Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 23 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Ł. D. z 10 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r..

W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie płatnika Ł. D. ustalono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r..

Po ponownej analizie sprawy decyzją z 4 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 lipca 2020 r..

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie płatnik składek złożył prawidłową deklarację rozliczeniową ZUS DRA za miesiąc marzec 2020 r. w dniu 7 sierpnia 2020 r. co oznacza, iż płatnik składek wymaganą deklarację rozliczeniową złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie stwierdzono, iż płatnik składek w stosunku do należności za miesiąc marzec 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej.

Następnie decyzją z 30 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) uchylił w całości decyzję z 23 lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres marzec 2020 r. i orzekł o zwolnieniu opłacania należności z tytułu składek należnych za okres marzec 2020 r. w wysokości 609,14 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że po ponownej analizie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że pomimo złożenia deklaracji rozliczeniowych po 30 czerwca 2020 r. na koncie płatnika nie powstały błędy uniemożliwiające zwolnienie opłacania należności z tytułu składek, a co za tym idzie uznał, że stronie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności wskazanych w sentencji decyzji.

Następnie skarżącemu została doręczona kolejna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2021 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec, kwiecień oraz maj 2020 r..

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazując na sprzeczność zaskarżonej decyzji z uprzednio wydanymi decyzjami z dnia 30 grudnia 2020 r. oraz niedopuszczalność sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieją sprzeczne ze sobą decyzje rozstrzygające tę samą materię w odniesieniu do tego samego adresata. Skarżący nie uzyskał odpowiedzi na złożone odwołanie od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Natomiast, po upływie 6 miesięcy, doręczona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2021 r. stwierdzająca nieważność decyzji Zakładu z dnia 30 grudnia 2020 r, którą Zakład orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za wskazany okres, jeżeli prowadziła działalność przed wskazanym dniem i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r..

Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność.

Zgodnie z art. 31 zq pkt 3 cyt. ustawy - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31 zo, jest złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiące, których ma dotyczyć zwolnienie. Dokumenty te należało złożyć nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek zwolniony jest z ich składania.

Stwierdzono, że na koncie płatnika składek (NIP: [...]), na 30 czerwca 2020 r. brak jest deklaracji rozliczeniowych za miesiące marzec, kwiecień oraz maj 2020 r. W związku z powyższym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r..

Wskazano, że jak stanowi art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, iż ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych expressis verbis określa, iż decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione przez Zakład tylko z urzędu.

Wyjaśniono, że powyższy zapis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi normą szczególną wobec przepisów K.p.a. regulujących kwestie uchylania, zmieniania lub unieważniania decyzji, stanowiących tutaj normę ogólną, co koreluje również z postanowieniami art. 123 ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W skardze na decyzję z dnia 9 lipca 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Zakładu z dnia 30 grudnia 2020 r., Ł. D. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędne uznanie, iż skarżący był zobowiązany do przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., co stanowiło warunek zwolnienia z opłacania składek, podczas gdy w rzeczywistości skarżący był zwolniony z obowiązku ich składania.

Mając na względzie postawione zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy/Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.,

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r. chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Organ stwierdził nieważność decyzji uwzględniających wniosek skarżącego wskazując, że do dnia 30 czerwca 2020 r., skarżący nie złożył dokumentów, a był do tego zobowiązany.

Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony i przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie istotne jest także zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest weryfikacją decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym.

W ocenie Sądu, zarówno samo procedowanie organu administracji w sprawie skarżącego, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, która została wydana w trybie nadzwyczajnym wskazują, iż organ administracji nie wykazał należytej staranności w tak istotnej sprawie jaką jest pomoc publiczna dla przedsiębiorców w czasie pandemii.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. w wydanej decyzji powołał się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., jednakże nie wskazał przepisu prawa materialnego, który taką nieważność z mocy prawa by przewidywał. Tymczasem wada nieważności decyzji z mocy prawa musi wynikać z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 402/15. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. takiego przepisu w zaskarżonej decyzji nie przywołał.

W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. przywołał natomiast treść przepisów art. 31zo ust. 2 i 4 oraz 31zq ust.3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych regulujących prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Następnie organ administracji stwierdził, iż na koncie skarżącego brak jest deklaracji za wskazane miesiące i tym samym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia.

Tymczasem stosownie do treści art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu złożenie przez płatnika wniosku o zwolnienie ze składek w trybie art. 31 zo ustawy COVID-19 nie zwalnia płatnika z obowiązku wysyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych. Jednakże obowiązek ten nie dotyczy płatników, którzy zostali zwolnieni z obowiązku złożenia tych dokumentów. Skarżący Ł. D. twierdzi, że spełniał dyspozycję tego przepisu tj. był zwolniony z tego obowiązku.

Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnił, na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dlaczego uznał, iż skarżący, nie był zwolniony nie był zwolniony z obowiązku przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentów rozliczeniowych. Zasady zwalniania z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych reguluje art. 47 ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych. Takie procedowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej.

Zawarte w tej kwestii wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę nie wyczerpują tego obowiązku, gdyż to decyzja administracyjna, a nie pismo do Sądu, podlegają kontroli pod kątem legalności.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, nie tylko organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), ale także uzasadni stanowisko co do obowiązków skarżącego w zakresie wnioskowania o ulgę, jak też w sposób zgodny z prawami oceni, czy w sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie powołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.