Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1735/22 w sprawie ze skargi J. Ś. i J. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2022 r., nr 612/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. o sygn. VII SA/Wa 1735/22, po rozpoznaniu skargi J. Ś. i J. Ś. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ) z 5 lipca 2022 r., nr 612/OPON/2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z 10 listopada 2021 r., nr 2282/21, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. obejmujące: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz

z wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...].

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. "141 §" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez nie przywołanie w wyroku konkretnych jednostek prawnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozporządzenia, na podstawie którego ustalono obszar odziaływania obiektu oraz wykluczono możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie skarżących,

2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11,

107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. 735 ze zm.; dalej "Kpa.") poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na to, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami, których nie wskazano również w decyzji, co uniemożliwia podjęcie w tym zakresie polemiki,

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1333 ze zm.; dalej "Pr.bud.") w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że

w projekcie budowlanym nie wyznacza się stref ochronnych w sytuacji,

w której osoby postronne mogą się w nich znaleźć a same strefy wykraczać poza granice, co do których inwestor posiada tytuł prawny,

4. art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462; dalej "rozporządzenie z 2012 r.") poprzez ich nie przywołanie w wyroku oraz lakoniczne stwierdzenie, iż projekt budowlany spełnia powyższe wymogi bez wskazania, jakie przepisy odrębne analizowano.

Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem

I instancji.

W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego

2010 r. o sygn. II FPS 9/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli

w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

Wymaga podkreślenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia powołanego przepisu, nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ

na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. (tak: wyrok NSA o sygn.

II OSK 2789/22, dostępny w CBOSA).

Sąd I instancji, odwołując się do pkt 2.2. decyzji Burmistrza [...] z 26 marca 2019 r., nr 17/11/2019, podał, że sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

(Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Stanowisko takie potwierdził właściwy wydział ochrony środowiska, stwierdzając, że dane przedsięwzięcie z uwagi

na rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg możliwego oddziaływania

na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, nie jest kwalifikowane

do rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie było konieczności uzyskania dla danej inwestycji decyzji środowiskowej. Owa decyzja lokalizacyjna była przedmiotem kontroli instancyjnej, w wyniku której organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. W konsekwencji zarówno Starosta, jak i Wojewoda byli związani ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, również

w zakresie dotyczącym ustalenia braku wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Niemniej zlecono Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykazania, że dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowiło przejaw troski o należyte wyjaśnienie stanu sprawy (art. 7 Kpa.), aby móc w pełni usunąć wątpliwości odwołujących się i wskazać dodatkowe przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 Kpa.). W konsekwencji pozyskano opinię specjalisty systemów ochrony atmosfery, zawierającą szczegółową analizę wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać

na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). W efekcie uzyskano nie tylko dodatkowy dowód na okoliczność zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, ale na brak konieczności uzyskania przez inwestora decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższego Sąd I instancji uprawniony był stwierdzić, że zebrane sprawie dowody oceniono zgodnie z art. 80 Kpa., czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji Wojewody, sporządzonym zgodnie wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa.. Wojewoda przywołał wszelkie przepisy, które w sprawie niniejszej miały zastosowanie i dokonał ich omówienia, z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego

na podstawie zebranych dowodów stanu sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji trafnie skonstatował, że działanie Wojewody, warunkowane było daną normą prawa materialnego, której nie naruszył, a zatem nie sposób uznać, aby organ działał poza granicami prawa lub bez podstawy prawnej. Organ nie stosował innych, niż powołane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródeł powszechnie obowiązującego prawa, tym bardziej brak uzasadnienia dla uznania decyzji Wojewody za sprzeczną z art. 79

ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia norm proceduralnych nie może odnieść zamierzonego skutku, skoro przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji dowiodła jej prawidłowości, a argumenty stojące za takim stanowiskiem przedstawiono w myśl zasady zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a..

Przechodząc do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie zasługuje on

na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, na co zwraca również uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, że odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie

z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud..

Przypomnieć należy, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 ust. 2 Pr. bud. upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 danego aktu. Przepis ten uchylono ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy).

Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ograniczono wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności

z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ograniczono natomiast do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 danej ustawy oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 Kpa.).

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr.bud., wobec spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu

na budowę. Wojewoda zasadnie stwierdził, że w takim zakresie wyłączona jest uznaniowość organu, który związany jest treścią art. 35 ust. 4 danego aktu.

Jeżeli uprawniony projektant sporządza projekt budowlany masztu telefonii komórkowej, to organ nie ma podstaw do kwestionowania jego wiedzy

i weryfikowania danego projektu, gdyż nie pozwala na to zakres działania organu, wyznaczony art. 35 ust. 1 Pr.bud.. Jak wynika m.in. z opinii specjalisty systemów ochrony atmosfery, rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się

do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a strona (inwestor) nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody

na realizację inwestycji. Z tych względów zasadnie uznał Sąd I instancji, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie zasługiwał na uwzględnienie, w szczególności w świetle obowiązków, jakie nakłada na projektanta art. 20 Pr.bud..

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.

w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenie z 2012 r. poprzez brak ich przywołania w wyroku oraz lakoniczne stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia powyższe wymogi bez wskazania, jakie przepisy odrębne analizowano, uznać należy, że brak mu skutecznego uzasadnienia.

Przypomnienia wymaga, że organ, prowadząc postępowanie w ramach ściśle wytyczonych art. 35 ust. 1 Pr.bud. zasad, nie ma kompetencji do badania treści projektu budowlanego, gdyż odpowiedzialność za jego sporządzenie spoczywa

na projektancie (art. 20 Pr.bud.). Wojewoda ustalił jednocześnie, że przedłożony projekt jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa,

w tym w szczególności decyzji z 26 marca 2019 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ogranicza ponadto możliwości zabudowy działek sąsiednich.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że skoro ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego brak wpływu, czy to znaczącego, czy potencjalnego, spornej inwestycji na środowisko, to kwestie projektowe należą do projektanta, a nie organu. Nie można wobec tego zarzucić Sądowi naruszenia powołanych norm

i nieuprawnionej akceptacji rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzoru budowlanego, skoro orzekały one na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, adekwatnie do ustalonego z poszanowaniem zasad proceduralnych, stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.