Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki paczkomatu - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki paczkomatu.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazał "A" (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") rozbiórkę paczkomatu o wymiarach 13,60 m x 0,72 m i wysokości 2,30 m wraz z zewnętrznym zasilaniem elektrycznym, zlokalizowanego na działce nr 483/15 w [...], pomiędzy budynkiem dworca PKP a figurą [...].

Organ I instancji podał, że w sprawie przeprowadzono czynności kontrolne, które pozwoliły ustalić, że paczkomat na działce nr 483/15 jest obiektem o konstrukcji stalowej w formie prostopadłościanu. Paczkomat ustawiony został na stalowych śrubach zakończonych podstawkami z tworzywa sztucznego, ustawionych na betonowych płytach drogowych. Z budynku dworca PKP do paczkomatu doprowadzono napowietrzny policzkowy przyłącz energii elektrycznej. W toku postępowania ustalono, że inwestorem i właścicielem paczkomatu jest Spółka, a sam paczkomat został zainstalowany początkiem 2018 r. Ustalono ponadto, że inwestor na usytuowanie paczkomatu nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie dokonał zgłoszenia organowi administracji architektoniczo – budowlanej.

Zdaniem organu I instancji, opisany wyżej paczkomat stanowi budowlę oraz tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Jego ustawienie na terenie działki stanowiło natomiast budowę obiektu budowlanego i wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż z uwagi na przekroczenie terminu 180 dni nie było możliwe zakwalifikowanie wykonanych robót jako wymagających dokonania zgłoszenia. W sprawie zastosowanie znajduje zatem procedura naprawcza wskazana w art. 48 P.b., jednakże warunkiem umożliwienia legalizacji samowoli jest jej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka sytuacja nie ma miejsca w opisywanej sprawie, gdyż działka nr 483/15 objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...] Centrum Komunikacyjne", uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...], zmienionym uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Paczkomat w przeważającej części usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem KS, a jego wschodnia część - na obszarze o oznaczeniu KX/ZU.2. Obydwa obszary stanowią część terenu oznaczonego jako KX/KS, w którym stosownie do § 5 ust 2 pkt 1 Planu, wprowadzono zakaz zabudowy tymczasowej. Wobec braku możliwości zalegalizowania obiektu, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o rozbiórce, stosownie do art. 48 ust. 1 P.b.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym uznaniem, że paczkomat stanowi obiekt budowlany podlegający regulacjom P.b., a w konsekwencji – nieuprawnione zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. Skarżąca podniosła, że przedstawiła organowi I instancji opinie i raporty uznanych ośrodków badawczych w Polsce na okoliczność wykazania, że paczkomaty nie stanowią obiektów budowlanych, jednakże PINB nie odniósł się do stanowiska Spółki. Paczkomaty nie zostały wykonane z użyciem materiałów budowlanych i stanowią urządzenia mechatroniczne, przy wykonaniu którego zastosowanie znajdują normy zharmonizowane dotyczące sprzętu informatycznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...].

Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu i instancji, zarówno co do zakwalifikowania paczkomatu jako obiektu budowlanego i tymczasowego obiektu budowlanego, oceny konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i wdrożonej procedury naprawczej, mającej zastosowanie do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec zaś stwierdzenia niezgodności paczkomatu z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, prawidłowo organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB podniósł, że paczkomat pełni funkcję usługową jako punkt samodzielnego odbioru i nadawania przesyłek. Stanowi zatem budowlę powiązaną z innym obiektem budowlanym i nie może zostać uznana za urządzenie techniczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 5 P.b. poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że paczkomat stanowi tymczasowy obiekt budowlany w postaci budowli, w sytuacji, gdy paczkomat jest automatyczną elektroniczną skrytką pocztową nie będącą obiektem budowlanym;

2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 P.b. poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że samo dostarczenie i ustawienie paczkomatu stanowi wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego;

3. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki paczkomatu w sytuacji, gdy paczkomat nie jest obiektem budowlanym;

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niedostatecznie wyjaśniający proces decyzyjny organu administracji publicznej oraz brak odniesieni się do argumentów skarżącej;

6. art. 7a § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej ocenę prawną wiążącą dla organu I instancji w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a wątpliwości te zostaną rozstrzygnięte na niekorzyść strony;

7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z regułami K.p.a. i jest wystarczający do poddania kontroli zgodności z prawem stanowiska wyrażonego przez organy nadzoru budowlanego odnośnie zaistnienia podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. Zarówno wymiary spornego paczkomatu, jak i jego konstrukcja oraz sposób wykonania nie są kwestionowane przez strony postępowania. Sporna pozostaje kwalifikacja obiektu jako obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., a w konsekwencji poddanie jego usytuowania na działce normom wynikającym z tej ustawy.

Na wstępie wymaga wskazania, że postępowanie w opisywanej sprawie zostało wszczęte w lipcu 2019 r., wobec czego, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy mają zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.

Zgodnie z art. 1 P.b., ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje zatem sprawy wymienione w art. 1 oraz stosunki publicznoprawne związane z powstaniem oraz istnieniem obiektu budowlanego, począwszy od działalności związanej z projektowaniem obiektu budowlanego, przez jego budowę i utrzymanie aż do momentu, w którym faktycznie obiekt przestaje istnieć.

Stosownie do art. 3 pkt 1 P.b., pod pojęciem obiektu budowalnego należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wymaga wskazania, że sama definicja obiektu budowlanego ma charakter zakresowy, zawierając w definiensie wszystkie elementy określanego pojęcia. Obiektem budowlanym jest zatem budynek zdefiniowany w art. 3 pkt 2, budowla zdefiniowana w art. 3 pkt 3, oraz obiekt małej architektury, o którym stanowi art. 3 pkt 4 P.b. Definicja budowli zbudowana została zaś na podstawie dwóch zaprzeczeń oraz przykładowego, a więc otwartego, wyliczenia obiektów stanowiących budowle. Oznacza to, że obiekt, mimo że nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, może stanowić budowlę, a tym samym zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany, co przesądza o tym, że podlega P.b. Zawarte w komentowanym przepisie wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Dlatego w przypadkach nastręczających trudności przy zakwalifikowaniu wytworu ludzkiej działalności oceny należy dokonać także na podstawie ustaleń, czy dany obiekt ma cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy jest do nich podobny. Co istotne, zgodnie z wykładnią art. 3 pkt 3 P.b. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jest budowlą, a użyty tam zaimek "jak" świadczy o tym, że jest to przykładowe wyliczenie różnych budowli i nie jest to katalog zamknięty (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, komentarz do art. 3).

Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że stanowiący przedmiot postępowania administracyjnego paczkomat o wymiarach 13,60 m x 0,72 m i wysokości 2,30 m wraz z zewnętrznym zasilaniem elektrycznym, zlokalizowany na działce nr 483/15 w [...], stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3. Po pierwsze, sporny paczkomat został usytuowany na nieruchomości z zamiarem jego funkcjonowania w dłuższej perspektywie czasu. Sposób jego montażu - ustawienie na stalowych śrubach zakończonych podstawkami z tworzywa sztucznego, usytuowanych na betonowych płytach drogowych, oraz doprowadzenie przyłącza energii elektrycznej świadczy o tym, że zamiarem inwestora było zapewnienie funkcjonowania paczkomatu w sposób ciągły i ograniczony do jednego, konkretnego miejsca w przestrzeni. Po drugie, paczkomat pełni funkcję magazynową, stanowiąc obiekt wydzielony z przestrzeni, z którego klient może odebrać adresowaną do niego przesyłkę lub zostawić własną przesyłkę, celem doręczenia jej przez firmę kurierską adresatowi. Powyższego nie zmienia – odpowiadające zresztą prawdzie – twierdzenie, że paczkomat jest automatyczną elektroniczną skrytką pocztową, bowiem powyższe w żadnym wypadku nie wyklucza jednoczesnego uznania paczkomatu za obiekt budowlany. Po trzecie, analiza zakresu definicji ustawowych prowadzi do stwierdzenia, że skoro ustawodawca uznał za obiekty budowlane kapliczki, krzyże przydrożne, figury, piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 P.b.) oraz wolnostojące tablice i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3 P.b.), czyli obiekty o wymiarach zdecydowanie mniejszych niż sporny paczkomat, to brak jest podstaw prawych do przyjęcia, że nie stanowi on obiektu budowlanego - budowli. Tym bardziej, że w przepisach P.b. obiekty budowlane nie są klasyfikowane w zależności od tego, w jakiej technice czy też technologii zostały wzniesione. Jednocześnie prawidłowo wskazały organy, że paczkomat stanowi przy tym tymczasowy obiekt budowlany, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe

Nie ulega wątpliwości, że budowa i roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt. 6 i 7 P.b. mogą być wykonywane wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.) lub – w określonych w ustawie wypadkach – zgłoszeniu zamiaru ich wykonania (art. 29 ust. 1 i 3 P.b.), o ile organ nie zgłosi w ustawowym terminie sprzeciwu. Wymóg ten nie musi być zachowany tylko w sytuacjach, wyraźnie w ustawie przewidzianych (art. 29 ust. 2 i 4 P.b.). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 P.b.). Roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieszczą się zaś w pojęciu montażu, użytego w art. 3 pkt. 7 P.b. Montaż w rozumieniu ww. art. 3 pkt. 7 P.b. stanowi bowiem wykonywanie takich działań, w wyniku których następuje realizacja instalacji wolnostojących. Jeżeli więc w wyniku działań jakiegoś podmiotu na nieruchomości powstaje wolnostojący obiekt – np. paczkomat – to te działania stanowią montaż, stanowiący jedną z postaci robót budowlanych. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza zatem, że muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, mogą również polegać na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły, lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2008 r. II OSK 1247/07, z 25 stycznia 2012 r. II OSK 2117/10, z 18 lutego 2011 r. II OSK 341/10; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, że ustawienie paczkomatu stanowiło budowę obiektu budowlanego i wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., w brzmieniu obwiązującym do dnia 19 września 2020 r., zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ponieważ sporny paczkomat istnieje na działce nr 483/15 w [...] od początku 2018 r., brak było możliwości zakwalifikowania wykonanych robót jako wymagających dokonania stosownego zgłoszenia.

Wobec powyższego organy prawidłowo wdrożyły procedurę naprawczą określoną w art. 48 P.b., jednocześnie wskazując na brak możliwości legalizacji obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z ustaleń organów wynika, że działka nr 483/15 objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...] Centrum Komunikacyjne", uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...], zmienionym uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Paczkomat w przeważającej części usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem KS, a jego wschodnia część - na obszarze o oznaczeniu KX/ZU.2. Obydwa obszary stanowią część terenu oznaczonego jako KX/KS, w którym stosownie do § 5 ust 2 pkt 1 Planu, wprowadzono zakaz zabudowy tymczasowej, a jak wyżej wskazano – paczkomat stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Wobec braku możliwości zalegalizowania obiektu, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o rozbiórce, stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zachodziły wątpliwości co do treści norm prawnych mających zastosowanie, a proces ich wykładni – wbrew twierdzeniom skarżącej – został w sposób wyczerpujący wyjaśniony przez organy w uzasadnieniach decyzji.

W związku z powyższym, Sąd, działając a podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.