II SAB/Op 46/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-14	
Data wpływu	2023-08-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Judecki	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Namysłowskiego do rozpoznania wniosku M. B. z dnia 10 marca 2021 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Staroście Namysłowskiemu grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Starosty Namysłowskiego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B. (zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą) jest bezczynność Starosty Namysłowskiego (zwanego dalej również organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2021 r. (data wpływu 11 marca 2021 r.), złożonym drogą elektroniczną na adres ePUAP organu, skarżący zwrócił się o przesłanie za pośrednictwem platformy ePUAP informacji, w jakiej wysokości nagrody i z jakiego tytułu otrzymał w roku 2019 i 2020 Naczelnik Wydziału Budownictwa, Naczelnik Wydziału Dróg, Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami, Naczelnik Wydziału Inwestycji, Zamówień Publicznych i Mienia Powiatu oraz Naczelnik Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu Starostwa Powiatowego w Namysłowie. Jednocześnie zastrzegł, że należy wyszczególnić osobno każdą z nagród, z podaniem kwoty oraz za co została przyznana.

W dniu 24 marca 2021 r. organ poinformował skarżącego, że Naczelnik Wydziału Budownictwa w roku 2020 odszedł na emeryturę i złożył za ten rok oświadczenie majątkowe. Oświadczenie takie złożył on także za rok 2019, a oba dokumenty dostępne są na stronie BIP Starostwa Powiatowego w Namysłowie w zakładce - informacje publiczne. Do końca 2020 r. w wymienionym wydziale nie było osoby pełniącej funkcji naczelnika. Podobnie Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami złożył oświadczenie majątkowe za rok 2019, które jest dostępne na stronie BIP Starostwa. W roku 2020 otrzymał on nagrody w łącznej wysokości 14.770 zł brutto na podstawie art. 36 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w związku z § 14 ust. 1 i § 11 ust. 1 regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Starostwie. Następnie organ podał, że odpowiedź na pytanie dotyczące pozostałych naczelników nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie dotyczy ona osób wydających decyzje oraz osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, a które zgodziły się je upublicznić.

Na skutek skargi skarżącego na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 48/21, zobowiązał Starostę Namysłowskiego do załatwienia wniosku z dnia 10 marca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 287/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego orzeczenia.

Następnie decyzją z dnia 10 lipca 2023 r., nr OR.1431.18.2023, organ odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO.40.2949.2023.ip, uchyliło decyzję Starosty Namysłowskiego w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu 9 sierpnia 2023 r. organ, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na dzień złożenia wniosku przez skarżącego - Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 [obecnie - Dz. U. z 2022 r. poz. 902] - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., poinformował skarżącego, że wniosek z dnia 10 marca 2021 r. zostanie załatwiony w terminie do dnia 25 września 2023 r. Jako powód wydłużenia terminu organ wskazał na konieczność zwrócenia się w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do osób, których dotyczył wniosek z zapytaniem, czy rezygnują z prawa do prywatności i zgadzają się na upublicznienie żądanej informacji.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 marca 2021 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o ukaranie organu karą grzywny za naruszenie prawa.

W motywach skargi skarżący dowodził, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, ponieważ organ nie przedstawił żądanych informacji do czego był zobowiązany. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w przypadku osób, których dotyczył wniosek zachodzi konieczność ubiegania się o ich zgodę. Również z decyzji SKO nie wynika taki obowiązek organu. W ocenie skarżącego Starosta dokonał dowolnej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i od 2021 r. unika udzielenia informacji publicznej. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący stwierdził, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie służy temu, by organ miał czas na zastanowienie się, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Termin w tym przepisie przewidziany ma natomiast umożliwić podmiotowi zobowiązanemu rozpoznanie wniosku w sprawach, w których organ ma potrzebę zgromadzenia materiałów niezbędnych do udostępnienia informacji, co wymaga więcej czasu niż 14 dni. Natomiast taka sytuacja nie zachodzi w przypadku wniosku skarżącego. Skarżący podniósł też, że Starosta nie podjął żadnych działań zmierzających do uzyskania zgód osób objętych wnioskiem, co świadczy o złej woli organu i rażącym charakterze zaistniałej bezczynności. Reasumując skarżący stwierdził, że pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żądanej informacji, zatem organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Starosta Namysłowski wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie podniósł, że w dniu 9 sierpnia 2023 r. wydłużył termin załatwienia wniosku, wykonując zalecenia Kolegium w zakresie wystąpienia do osób, których nagrody objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na rezygnację z przysługującego im prawa do prywatności, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji, kierując się ochroną dóbr osobistych tych osób, organ przedłużył termin załatwienia sprawy wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. (winno być 10 marca 2021 r. - dopisek Sądu) do dnia 25 września 2023 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że po otrzymaniu odpowiedzi od wszystkich pracowników ponownie rozpozna przedmiotowy wniosek.

W replice na odpowiedź na skargę, w piśmie procesowym z dnia 9 października 2023 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał w całości skargę. Dodatkowo przedstawił stanowisko co do przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., akcentując, że co najmniej w odniesieniu do dwóch stanowisk objętych wnioskiem instytucja przewidziana w tym przepisie nie ma zastosowania. Natomiast w przypadku pozostałych osób organ winem ustalić czy stanowiska te są powiązane z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., co powinno wiązać się ze stosownym badaniem zakresu czynności związanych z tymi stanowiskami. Organ zaś ograniczył się w tym zakresie do arbitralnego stwierdzenia, że w odniesieniu do nagród pracowników urzędu, o których mowa we wniosku, żądane informacje zawierają podlegające ochronie dane osobowe. Nie tylko zatem organ nie zastosował formy decyzji odmownej, ale także nie ocenił w należyty sposób, w przypadku których pracowników urzędu zachodzi bądź nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

I. Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Starosty Namysłowskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie u.d.i.p.

II. Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

III. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Starosta Namysłowski jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 1 - na organy władzy publicznej.

W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

IV. W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 10 marca 2021 r. dane dotyczące wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny w związku z zatrudnieniem pracowników, jako że wydatki te są finansowane ze środków publicznych, mieściły się niewątpliwie w kategorii informacji publicznej.

Kwestia ta została już przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 48/21 oraz wyroku NSA z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 287/22. Natomiast po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, oraz inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. W związku z tym przypomnienia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym związanych z wypłatą nagród konkretnym osobom, jest istotną informacją o majątku publicznym, stosownie do wskazanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., jak również w pewnym sensie stanowi informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, podlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., oraz jako informacja o ciężarach publicznych podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 872/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zaznaczyć trzeba, że pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17.

Z tego względu Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości nagród dla pracowników Starostwa - jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych - są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W istocie bowiem wiążący organ i Sąd meriti wyrok WSA w Opolu w sprawie sygn. akt II SAB/Op 48/21, wydany w tych samych okolicznościach faktycznych, przesądził możliwość zachowania się Starosty Namysłowskiego odnośnie do załatwienia wniosku.

V. Przechodząc do okoliczności sprawy w dacie wniesienia obecnej skargi Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu - co miało miejsce w dniu 11 marca 2021 r. a bezczynność organu trwała również po uzyskaniu wiążącego stanowisko Sądu w kwestii kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, wyrażonego w wyroku z dnia 14 października 2021 r.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie postępowanie Starosty od samego początku wyraźnie nakierowane było na nieudzielenie bądź odsunięcie w czasie udzielenia żądanych informacji. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której organ za każdym razem jako powód niezałatwienia sprawy z wniosku skarżącego wskazywał konieczność rozważenia okoliczności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast jak wynika z wyroków wydanych w sprawie skarżącego dotyczącej wniosku z dnia 10 marca 2021 r. oraz decyzji kasacyjnej SKO z dnia 20 lipca 2023 r., wytyczne co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia żadnych skomplikowanych czynności dowodowych, a jedynie zajęcia stanowiska odnośnie ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym wyraźnego podkreślenia wymaga, że już w wyroku z dnia 14 października 2021 r. Sąd stwierdził, że skarżący domagał się informacji o osobach, które w strukturze organu - co do zasady - realizują nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Działania tych osób mają wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów i występuje w nich element decyzyjności. To wszystko świadczy o tym, że złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej, czyli sprawy związanej z działalnością i funkcjonowaniem Starostwa Powiatowego w Namysłowie, w tym informacji o osobach sprawujących w tym urzędzie określone funkcje. Kwestia wysokości i ilości pobieranych przez te osoby nagród oraz podstaw ich przyznania pozostaje zaś w związku z pełnioną funkcją. Dlatego, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SAB/Op 48/21, organ - dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego - błędnie wyłożył przepisy przyjmując, że skoro niektórzy z wymienionych przez skarżącego naczelników nie wydają decyzji administracyjnych, to dane na temat składników ich wynagrodzenia nie posiadają waloru informacji publicznej. Stosownie do powyższego nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 10 marca 2021 r. Natomiast, w ocenie Sądu, podnoszona przez organ konieczność ustalenia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje bez wpływu na ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z obiektywnym stanem bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, polegającym na nieudzieleniu odpowiedzi wnioskodawcy w terminie określonym w przepisach u.d.i.p.

VI. Natomiast w związku ze stanowiskiem Starosty powtórzyć za raz jeszcze przyjdzie za składem orzekającym w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 48/21, że odrębną kwestią jest to, iż po myśli art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłankę ograniczenia prawa do jej udzielenia wymaga wydania decyzji. W niniejszej sprawie żądanie wniosku dotyczyło środków publicznych wydatkowanych na nagrody dla osób zajmujących stanowiska naczelników wydziałów Starostwa, czyli chodziło o tzw. stanowiska kierownicze, na których realizowane są zadania publiczne w ramach powierzonych kompetencji. Osoby zajmujące wspomniane stanowiska z reguły pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" nie mieszczą się tylko osoby upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, jak zapewne przyjął Starosta.

Na akceptację zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, wedle którego omawiane pojęcie ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego. Obejmuje ono każdą osobę, która ma wpływ - poprzez posiadanie określonego rodzaju uprawnień - na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Sądy administracyjne wskazują też generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16).

VII. Dodać trzeba, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Odnośnie do omawianego zagadnienia obszernie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji o osobach, które w strukturze organu - co do zasady - realizują nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Działania tych osób mają wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów i występuje w nich element decyzyjności. To wszystko świadczy o tym, że złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej, czyli sprawy związanej z działalnością i funkcjonowaniem Starostwa Powiatowego w Namysłowie, w tym informacji o osobach sprawujących w tym urzędzie określone funkcje. Kwestia wysokości i liczby pobieranych przez te osoby nagród oraz podstaw ich przyznania pozostaje zaś w związku z pełnioną funkcją.

VIII. Bezczynność organu istniała również w dniu wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy, organ dopiero decyzją z dnia 25 września 2023 r., nr OR.1431.18.2021/2023, doręczoną skarżącemu w tym samym dniu, odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 10 marca 2021 r. Tym samym rozpoznanie wniosku skarżącego nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się bezczynności.

Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. W związku z wydaniem w dniu 25 września 2023 r. decyzji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tym zakresie, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku.

Skoro zaś, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

IX. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając więc stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powyższego przepisu, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ ponad 2,5 roczna zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takiej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalnie czternastodniowy termin na załatwienie sprawy, przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu oczywistym naruszeniem prawa jest lekceważenie przez organ ciążących na nim obowiązków wynikających z treści wyroków podjętych w sprawie oraz brak działań organu nakierowanych na terminowe zakończenie postępowania. Ponadto organ nie podejmował skutecznych czynności, które służyłyby załatwieniu wniosku w terminie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Niezastosowanie czy przekroczenie terminów określonych w u.d.i.p., zawsze stanowi naruszenie prawa, a zatem również może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie przez Sąd na wniosek skarżącego - w punkcie 4 wyroku - o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność Starosty Namysłowskiego miała kwalifikowany charakter i związana była z zaniechaniem podejmowania takich działań, które prowadziłyby do rozpoznania wniosku skarżącego. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł ustalono praktycznie w dolnych granicach, wynikających z art. 154 § 6 P.p.s.a., uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzona kwota jest adekwatna do zawinienia organu i będzie miała w istocie tylko prewencyjny charakter.

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 5 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na ich wysokość składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).