Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 95/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2024 r., nr P.7721.118.2024 17MMa w przedmiocie rozbiórki budynku gastronomicznego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 95/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2024 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu gastronomicznego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji zauważył, że J. M. (dalej: "skarżący") w skardze na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 20 grudnia 2024 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku gastronomicznego, zwarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Stwierdził, że budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, służy mu do prowadzenia działalności gospodarczej, która jest wykonywana głównie w sezonie letnim. Wywiódł, że nakaz rozbiórki może być niezasadny wobec części budynku, która istniała pierwotnie, przed samowolną rozbudową. Zaznaczył, że może prowadzić swoją działalność w oparciu o budynek w stanie istniejącym przed jego rozbudową. Wykonanie decyzji skutkować będzie zatem niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, gdyż pozbawi jego i jego rodzinę źródła dochodu, który źródłem ich utrzymania. Skarżący dodał, że nie ma wystarczających środków pieniężnych, aby odbudować budynek do stanu pierwotnego istniejącego przed 2011 r., gdyby okazało się, że budynek w takim stanie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że przedmiotem nakazu rozbiórki jest budynek gastronomiczny, a więc służący prowadzeniu działalności gospodarczej. Skarżący oświadczył, że dochód uzyskiwany z działalności prowadzonej sezonowo w tym budynku stanowi źródło utrzymania jego rodziny. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało uznać, że wykonanie zaskarżonej pozbawi skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, co będzie skutkować utratą źródła utrzymania skarżącego i jego rodziny. Tym samym istnieje obiektywne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Zażalenie na to postanowienie wniósł J. U. zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia, opierających się na oświadczeniach skarżącego nie odpowiadających prawdzie i dowodom przedłożonym do zażalenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego do sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356).

W tej konkretnej sprawie wnoszący zażalenie nie uprawdopodobnił, aby w sprawie zaistniały przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że istotna część zażalenia zawiera argumentację dotyczącą oceny legalności zaskarżonej decyzji, a ta nie może być przesłanką stosowania bądź odmowy stosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Materiał źródłowy załączony do zażalenia nie został należycie skonkretyzowany do warunków stosowania w tej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie dowodzi w sposób wystarczający, aby w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Judykatura na tle problematyki wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wypracowała pogląd, że rozbiórka obiektu budowlanego z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do nakazania rozbiórki, wobec czego może powstać kwestia przywrócenia stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2755/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 29/13, orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.p). Ponadto rozbiórka każdego obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, z samej istoty tej czynności, może spowodować trudne do odwrócenia skutki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 779/12, orzeczenie dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.p). Mając na względzie przedmiot zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że co do zasady rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione. Każdy przypadek rozbiórki należy rozpatrywać indywidualnie odnosząc go do realiów sprawy. Uwzględnić należy, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem rozbiórki jest budynek gastronomiczny, który z założenia służy prowadzeniu działalności gospodarczej, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy ocenie podstaw do stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania strona skarżąca podnosi, że jest w stanie nadal prowadzić działalność gospodarczą w oparciu o budynek w stanie pierwotnym, a więc przed jego rozbudową po 2011 r., a rozbiórka całego budynku w sposób oczywisty mu to uniemożliwi. Do akt sprawy dołączona została także opinia sanitarna, w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. nie wniósł sprzeciwu wobec uruchomienia obiektu: baru gastronomicznego w K., dz. nr [...] gm. M. W odpowiedzi na stanowisko uczestnika postępowania, że budynek stwarza zagrożenie dla otoczenia, skarżący podkreślił, że budynek został zabezpieczony m.in. poprzez naprawę dachu, celem niedopuszczenia do sytuacji potencjalnie niebezpiecznych, posiada również odbiory techniczne, na potwierdzenie czego do materiału dowodowego dołączono protokół odbioru końcowego przyłącza kanalizacyjnego w obiekcie budowlanym położonym na działce nr [...] oraz protokół odbioru instalacji elektrycznej. Zauważyć należy, że ocena, czy przedmiotowy budynek narusza zasady i przepisy budowlane, w tym względem nieruchomości uczestnika postępowania, zostanie przeprowadzona w postępowaniu, którego przedmiotem będzie kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, nie zaś w toku postępowania w przedmiocie ochrony tymczasowej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.