie dzieci do najbliższej placówki przez opiekuna). Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki.

Na podstawie art. 32 ust. 6 u.p.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 3 u.p.o., Gmina realizuje obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Podobne rozwiązanie zawarto w obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. art. 14 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do dowożenia niepełnosprawnych dzieci do przedszkoli.

Zaskarżone zarządzenie zakreśla ogólne ramy działania i zasady wydatkowania środków finansowych, a ich uszczegółowienie nastąpi w sprawach indywidualnych, gdzie znajdą zastosowanie reguły prawa cywilnego.

Zdaniem Sądu brak jest przeszkód, aby organ wykonawczy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych tak jak to uczynił w spornym zarządzeniu. Takie działanie ma na celu realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP z 1997 r.). Brak jasnych reguł refundacji kosztów, różnicowałby sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które mają prawo oczekiwać zastosowania jednolitych reguł działania organu. Z kolei przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dzieci niepełnosprawnych do placówek przedszkolnych lub szkolnych nie przewidują wydania decyzji w tym przedmiocie. Postanowiono w nich (w stosunku do dzieci niepełnosprawnych objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 32 ust. 6 oraz art. 39 ust.4, że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu.

Regulacje te nie przewidują natomiast konkretnych zasad ponoszenia kosztów, odsyłając do określenia ich w umowie. Nie wyklucza to jednak w ocenie Sądu, wyrażenia przez organ jasnego i jednolitego dla wszystkich stanowiska i informacji jakie reguły w tym przedmiocie jest w stanie zaoferować organ zobowiązany, który podpisze umowę.

Zasady zwrotu kosztów dowozu z uwagi na właściwą gospodarkę finansową, muszą być racjonalne. Możliwe jest zatem wprowadzenie określonych zasad np.: zwrot ryczałtowy albo wymaganie pełnego udokumentowania kosztów biletami, wprowadzenie miesięcznych, dłuższych lub krótszych okresów rozliczeniowych itp.

Zwrot kosztów dojazdu dzieci do właściwych placówek oświatowych nie może być źródłem żadnych dodatkowych przysporzeń dla dokonujących go faktycznie podmiotów, tj. opiekunów i innych osób. Regulacje zwrotu kosztów zawarte w zaskarżonym zarządzeniu czynią zadość opisywanym zasadom naczelnym refundacji dojazdu przewidzianym w ustawie o prawie oświatowym.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, odnośnie potrzeby zastosowania w tej sprawie wykładni celowościowej i systemowej – zamiast wykładni literalnej (językowej) stwierdzić należy, że wykładnia językowa (literalna) ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi rodzajami i metodami wykładni, jeżeli jej rezultaty nie budzą wątpliwości. Wykładnia systemowa i celowościowa stosowane są posiłkowo w przypadku, gdy wykładnia językowa nie wyjaśnia w sposób nie budzący wątpliwości brzmienia i znaczenia określonej normy prawnej. Tymczasem art. 32 ust. 6 oraz art. 39 ust.4 u.p.o. jednoznacznie wskazują, że zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do szkół stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę.

We wspomnianych regulacjach wspomina się jedynie o zwrocie kosztów podróży ucznia i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez takie sformułowanie należy rozumieć jedynie podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej instytucji oświatowej.

Tak więc w kwestii ilości przejazdów, za które służy zwrot, trzeba zgodzić się z organem, że ustawa nie przewiduje zwrotu za ich wielokrotność (wedle skarżącej – cztery przejazdy), a tylko za dojazd z domu do szkoły i z powrotem czyli dwa przejazdy rodzica (opiekuna wraz z dzieckiem). To, gdzie w czasie zajęć będzie przebywał opiekun, a więc czy będzie wracał do domu, aby ponownie przyjechać po dziecko do szkoły, nie jest przesłanką generującą koszty podlegające zwrotowi przez gminę. Takie samo stanowisko zajął pośrednio również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt: III CZP 133/10.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, zawartym w piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2019 r. za jej stanowiskiem w sprawie nie przemawia to, że nie zawarto w ustawie zwrotu "dojazd z domu do szkoły i z powrotem".

Z wykładni przepisu art. 32 ust 6 i art. 39 ust 4 pkt 3 u.p.o. wyraźnie bowiem wynika, że mowa jest o zwrocie kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Kwestię rozstrzyga użycie spójnika "i", który wskazuje na koniunkcję, czyli jedynie łączne ("sumaryczne") uwzględnienie tylko takiego stanu faktycznego, w którym dwoje osób (dziecko i rodzic) odbywa równocześnie podróż do szkoły i ze szkoły, czy placówki edukacyjnej. Dotyczy to więc tylko dwóch przejazdów, w których rodzic (opiekun) zawozi dziecko z domu do szkoły, a następnie odwozi je z powrotem ze szkoły do domu.

Z analizy powyższych przepisów w żaden sposób nie można wywnioskować, że zwrot kosztów przejazdu obejmuje równocześnie samodzielny przejazd rodzica po odwiezieniu dziecka z domu do szkoły oraz przejazd rodzica po dziecko, które będzie odbierane ze szkoły.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się przesłanek do uwzględnienia skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.