Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska(spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 9/11 w sprawie ze skargi Z. D. na bezczynność Rady Gminy Mykanów w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 9/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. D. na bezczynność Rady Gminy Mykanów w przedmiecie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 4 lutego 2010 r. Z. D. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Mykanów z wnioskiem o sprostowanie protokołu z XXIX sesji Rady Gminy i protokołu z Wspólnej Komisji Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2009 r. Wyjaśnił, że domaga się uzupełnienia wskazanych protokołów o pominięte fakty w wypowiedzi Pani G. oraz inne wyjaśnienia. Sprecyzował, iż chodzi o:

uzasadnienie wyłączenia z obszaru planu miejscowego Mykanowa działki nr

(...) ;

powołanie się Pani G. na brak w ewidencji geodezyjnej map z

uwzględnieniem wstępnego podziału wskazanej działki na cztery oddzielne;

błędne stwierdzenia, że pisma, które wpłynęły w sprawie sprzeciwu do zmiany

przeznaczenia działki nr (...) w Mykanowie z rolnej na budowlaną nie mają

związku z podejmowaną na sesji uchwałą dotyczącą zmiany uchwały nr

11/11/2002 z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż na

tym etapie sprzeciwy nie są rozpoznawane.

brak wyszczególnienia nazwisk uczestników spotkania Rady Sołeckiej

Mykanowa, na czyj wniosek spotkanie się odbyło, oraz na jakiej podstawie

prawnej Rada ta ingeruje w prawo własności wskazanej działki.

W piśmie wnioskodawca zaznaczył, że żąda uzupełnienia wskazach protokołów i przesłanie właściwych wyciągów, w formie oryginałów z uwzględnieniem wyżej wskazanych faktów.

W odpowiedzi organ administracji przesłał wnioskodawcy uchwałę nr 319/XXX/2010 Rady Gminy Mykanów z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W kolejnym piśmie, datowanym na dzień 8 kwietnia 2010 r. Z. D. ponownie zażądał przesłania informacji, na czyj wniosek została zwołana Komisja Sołecka i kto w niej uczestniczył. Zaznaczył ponadto, iż nie otrzymał sprostowania protokołów z sesji Rady Gminy oraz wyjaśnień dotyczących sprzeciwu w zakresie "wyłączenia działki (...) z obszaru planu miejscowego Mykanowa".

Ponadto w piśmie z dnia 9 kwietnia 2010 r. wnioskodawca zażądał wydania w trybie ustawy o dostępie do "informacji jawnej":

kserokopii żądania W. D. oraz G. K. odnoszących

się do naruszenia interesu prawnego z powodu przyjęcia uchwały nr

293/XXIX/2009 z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie wyłączenia działki

nr (...) z obszaru opracowania planu miejscowego Mykanowa;

kserokopii uchwały Rady Gminy na wyżej wskazane wezwanie.

W piśmie tym zawarł również szereg zarzutów związanych z uchwalaniem zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odnoszących się do władz Gminy.

W odpowiedzi na wyżej opisane pisma Rada Gminy Mykanów wyjaśniła, że wnioskodawca otrzymał odpowiedzi na poprzednie pisma natomiast, co do pozostałej części zarzutów, zawartych w kolejnych wnioskach, wymagane jest podjęcie stosownej uchwały. Wskazano, iż na obszarze Gminy nie funkcjonuje organ nazywany przez stronę komisją sołecką. Zaznaczono, że nie można było przyjąć poprawek do protokołu z dnia 30 grudnia 2009 r. bowiem nie można wprowadzić do tego dokumentu wypowiedzi, które nie miały miejsca. Ponadto organ wskazał, że zarówno protokół z sesji Rady Gminy z dnia 16 marca 2010 r., jak i uchwała Rady Gminy nr 319/XXX/2010 z tego samego dnia, dotycząca odmowy usunięcia naruszenia prawa zostały wnioskodawcy przesłane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jednocześnie organ przesłał wnioskodawcy kserokopie żądania W. D. i G. K. odnoszących się do naruszenia interesu prawnego wyjaśniając, że uchwała Rady Gminy nr 320/XXX/2010 wraz z uzasadnieniem została stronie przesłana wraz z pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r.

Kolejnym pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Z. D. wezwał Radę Gminy Mykanowa do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o unieważnienie uchwały tego organu na 321/XXX/2010 z dnia 16 marca 2010 r. jako naruszającą integralność własności działki nr (...) w Mykanowie, która została uchwalona z pominięciem ustaleń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r.

W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy Mykanowa poinformowała stronę, że w sprawie zostanie podjęta uchwała na najbliższej sesji Rady Gminy Mykanów.

W piśmie z dnia 19 maja 20110 r. wnioskodawca ponownie wezwał Radę Gminy Mykanów do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z ustaleniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/GI 62/06.

Pismem z dnia 26 maja 2010 r. organ administracji przesłał stronie uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 20 maja 2010 r. , nr 331/XXXII/10 w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W dalszej kolejności Z. D. w piśmie z dnia 7 lipca 2010 r. wniósł do Rady Gminy Mykanów o udzielenie informacji kto z Rady Sołeckiej Mykanowa wnioskował lub zdecydował na wniosek Wójta Gminy o zmianie obszaru opracowania miejscowego planu poprzez wyłączenie działki nr (...) . Wskazał, iż organ odmawia ujawnienia nazwisk osób, z Rady Sołeckiej, które bezprawnie utrudniają zakończenie spraw majątkowych współwłaścicieli działki nr (...) w Mykanowie. Zaznaczył, że Przewodniczący Rady Gminy zlekceważył, jego uprzednie żądania udzielenia informacji "kto utrudnia przywrócenie przeznaczenia budowlanego działki nr (...) km7 w Mykanowie".

W odpowiedzi Rada Gminy wyjaśniła, iż nie organizowała spotkania z Radą Sołecką Mykanowa, ponadto do Rady nie wpłynął wniosek Rady Sołeckiej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania. Wyjaśniono stronie również, że ani Przewodniczący Rady Gminy, ani radni nie brali udziału w spotkaniu z członkami Rady Sołeckiej w sprawie "utrudniania zakończenia spraw majątkowych współwłaścicieli spornej działki".

W kolejnym piśmie, datowanym na dzień 31 sierpnia 2010 r. Z. D. wniósł do Rady Gminy Mykanów o udzielenie zaległych odpowiedzi w następujących kwestiach:

złożone wniosku na sesję Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie

projektu granicy polno - leśnej i dolesień obejmujących działkę 74 km 3 w Kokawie.

sposobu załatwienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Gliwicach z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie unieważnienia granicy polno - leśnej w

Kokawie.

skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18

czerwca 2010 r. o unieważnienie uchwały nr 321/XXX/2010 Rady Gminy Mykanów.

w sprawie podania nazwisk osób wnioskujących (oraz kto zdecydował się

wezwać te osoby na zebranie Rady Gminy Mykanów) i na jakiej podstawie prawnej

odnośnie wyłączenia z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania

działki nr (...) w Mykanowie.

5. informacji na temat terminu odesłania do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Gliwicach skargi z miesiąca lipca 2010 r. na bezczynność Rady

Gminy Mykanów.

W odpowiedzi organ wyjaśnił:

Ad. 1 Wniosek został skierowany według kompetencji do Wójta Gminy Mykanów;

Ad. 2, 3 i 5 przesłano kopię pisma wyjaśniającego Kierownika Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Zamówień Publicznych;

Ad. 4 Sprawa wyłączenia działki nr (...) z obszaru opracowania projektu planu miejscowego Mykanowa była rozpoznawana na posiedzeniach wszystkich Komisji Rady Gminy, czyli brali w niej udział wszyscy Radni, jak również pracownicy urzędu Gminy, którzy przedstawiali projekty uchwał na najbliższa sesję. Posiedzenia Komisji odbywały się zgodnie z planem na wniosek Przewodniczącego Komisji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nazwiska Radnych były już wielokrotnie przekazywane wnioskodawcy.

Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. Z. D. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy Mykanów w przedmiocie informacji publicznej w postaci nazwisk osób z Rady Sołeckiej Mykanowa, które prawdopodobnie na zebraniu, przed zebraniem Komisji Rady Gminy zgłosili wniosek o wyłączenie działki nr (...) w Mykanowie z obszaru opracowania planu miejscowego Mykanowa. Zażądał natychmiastowego udostępnienia nazwisk tychże osób, które w dniu 15 grudnia 2009 r. składały wniosek w przedmiocie omawianej działki oraz ukaranie grzywną Wójta Gminy Mykanów za lekceważenie lub uniemożliwienie ujawnienia nazwisk wyżej opisanych osób.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mykanów wniosła o oddalenie skargi wskazując, że żądanie skarżącego jest zupełnie bezzasadne bowiem Rada Gminy ani Wójt Gminy nie posiadają informacji na temat spotkań Rady Sołeckiej Mykanowa oraz stanowiska jej członków w sprawie wniosków o wyłączenie działki nr (...) w Mykanowie z obszaru opracowania miejscowego planu Mykanowa. Organ zaznaczył, że organem sołectwa jest sołtys nie natomiast Rada Sołecka, która powołana jest jedynie do pomocy. Jednocześnie wyjaśnił, że nie odbywało się spotkanie z Rada Sołecką, ani Rada ta nie składała wniosku o wyłączenie działki nr (...) z obszaru opracowania planu miejscowego dla Mykanowa.

W kolejnych pismach procesowych składanych do akt sprawy skarżący polemizował ze stanowiskiem organu administracji wskazując, że z protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Oświaty, Zdrowia, Pomocy Społecznej, Kultury i Sportu, które odbyło się w dniu 15 grudnia 2009 r. wynika, że odbyło się spotkanie z Rada Sołecką Mykanowa w sprawie wyłączenia spornej działki z obszaru opracowania projektu planu miejscowego Mykanowa.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli na posiedzenia Rady Gminy doszłoby do zgłoszenia wniosku o wyłączenie z obszaru opracowania miejscowego planu konkretnej działki na wniosek Komisji, czy innych osób, to fakt ten winien znaleźć swoje odzwierciedlenie przede wszystkim w protokole z posiedzenie Rady i w takim przypadku bez wątpienia wnioskowane informacje posiadałyby przymiot informacji publicznej. W takiej sytuacji dysponentem wnioskowanych informacji byłaby w istocie Rada Gminy Mykanów. Jednakże, jak wynika z całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy na żadnym z posiedzeń Rady Gminy Mykanowa nie rozpoznawano wniosku Rady Sołeckiej dotyczącego wyłączenia spornej działki z obszaru opracowania miejscowego planu. Dlatego nie sposób uznać, iż Rada Gminy zobowiązana była, jako dysponent udzielić wnioskowanych informacji. Jednocześnie wnioskodawca zwracał się do organu administracji z kolejnymi pismami, wnioskami oraz wezwaniami i żadne z pism strony nie pozostało bez rozpoznania organu, co wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy. Organ wyjaśniał skarżącemu, że nie posiada wiadomości dotyczących składania przez Radę Sołecką wniosków o wyłączenie działki nr (...) w Mykanowie z obszaru opracowania miejscowego planu. Pozostałe informacje i żądane dokumenty, których dysponentem był organ zostały skarżącemu udzielone bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie organ, właściwie zastosował przepisy ustawy nie ma więc podstaw do uznania, że pozostawał w zwłoce lub dokonywał działań nie znajdujących oparcia w jej przepisach dlatego zarzut bezczynności skierowany przeciwko Radzie Gminy Mykanów należało uznać za nieuzasadniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. D. zarzucając mu:

1. nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie Rady Gminy Mykanów możności obrony swoich praw wskutek uniemożliwienia jej udziału w toku całego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach.

2. nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału jako pełnomocnika Rady Gminy Mykanów Wójta Gminy Mykanów, pomimo braku należytego umocowania do reprezentacji Rady Gminy Mykanów.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była Rada Gminy Mykanów, a nie Wójt Gminy Mykanów. W ocenie skarżącego Wójt Gminy Mykanów nie miał uprawnienia do reprezentacji Rady Gminy Mykanów, albowiem uprawnienie tego rodzaju przysługuje tylko Przewodniczącemu Rady Gminy Mykanów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ograniczony jest zarzutami w niej sformułowanymi i nie może brać pod uwagę innych naruszeń prawa ewentualnie występujących w rozpoznawanej sprawie. Jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę ( Gruszczyński B., komentarz do art. 183 P.p.s.a., LEX 2011, wyd. 4).

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Z. D. wskazującej, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 P.p.s.a, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia takiego zarzutu za uzasadniony. Nie można uznać, że w Wójt Gminy Mykanów, w ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz nie był uprawniony do udziału w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach.

Według art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Jako organ reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, wójt obowiązany jest do przedstawiania aktów organu gminy, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych wypadkach, w których ustawa nakłada na gminę obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów organów gminy lub przyjmowania oświadczeń i pism w stosunkach zewnętrznych. Oznacza to, iż wójt (a także burmistrz lub prezydent miasta – art. 11a ustawy o samorządzie gminnym) jest upoważniony do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej (wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1314/10). W sprawach z zakresu zarządu mieniem gmina jako osoba prawa prywatnego także jest reprezentowana przez wójta, działającego na podstawie jego upoważnienia zastępcę wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym ). Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych zobowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowo - administracyjnym. Zatem z mocy samej ustawy, bez przedkładania jakichkolwiek pełnomocnictw, posiada uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym (tak samo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 wrzesnia 2007 r., IV SA/Wa 1083/07).

Zarzut, iż pozbawiono udziału Przewodniczącego Rady Gminy Mykanów w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jest więc niezasadny. W powołanym wcześniej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni popiera wskazano jednoznacznie, iż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a następnie skargę kasacyjną wnosi organ wykonawczy gminy "a nie Rada "działająca imieniem Prezydenta", bo do takiego działania nie ma żadnego prawnego umocowania. Rada nie ma też kompetencji do udzielania pełnomocnictw pracownikom urzędu w sytuacji, gdy to nie ona reprezentuje gminę i nie posiada żadnych kompetencji w stosunku do pracowników urzędu. Podejmując uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Rada winna wskazać Prezydenta jako organ właściwy do jej wykonania, udzielenia".

Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a.