Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki reklamy oddala skargę.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z [...] lutego 2020 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB, organ I instancji) o ustawieniu reklamy z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej jako: u.d.p.), z uwagi na ustawienie reklamy poza terenem zabudowy w odległości 11,50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], natomiast minimalna odległość sytuowania obiektów od krawędzi dróg krajowych wynosi 25 m poza terenem zabudowy.

Na skutek przeprowadzonej w dniu [...] marca 2020 r. kontroli ustalono, że w obrębie posesji w miejscowości [...], działka nr [...] ustawiono tablicę reklamową o wymiarach nośnika 2,0x1,0 m na słupkach stalowych o przekrojach 60x60 mm i wysokości 3,07 m. Reklama umiejscowiona jest w odległości 11,65 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], została ustawiona w styczniu 2020 r., inwestorem i jednocześnie współwłaścicielem działki jest B.W. Na jej budowę inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: u.p.b.) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) nakazał inwestorowi B.W. dokonać rozbiórki reklamy o treści "Zakład kamieniarski wyroby z granitu, marmuru i piaskowca (...)" w miejscowości [...], na działce ewid. nr [...] wybudowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem przepisów u.d.p., poprzez: zdemontowanie nośnika reklamy (tablicy reklamowej), zdemontowanie słupów stalowych. W w/w decyzji nie określono terminu wykonania obowiązku, będzie on wymagalny z chwilą jej uprawomocnienia.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 48 u.p.b. i wskazał, że wdrożenie procedury legalizacyjnej możliwe jest wówczas, gdy budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaw odrębnych. Następnie PINB podał, że teren na którym umieszczono reklamę nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie mają wymagania określone w art. 43 ust. 1 u.d.p., obowiązujące poza terenem zabudowy - minimalna odległość reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić 25 metrów dla dróg krajowych. PINB zaznaczył, że odstępstwo od powyższego przepisu jest dopuszczalne na podstawie art. 43 ust. 2 i 2a u.d.p., tj. za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest tożsame z którymkolwiek z w/w przypadków. Oznacza to, że nie jest możliwe wprowadzanie odstępstw od zasad ogólnych na etapie legalizacji. PINB stwierdził, że przedmiotowa reklama narusza przepisy odrębne, ponieważ jest usytuowana w odległości 11,65 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, a teren działki nr [...] w [...] nie jest zdaniem organu terenem zabudowy w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie usytuowanie reklamy na wysokości drogi krajowej nr [...] przed znakiem drogowym D-42 oznaczającym początek obszaru zabudowanego jest bez znaczenia. W ocenie PINB brak było przesłanek umożliwiających uruchomienie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 u.p.b., co obligowało do wydania nakazu rozbiórki

Od powyższej decyzji B.W. wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 u.p.b., poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b., polegające na zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, błędną interpretację art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) i pojęcia teren zabudowany i teren zabudowy, podczas gdy obszar na którym zamontowano reklamę jest jednolitym mechanizmem gospodarczym o zasadach jakie żądzą gospodarką miejską oraz wskazał, że organ bezzasadnie przyjął, iż reklama jest trwale związana z gruntem, podczas gdy podpory reklamowe są oparte o luźne kamienie, które w żaden sposób nie są trwale związane z podłożem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i obciążenie organu kosztami postępowania.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., nr [...]. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w przepisach u.p.b. rozróżnia się dwa rodzaje wolnostojących urządzeń reklamowych, to jest urządzenia niezwiązane trwale z gruntem oraz urządzenia z gruntem trwale związane. Takie rozróżnienie jest istotne, z uwagi na odmienną kwalifikację prawną, przesądzającą o odmiennej formie wymaganej na realizację inwestycji akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym implikującą w przypadku samowolnej realizacji urządzenia reklamowego wdrożenie odmiennej procedury legalizacyjnej.

WINB podał, że urządzenie reklamowe niezwiązane trwale z gruntem kwalifikowane jest jako urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b., natomiast zamiar jego wykonania (polegający na instalowaniu) podlega obowiązkowi zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Brak takiego zgłoszenia skutkuje zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej w trybie art. 50-51 u.p.b., przewidzianej dla sytuacji samowolnej realizacji robót budowlanych innych niż budowa obiektu. Organ II instancji wyjaśnił również, że poprzez pojęcie "instalacja" użyte w odniesieniu do art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. należy rozumieć roboty budowlane polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Następnie organ odwoławczy podał, że urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem stanowi zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. budowlę, która zgodnie z art. 28 u.p.b. podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co jednocześnie wskazuje, iż w sytuacji samowolnej budowy obiektu budowlanego (lub jego części) zastosowanie przez organy nadzoru mają procedury legalizacyjnej wynikające z art. 48 u.p.b., bowiem stosownie do treści art. 3 pkt 3 u.p.b. przedmiotowa inwestycja jest obiektem budowlanym. Wobec powyższego WINB uznał zarzut skarżącego w kwestii błędnej kwalifikacji tablicy reklamowej jako obiektu budowlanego za bezzasadny.

Organ odwoławczy wobec zarzutu skarżącego dotyczącego związania reklamy zakładu kamieniarskiego z gruntem wyjaśnił, iż zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego "trwałe związanie z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (wyroki NSA z 15 grudnia 2011 r., II OSK 1623/10 oraz z 12 października 2011 r., II OSK 1433/10 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Organ II instancji wskazał zatem, że o trwałości związania z gruntem przesądza trwałość posadowienia, nie ma przy tym znaczenia, czy wzniesiona budowla stanowi zarazem nośnik treści reklamowych, czy też informacyjnych, gdyż z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego istotna jest konstrukcja i sposób wykonania obiektu, nie zaś jego przeznaczenie. Nadto w ocenie organu odwoławczego z dokumentacji fotograficznej dołączonej do sprawy jednoznacznie wynika, iż reklama posadowiona została w sposób na tyle trwały, aby zapobiec jej przemieszczeniu się pod wpływem np. wiatru czy innych czynników zewnętrznych.

Wobec powyższego zdaniem WINB zasadnie organ I instancji zastosował procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 u.p.b., bowiem objęta przedmiotem postępowania reklama wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 u.p.b. wymaga spełnienia przez inwestora wszystkich wymienionych w tym przepisie wymogów. Jednym z nich jest okoliczność, że budowa nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2). Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie jest spełniona, ponieważ usytuowanie reklamy narusza art. 43 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że obiekty budowlane przy drogach krajowych winny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m poza terenem zabudowy.

WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. PINB w prowadzonym postępowaniu ustalił, iż tablica reklamowa usytuowana została w przestrzeni pasa drogowego. Nadto organ podkreślił, że bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, iż reklama zakładu kamieniarskiego usytuowana w nieprzepisowej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zlokalizowana jest na prywatnej nieruchomości gruntowej.

Organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę, że wbrew stanowisku organu I instancji usytuowanie obiektu na wysokości drogi krajowej nr [...] przed znakiem drogowym D-42 oznaczającym początek obszaru zabudowanego, ma w sprawie istotne znaczenie. WINB wskazał, że znak ten udziela użytkownikowi drogi publicznej informacji o początku terenu zabudowy, dla którego istnieją chociażby ograniczenia w prędkości pojazdów poruszających się po drodze, a które z kolei nie mają zastosowania dla terenu niezabudowanego, jednocześnie zaznaczył, że zasady umieszczania przedmiotowego znaku drogowego ujęto m.in. w obwieszczeniu Ministra Infrastruktury z dnia 9 września 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311). Wobec powyższego zdaniem organu II instancji organy nadzoru budowlanego oceniając zgodność przedsięwzięcia budowlanego z przepisami u.d.p. zobowiązane są do uwzględnienia oznaczeń na drogach implikujących stan faktyczny danego przypadku.

WINB na podstawie ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego podzielił stanowisko PINB, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek umożliwiających legalizację omawianego obiektu budowlanego – tablicy reklamowej (reklamy zakładu kamieniarskiego). Przy czym, zdaniem organu odwoławczego, ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałyby się w istocie ze zmianą lokalizacji wykonanego w warunkach samowoli budowlanej przedsięwzięcia i zaznaczył, że tego typu prace stanowiłyby wówczas odrębną budowę. Organ podkreślił, że żaden przepis u.p.b. nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nadto wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji w tym zakresie. Zgoda na budowę nowego obiektu podlegającego reglamentacji przez u.p.b. należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy zauważył również, iż ewentualne racje społeczne oraz skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie ma odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Organ nie może w takim przypadku uwzględnić także okoliczności, iż obiekt ze względów celowościowych winien istnieć (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 kwietnia 2006 r., II SA/Go 493/05 - CBOSA). Jednocześnie WINB wyjaśnił, że w omawianym przypadku obowiązek rozbiórki oznacza konieczność usunięcia obiektu z terenu działki, nie oznacza natomiast konieczności jego fizycznej likwidacji poprzez zniszczenie. Organ poparł swoje stanowisko orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w którym przyjęto, że pojęcie "rozbiórka obiektu budowlanego" nie jest tożsama z rozebraniem na poszczególne części obiektu jedynie ustawionego na danym terenie, a takim obiektem może być omawiany obiekt reklamowy o konstrukcji metalowej. W takim wypadku wykonanie jego rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został nielegalnie usytuowany. WINB podsumowując swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji wskazał, że w jego ocenie nie ma przeszkód, by skarżący mógł zrealizować od podstaw w/w inwestycję w taki sposób, aby służyła ona założonemu celowi i spełniała wymagania obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych oraz nie naruszała uprawnień osób trzecich.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. B.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

- naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 6 u.p.b., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż reklama o treści "Zakład Kamieniarski, Wyroby z Granitu i Piaskowca", w miejscowości [...], jest trwale związana z gruntem i stanowi zgodnie z treścią art. 3 pkt. 3 u.p.b. budowlę, która nie została z mocy art. 29-31 u.p.b. zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, podczas gdy faktycznie jest to tablica reklamowa stojąca na gruncie którego skarżący jest właścicielem na dwóch podporach metalowych nietrwale posadowionych z gruntem i jest obiektem tzw. małej architektury;

- naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p., polegające na bezprawnym przyjęciu, iż przedmiotowa reklama jest położona poza terenem zabudowy, podczas gdy faktycznie gospodarstwo rolne, w tym grunt na którym posadowiona jest reklama położone są w miejscowości [...], który stanowi teren zabudowy wioski, odległość reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi przy drodze krajowej powyżej 10 m (natomiast powyższa reklama jest położona od krawędzi drogi krajowej nr [...] w odległości wyliczonej przez PINB - 11,65 m i spełnia wszelkie wymogi przepisów);

- naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie przez PINB, iż zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy decyzję o rozbiórce reklamy podjęto bez przeprowadzenia pogłębionej analizy stanowiska skarżącego (nie przeprowadzono dodatkowego postępowania dowodowego) i takie postępowanie zaakceptowano w decyzji organu II instancji;

- naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 77 k.p.a., polegające na przyjęciu przez PINB dowolnej oceny przeprowadzonych w postępowaniu dowodów oraz brak dokonania przez organ oceny dowodów w sposób zgodny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ II instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedłożonej skargi strona podała, że w jego ocenie jeżeli reklama ustawiona jest na własnej działce (o ile nie stanowi reklamy świetlnej lub konstrukcji trwale związanej z gruntem), to nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nadto strona ponownie podniosła, że tablica reklamowa jest obiektem małej architektury, a twierdzenia organów obydwu instancji w zakresie uznania reklamy jako budowli są błędne. zdaniem skarżącego na trwałość związania obiektu z gruntem mają wpływ powiązania fizyczne i funkcjonalne, które tworzą całość gospodarczą oraz przede wszystkim trwałość posadowienia obiektu na gruncie, zatem wbrew stanowisku organów przedmiotowa reklama jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, ponieważ słupy stalowe podtrzymujące tablicę zostały posadowione w gruncie tak, by reklamę można było przenieść w inne miejsce. Strona skarżąca zaznaczyła również, że to na Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ciąży obowiązek dokonania oceny, czy reklama znajduje się na terenie zabudowanym, czy niezabudowanym. W ocenie skarżącego reklama usytuowana jest w obrębie administracyjnym [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowane przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 25 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowane postępowanie było prowadzone w trybie art. 48 u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Przepisy u.p.b. wyróżniają dwa rodzaje wolnostojących urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b.). Pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w u.p.b. zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., IIOSK 1433/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Odstępstwo od zasady wyrażonej w at. 28 ust. 1 u.p.b., ma charakter wyjątku, a wobec tego nie może też intepretowane rozszerzająco.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (wyroki NSA: z 12 maja 2009 r., II OSK 735/08, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 186/07, z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 8 stycznia 2019 r., II OSK 1150/17, CBOSA).

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło konstrukcji składającej się z tablicy reklamowej o wymiarach nośnika 2,0 x 1,0 m, posadowionej na słupach stalowych o przekrojach 60 x 60 mm i wysokości 3,07 m ustawionych na gruncie oraz obciążonych na poziomie podłoża kamieniami. Sąd podziela ocenę organów, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem. Organ odwoławczy podniósł, że sam skarżący w odwołaniu podał, że tablice reklamowe stojące na jego działce są usadowione na gruncie, obłożone kamieniami tak aby nie mogły się przewrócić. Z kolei w trakcie rozprawy skarżący oświadczył, że "reklama wkopana jest na głębokość 50 cm i obłożona kamieniami". Jak już wyżej wskazano stopień zagłębienia w gruncie pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia trwałego związania nośnika z gruntem. Mając na uwadze wymiary budowli, sposób jej związania z gruntem należy stwierdzić, że przedmiotowa konstrukcja ma na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru. Przedmiotowa budowla wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę.

Należy mieć na uwadze, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowalnego wydaje się dopiero wtedy gdy nie jest możliwa jego legalizacja. Teren na którym umieszczono reklamę nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania.

WINB zasadnie wskazał, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej budowli, gdyż jej usytuowanie narusza przepis art. 43 ust. 1 u.d.r., który stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej, w przypadku dróg krajowych, poza terenem zabudowy w odległości 25 m. W analizowanej sprawie urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości 11,65 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1619/15, CBOSA).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 – dalej jako p.r.d.) Zgodnie z art. 2 pkt 15 p.r.d. obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi (zob. wyrok NSA z dnia 24 ,maja 2016 r., II OSK 2184/14, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 185/17, CBOSA). Organ odwoławczy zasadnie zatem zwrócił uwagę na usytuowanie obiektu na wysokości drogi krajowej nr [...] przed znakiem drogowym D-42 oznaczającym początek obszaru zabudowanego. WINB wskazał, że znak ten udziela użytkownikowi drogi publicznej informacji o początku terenu zabudowy, dla którego istnieją chociażby ograniczenia w prędkości pojazdów poruszających się po drodze, a które z kolei nie mają zastosowania dla terenu niezabudowanego. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311) w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Wskazać zatem trzeba, że ustalenie granic obszaru zabudowanego nie jest dowolne.

Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 u.d.p. stosuje się odpowiednio.

Z literalnego brzmienia w/w przepisu wyraźnie wynika, że zgoda na odstępstwo może być wyrażona tylko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wskazane stanowisko potwierdza treść art. 43 ust. 2 a u.d.p. (dodany przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 471 zmieniającej nin. ustawę z dniem 19 września 2020 r.) w myśl którego zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W konsekwencji należy zatem podzielić stanowisko organów, że stwierdzone naruszenie przepisu prawa (art. 43 ust. 1 u.d.p.) uniemożliwia doprowadzenie przedmiotowej budowli do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższych względów skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić (art.151 p.p.s.a.).