Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 675/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (dalej PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. M. [...] i [...] w P. (narożnik ul. M. i Z.). W ramach tego postępowania wydał [...] marca 2004 r. postanowienie o wstrzymaniu budowy budynku parterowego o wymiarach 15,27 m x 8,22 m na działce nr ewid. [...] i nałożeniu na E. K. jako inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

Wobec nie przedłożenia wymaganych dokumentów PINB decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Na skutek złożonego odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Po 375/05, oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., II OSK 1352/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Po 587/07, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

W celu legalizacji samowoli budowlanej PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nakazał M. K., jako następcy prawnemu inwestora, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie spornego budynku i nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym w terminie określonych dokumentów.

Po przedłożeniu przez skarżącą dokumentów, PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku, a WINB, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. II SA/Po 218/16, oddalił skargę.

W dniu [...] września 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją WINB z dnia [...] lutego 2016 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) – sporządzenie nowego projektu budowlanego dla spornego budynku. Uzupełniając ten wniosek na wezwanie WINB skarżąca podała, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia – ukończeniu sporządzania nowego projektu budowlanego – dowiedziała się podczas rozmowy z projektantką w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. WINB uznając, iż wniosek wnioskodawczyni złożony został w ustawowym terminie, orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją WINB z [...] lutego 2016 r. (zwaną dalej "decyzją ostateczną").

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. WINB na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 80, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazując, iż prowadzone przez organy postępowanie administracyjne toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego – w trybie wznowienia postępowania, Sąd podkreślił, że celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji.

Przywołując następnie art. 145 § 1 k.p.a. i zaznaczając, że w ramach określonej w nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania, Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1108/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż wobec nie wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z [...] kwietnia 2015 r. – usunięcia w terminie do [...] maja 2015 r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym (poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2014 r. o warunkach zabudowy), PINB decyzją z [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 48 ust.1 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę parterowego budynku usługowego zrealizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. Z. [...] w P. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] lutego 2016 r. i jest ostateczna.

Wskazując, iż we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną skarżąca podała jako podstawę wznowienia przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy wszczął postępowanie wznowieniowe, bowiem wniosek o wznowienie postępowania (z [...] września 2016 r.) skarżąca złożyła w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia ([...] sierpnia 2016 r.). W opinii Sądu, wydane w wyniku wznowienia postępowania decyzje organów nadzoru budowlanego są zasadne. Zdaniem Sądu, WINB dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy i ocenił, a organ centralny powyższe zaakceptował, iż podnoszona przez skarżącą przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została spełniona. Opracowanie w lipcu 2016 r., a więc po upływie pół roku od wydania decyzji ostatecznej, nowego projektu budowlanego, nie stanowi ani nowego dowodu, ani też nowej okoliczności, która istniała w dacie wydania tej decyzji ostatecznej. Do skutecznego wznowienia postępowania niezbędne jest łączne zaistnienie trzech określonych art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanek. W tej sytuacji nawet fakt, że nowe dowody lub okoliczności faktyczne nie były znane organowi, który wydał decyzję, oraz istotność tych dowodów lub okoliczności faktycznych w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie mają wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd nie podzielił wywodów, że za nową okoliczność należy uznać fakt, iż sporządzenie projektu budowlanego opierającego się na wskazówkach organu było już możliwe w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, o czym – zdaniem autora skargi – ani organ ani skarżąca nie wiedziała. Skarżąca pomija tu fakt daty sporządzenia projektu w lipca 2016 r. jako nowego dowodu, gdy dotyczy on decyzji ostatecznej z [...] lutego 2016 r. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ nimi nie dysponował. W sprawie nie istniał nowy dowód w postaci sporządzonego projektu. W ocenie Sądu, chybione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 80 k.p.a. czy art. 145 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że nowy dowód w sprawie (nowy projekt budowlany) nie stanowi zarazem potwierdzenia nowej okoliczności, którą jest możliwość stworzenia prawidłowego projektu budowlanego już w momencie wydania ostatecznej decyzji w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, podczas gdy w sprawie pojawił się nowy dowód w postaci nowego projektu budowlanego, który to dowód stanowi potwierdzenie nowych okoliczności polegających na możliwości sporządzenia nowego projektu budowlanego już w dacie wydania decyzji;

- art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonego "postanowienia" za odpowiadające przepisom prawa, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie są uzasadnione. Abstrahując od faktu, że zarzuty naruszenia tych przepisów należało powiązać z odpowiednimi unormowaniami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontrolują ich stosowanie przez organy administracyjne, stwierdzić trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły tych przepisów, a Sąd I instancji słusznie ich rozstrzygnięcia uznał za zgodne z prawem.

Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Tak więc, po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody musiały istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie, jak prawidłowo uznały organy administracyjne, a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko zaakceptował, nie zostały spełnione łącznie wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Opracowany bowiem w lipcu 2016 r., a więc po upływie blisko pół roku od wydania decyzji ostatecznej, nowy projekt budowlany nie stanowi ani nowego dowodu, ani też nowej okoliczności, która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2016 r. Dla zaistnienia omawianej przesłanki konieczne jest, aby w dacie wydania decyzji ostatecznej faktycznie istniał dowód lub okoliczność mające być podstawą wznowienia postępowania. W dacie wydania decyzji musi więc istnieć taki dowód (okoliczność), a nie jedynie możliwość jego wydania (jej zaistnienia). Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że za nową okoliczność należy uznać fakt, iż "sporządzenie projektu budowlanego opierającego się na wskazówkach organu było już możliwe w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, o czym ani organ ani skarżąca nie wiedziała". Należy przy tym zauważyć, że organ niewątpliwie wiedział, iż sporządzenie takiego projektu budowlanego jest możliwe, skoro nałożył obowiązek jego przedłożenia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji prawidłowo też uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 80 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność, że możliwe było stworzenie prawidłowego projektu budowlanego już w momencie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2016 r., nie była nowa, skoro – jak już wyżej podkreślono – to właśnie organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącą kasacyjnie obowiązek usunięcia nieprawidłowości we wcześniejszym projekcie budowlanym, a więc nie miał wątpliwości, że sporządzenie takiego projektu budowlanego, jak przedłożony przez skarżącą wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, jest możliwe. Nowy projekt budowlany nie potwierdzał zatem nowej okoliczności, lecz okoliczność znaną organowi w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] lutego 2016 r.

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji nie podzielił wywodów skarżącej, że za nową okoliczność należy uznać fakt, iż sporządzenie projektu budowlanego opierającego się na wskazówkach organu było już możliwe w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, o czym – zdaniem autora skargi – ani organ ani skarżąca nie wiedziała. WSA słusznie wskazał, że skarżąca pominęła tu fakt daty sporządzenia projektu w lipcu 2016 r. jako nowego dowodu, gdy dotyczy on decyzji ostatecznej z [...] lutego 2016 r. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ nimi nie dysponował.

Z uwagi na powyższe chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji słusznie uznał zaskarżoną decyzję (a nie – jak podano w tym zarzucie – postanowienie) za odpowiadającą przepisom prawa.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.