II SA/Gl 682/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-27	
Data wpływu	2015-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Iwona Bogucka
Łucja Franiczek /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 7; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik,, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. znak [...].	
Uzasadnienie
W dniu 17 marca 2014 r. J. S. (obecnie skarżąca) zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na wymianie poszycia dachowego oraz ociepleniu budynku mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...]. Następnie na wezwanie organu administracji architektoniczno – budowlanej, skarżąca uzupełniła zgłoszenie, wyjaśniając że budynek ma wysokość ok. 7m, ocieplenie zostanie wykonane styropianem grubości 10 cm, kolor tynku – beżowy. Do zgłoszenie nie wniesiono sprzeciwu. Jednakże wskutek pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków, pismem z dnia 1 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powiadomił

o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót, polegających na termomodernizacji przedmiotowego budynku, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał roboty budowlane jako prowadzone niezgodnie ze zgłoszeniem oraz w sposób naruszający zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną powołano przepisy art. 50 ust 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Co prawda, organ II instancji uznał, że przedmiotowe roboty są zgodne ze zgłoszeniem, lecz naruszają zapisy planu miejscowego, gdyż budynek miał charakter zabytkowy z bogatym detalem architektonicznym i został ujęty

w gminnej ewidencji zabytków, zaś roboty nie zostały uzgodnione ze służbami konserwatorskimi. W tym stanie rzeczy PINB decyzją z dnia [...] r. nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego

z przepisami poprzez odtworzenie pilastrów i gzymsu wieńczącego przy zastosowaniu płyt styropianowych gr. 5 cm i wykończenia elewacji w kolorze szarym (pilastry) oraz ceglastym – przestrzenie pomiędzy pilastrami (w terminie do dnia

31 października 2014 r.), zgodnie ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków. Jednakże wskutek odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...]r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz wysokości budynku, co pozwoli na stwierdzenie, czy jego ocieplenie podlegało jedynie zgłoszeniu, czy też wymagało pozwolenia na budowę w uzgodnieniu ze służbą konserwatorską. Organ odwoławczy dopatrzył się bowiem niezgodności wykonanych robót z planem miejscowym oraz dokonanym zgłoszeniem, gdyż przedmiotowy budynek ocieplono płytami styropianowymi o grubości 6 i 8cm, zamiast gr. 10 cm, jak wskazano w zgłoszeniu, zaś tynk pomalowano kolorem brązowym i beżowym, zamiast wyłącznie beżowym. Z kolei skarżąca pismem z dnia 2 marca 2015 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o wykreślenie przedmiotowego budynku z gminnej ewidencji zabytków. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], ponownie nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót, tożsamy z poprzednim rozstrzygnięciem, określając termin wykonania decyzji do dnia [...]r. Jako podstawę prawną aktu organ I instancji powołał przepisy art. 51 ust 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 52 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że nieruchomość stanowi współwłasność skarżącej, będącej inwestorem robót oraz J. K. Powołując się na wynik kolejnych oględzin z dnia [...] r., organ ustalił, że przedmiotowy budynek ma wysokość ok. 9,33m. Stąd też wykonanie robót budowlanych wymagało zgłoszenia oraz uzyskania opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zatem w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ I instancji dopatrzył się przesłanek do wydania nakazu, uwzględniającego stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r., co skutkować będzie przywróceniem charakterystycznych elementów wystroju architektonicznego elewacji budynku.

W odwołaniu J. S. zarzuciła, że przedmiotowe roboty wykonała zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, na co wskazał organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r., zaś obecne działania mają na celu zatuszowanie błędów urzędników i nie doprowadzą do odtworzenia dawnej formy elewacji oraz nie są poparte żadnym aktem prawnym. Jej zdaniem, gminna ewidencja zabytków jest prowadzona niezgodnie z art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż nie udostępniono jej wymaganej karty budynku. Odwołująca powołała się też na fakt złożenia wniosku

o wykreślenie obiektu z ewidencji z uwagi na utratę walorów zabytkowych przez naklejenie warstwy styropianu zgodnie ze zgłoszeniem. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 10 kpa przed wydaniem decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło jej zgłoszenie zastrzeżeń w zakresie stanu poprzedniego budynku, gdyż na ścianie wschodniej nigdy nie było detali w postaci pilastrów ani gzymsu. Wreszcie, jej zdaniem nie jest już możliwe odtworzenie zabytkowego charakteru budynku.

Jednakże zaskarżoną decyzją odwołanie uwzględniono jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku, uchylając w tej części decyzję organu I instancji określając nowy termin do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z zawartym porozumieniem, Wojewoda [...] powierzył gminie P. prowadzenie niektórych spraw z zakresu opieki nad zabytkami, co oznacza, że Miejski Konserwator Zabytków dokonuje uzgodnień, o których mowa w § 30 ust. 9 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...]w sprawie planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] r.). Zatem wskazania konserwatorskie zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. zostały wydane przez uprawniony organ i we właściwej formie, co oznacza, że wyrażone stanowisko należało przyjąć jako własne. Nadto, stanowisko to jest zgodne z zapisami § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. g uchwały, wprowadzającymi nakazy wykończenia elewacji w kolorach niepowodujących dysharmonii z otoczeniem.

Zatem zdaniem organu odwoławczego, spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zaś dokonanie zgłoszenia bez wniesienia sprzeciwu, nie chroni inwestora przed wdrożeniem takiego postępowania w przypadku naruszenia planu miejscowego.

W skardze do sądu administracyjnego J. S. ponownie zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 kpa, art. 8 i 77 §1 kpa z powodu niewyjaśnienia, na których ścianach budynku mieściły się poprzednio pilastry, a w konsekwencji, których ścian dotyczy decyzja. W uzasadnieniu ponowiła argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi dołączyła zdjęcia, przedstawiające wschodnią i południową elewację przedmiotowego budynku przed i po ociepleniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Organ wyjaśnił, że decyzja nakazuje odtworzenie pilastrów, a zatem jest oczywiste, że dotyczy elewacji, na których takie pilastry istniały, a skarżąca posiada wiedzę

w tym zakresie. Poczynione w postępowaniu odwoławczym ustalenia co do zawartego porozumienia jako ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...]., nie doprowadziły do naruszenia art. 10 kpa.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. skarżąca wniosła o odroczenie rozprawy z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące wykreślenia budynku z gminnej ewidencji zabytków, o co wniosła ponownie w dniu 8 czerwca 2015 r. i obecnie jej wniosek przekazano do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Do pisma skarżąca dołączyła kserokopie przywołanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.

Zasadnie bowiem stwierdził organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do ingerencji w sposób prowadzenia przez skarżącą jako inwestora robót budowlanych. Roboty te objęte były obowiązkiem zgłoszenia, którego to wymogu skarżąca dopełniła, lecz uprzednio nie uzyskała uzgodnienia

z Miejskim Konserwatorem Zabytków zgodnie z § 30 pkt 9 planu miejscowego, wyżej powołanego. Wadliwe działanie organu administracji architektoniczno – budowlanej, który nie zobowiązał skarżącej do uzupełnienia braków zgłoszenia, ani też nie wniósł sprzeciwu, uprawniało co prawda skarżącą do rozpoczęcia robót zgodnie

z dokonanym zgłoszeniem, lecz nie chroniło jej przed skutkami prawnymi w postaci działań organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Naruszenie wymogów planu miejscowego jako aktu prawa stanowi przesłankę zastosowania powyższego trybu. Inną sprawą jest kwestia możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu administracji architektoniczno – budowlanej, o ile podjęte przez organ nadzoru budowlanego środki wiążą się

z nakładami finansowymi i są konsekwencją winy funkcjonariusza publicznego. Spór na tym tle może być jednak rozstrzygnięty przez sąd powszechny w drodze procesu cywilnego. Podobnie, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest brak świadomości prawnej po stronie skarżącej i ewentualne zaniedbania w sposobie prowadzenia gminnej ewidencji zabytków. Stąd też, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 8 kpa. Wyjaśnić też należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, a wówczas przedmiotowy budynek był ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Przedmiotem niniejszego postępowania sadowego jest decyzja, podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, a więc nakładająca obowiązek wykonania robót budowlanych w określonym terminie, celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jednakże zasadnie wskazała skarżąca na naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu poprzedniego, a mianowicie nieustalenie, na których ścianach jej budynku znajdowały się gzymsy

i pilastry, których odtworzenie jej nakazano. Taki zarzut podniosła skarżąca już

w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując na błędny opis stanu faktycznego, zawarty w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 sierpnia 2014 r. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, okoliczność ta nie jest oczywista, a treści wydanego nakazu nie można domniemywać, ani też badać dopiero na kolejnym etapie postępowania w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Co więcej, brak jednoznacznego określenia w decyzji ścian budynku, których dotyczy nakaz, ma też istotne znaczenie dla obowiązku wykończenia elewacji w określonej kolorystyce, tj. pilastrów w kolorze jasnym szarym, zaś przestrzeni pomiędzy pilastrami w kolorze ceglastym. Rodzi się bowiem pytanie co do nakazanej kolorystyki ścian, na których nie było poprzednio pilastrów. Tego rodzaju nieprecyzyjność rozstrzygnięcia co do treści i zakresu nałożonego obowiązku stanowi niewątpliwie istotne naruszenie art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji – także art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uniemożliwiając prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem sądu administracyjnego, błędnie też organy nadzoru budowlanego oceniły treść powyższego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków. Nie miało ono charakteru wiążącego, jako że nie była to ani decyzja administracyjna, ani postanowienie z art. 106 kpa. Pismo z dnia 12 sierpnia 2014 r. stanowiło materiał dowodowy, podlegający ocenie zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa. Tymczasem stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków – niezależnie od kwestii istnienia pilastrów na dwóch ścianach – sprowadza się do twierdzenia o konieczności odtworzenia pilastrów i gzymsów przy użyciu styropianu, a więc innych materiałów niż poprzednio oraz zastosowania kolorystyki elewacji nawiązującej do poprzedniej, a więc pomalowania ścian (nie wiadomo też których). O ile nie ma wątpliwości co do nakazanej kolorystyki pilastrów, to zdaniem składu orzekającego, budzić może wątpliwości określenie "kolor ceglasty", jako nawiązujący do koloru cegły, z której zbudowano przedmiotowy budynek, a to w sytuacji, gdy cegła ta z uwagi na odmienną technologię i odległy okres jej wykonania, mogła mieć zupełnie inny kolor, niż rozumiany potocznie jako ceglasty. Co więcej, przez użyte w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pojęcie "stanu zgodnego z prawem", nie można rozumieć stanowiska konserwatora zabytków, lecz wymóg planu miejscowego. Tymczasem uchwała w przedmiocie planu miejscowego w zakresie nakazów wykończenia elewacji, dopuszcza zastosowanie tynku w kolorach niepowodujących dysharmonii z otoczeniem (§ 8 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały). Skoro w zgłoszeniu skarżąca określiła kolorystykę tynku jako beżowy, stanowisko konserwatora na obecnym etapie postępowania mogło się sprowadzać jedynie do oceny, czy tego rodzaju kolorystyka narusza wymogi § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c planu miejscowego oraz do należytego uzasadnienia, co następnie podlegałoby rozważeniu jako materiał dowodowy przez organy nadzoru budowlanego, stosujące prawo miejscowe przy wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, zdaniem składu orzekającego, zaskarżona decyzja, sprowadzająca się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku i orzeczenia w tej części, z uwagi na wniesienie odwołania od całości rozstrzygnięcia, winna odnosić się do tej części decyzji organu I instancji – poprzez utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. 11, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 516. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowym prezentowane są również odmienne poglądy, to jednak zdaniem składu orzekającego, wymogi art. 8 i art. 15 kpa, nakładają na organ odwoławczy zawarcia rozstrzygnięcia co do całości decyzji organu I instancji, jeżeli taki był zakres odwołania. Niewątpliwie zaś w niniejszej sprawie odwołaniem objęto nałożony obowiązek, zaś w tym zakresie decyzja organu odwoławczego nie zawiera rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, a mianowicie naruszenia art. 10 kpa z uwagi na niepowiadomienie skarżącej o zebranym w postępowaniu odwoławczym materiale w postaci porozumienia z zakresu ochrony zabytków, podzielić należy pogląd organu odwoławczego, zawarty w odpowiedzi na skargę, że tego rodzaju działania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Chodziło bowiem o ustalenie stanu prawnego w zakresie właściwości organów, których to ustaleń skarżąca nie kwestionuje, mimo możliwości weryfikacji stanowiska organu odwoławczego z uwagi na podanie publikatora aktu prawnego.

Jednakże z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie reguł procedury administracyjnej oraz błędną wykładnię prawa materialnego, decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z braku odmiennego orzeczenia sądu, zaskarżona decyzja nie rodzi skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 § 1 cyt. ustawy).

O kosztach postępowania nie orzeczono z braku wniosku skarżącej o ich zasądzenie (art. 209 w zw. z art. 210 § 1 ustawy).

Brak też było podstaw prawnych do odroczenia rozprawy na podstawie art. 109 tej ustawy, czego domagała się skarżąca w piśmie z dnia 12 listopada 2015 r., bądź zwieszenia postępowania sądowego w mocy art. 125 § 1 pkt 1 ustawy, z uwagi na toczące się postępowanie o wykreślenie przedmiotowego budynku z gminnej ewidencji zabytków. Jak już wyżej podano, kontrola sądowa dotyczy stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organ odwoławczy. Kwestia ta może mieć zatem znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaś uchylenie decyzji organów obydwu instancji nastąpiło z powodu wad prawnych, wyżej podanych, które musiały skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego niezależnie od wyniku sprawy o wykreślenie budynku z gminnej ewidencji zabytków. Dodać też należy, że kwestia ta automatycznie nie spowoduje zmiany planu miejscowego w zakresie wymogów z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały, a jedynie miałaby znaczenie na gruncie

§ 30 pkt 9 uchwały.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem zbadać poprzedni stan i wygląd przedmiotowego budynku oraz ustalić, czy nadal jest on objęty ochroną konserwatorską, co uzasadniać będzie uzyskanie ponownie stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków i na tej podstawie należy ocenić, czy roboty budowlane naruszają wymogi planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie nakazanej kolorystyki tynku, określonej jako niepowodującej dysharmonii

z otoczeniem – przy przyjęciu, że w zgłoszeniu podano kolorystykę beżową. O ile zaś wbrew treści zgłoszenia, skarżąca obecnie zadeklaruje zastosowanie innej kolorystyki elewacji, lecz robót tych jeszcze nie wykonała, kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Dopiero po zrealizowaniu elewacji w innym kolorze, niż określonym w zgłoszeniu, możliwe będzie podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego, o ile dojdzie on do przekonania o naruszeniu wymogów planu miejscowego. O ile zaś organ I instancji dopatrzy się przesłanek do wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, rozstrzygnięcie winno precyzyjnie określać zakres obowiązku. Z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości,

a mianowicie fakt, że na mocy umowy darowizny, zawartej w dniu [...] r., skarżąca jest obecnie jedynym jej właścicielem, postępowanie winno się toczyć wyłącznie z jej udziałem jako strony.

im