III SA/Lu 358/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-09-20	
Data wpływu	2011-07-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jadwiga Pastusiak
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Robert Hałabis /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	IIGSK 113/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115;  art. 40 ust. 1-4, art. 4 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] wymierzającą R.Z. karę pieniężną w wysokości 12.240 zł za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący zorganizował ogródek piwny na chodniku przed budynkiem [...] w pasie drogowym

przy ul. [...], bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność ta została udokumentowana zdjęciami oraz sporządzonymi protokołami.

Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 13 września 2010 r. oraz w dniu 21 lutego 2011 r. dokonano pomiarów zajętej powierzchni chodnika ustalając, że jego szerokość wynosi 3 metry, a parasole znajdujące się nad chodnikiem mają wymiary 3,0 m x 3,0 m każdy i zajmowały całą szerokość istniejącego chodnika. Funkcjonujący ogródek oraz ustawione w nim parasole powodowały nieuniknioną kolizję między podstawową funkcją chodnika jaką jest obsługa ruchu pieszych a zajęciem pasa drogowego w celu urządzenia ogródka piwnego. Spowodowało to faktyczne wyłączenie części pasa drogowego (chodnika o szerokości 3 m i długości 12 m, co daje łączną powierzchnię 36 m2) dostępnego dla wszystkich do użytku publicznego. Ponadto z akt sprawy wynika, iż zarządca drogi – Burmistrz Miasta – nie udzielił zezwolenia skarżącemu na zajęcie pasa drogowego we wskazanym miejscu w celu zorganizowania ogródka piwnego.

Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika w sposób jednoznaczny, że ustawodawca nakazał zarządcy drogi wymierzanie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności prawidłowo ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy dany podmiot zajął go bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnej możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, jak również nie uzależniają jej naliczenia od winy podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia.

W ocenie Kolegium nie budzi też zastrzeżeń sposób naliczenia kary (36,0 m2 x 17 dni x 2,0 zł/m2 dzień x 10 = 12.240 zł), ponieważ uwzględniony został okres od momentu stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego do momentu usunięcia ogródka (to jest od [...] do [...] września 2010 r.).

Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów odwołania wskazujących na zajęcie pasa drogowego jedynie o szerokości 2 metrów, ponieważ zdaniem organu przeprowadzone postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeczy temu twierdzeniu. Skarżący w chwili zajęcia pasa drogowego i wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadził działalność gospodarcza pod nazwą D. R.Z., a zgodnie z oświadczeniem złożonym w odwołaniu zaprzestał prowadzenia przedmiotowej działalności od dnia 28 października 2010 r., co jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W złożonej w dniu 27 czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżący R.Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

– niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji (organ nie wskazał jakiej wielkości są parasole i w jaki sposób zostały ustawione na chodniku, a także jaka była ich ilość), a zdaniem strony wskazanie przez organ, że chodnik przy ul. [...] ma szerokość 3 metrów i został całkowicie zajęty pod ogródek piwny jest wadliwe,

– wadliwe przyjęcie przez organ II instancji, że nałożenie kary administracyjnej jest niezależne od kwestii winy sprawcy, ponieważ jest to sprzeczne z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zdaniem strony zajęcie pasa drogowego nastąpiło na skutek okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności, a więc winy),

– nieuwzględnienie przez organ II instancji okoliczności, że w okresie dokonanego zajęcia pasa drogowego zostało wszczęte na wniosek skarżącego i prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w celu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podmiotowi, który w taki sam sposób użytkował pas drogowy od kilkunastu lat w analogicznych warunkach faktycznych i prawnych jak w 2010 r. i nakładanie kary w takim stanie rzeczy stanowi rażące naruszenie obowiązujących zasad prawa zawartych w art. 6, 7 i 8 k.p.a.,

– sprzeczność uzasadnienia decyzji z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa (materialnego i procesowego) w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a").

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę we wskazanych granicach i w oparciu o okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów prawa, które skutkowałyby wadliwością zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dlatego nie zachodzi podstawa do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym kontekście skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji prawa nie narusza.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej jako "ustawa"), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie powyższe dotyczy między innymi zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 pkt 1-3 ustawy (art. 40 ust. 2 pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 8). Natomiast według art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego.

Z powyższych regulacji jasno wynika, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wiąże się z wymierzeniem kary przez zarządcę drogi w drodze decyzji administracyjnej podmiotowi, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, w wysokości 10-krotnej opłaty, która zależy od liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (w tym przypadku drogi powiatowej), w stawce unormowanej w takim przypadku w stosownej uchwale organu samorządu terytorialnego (w omawianej sprawie w załączniku do uchwały Nr XXI/129/04 Rady Miejskiej z dnia 9 września 2004 r. określającym stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych gminnych na terenie Gminy).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżący R.Z. prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą D. R.Z., w okresie od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. (17 dni) zajmował – bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi – pas drogowy przy ul. [...]. Skarżący zresztą tej ustalonej okoliczności faktycznej nie przeczy.

W istocie podstawową okolicznością podniesioną w skardze była kwestia przesądzenia faktycznie zajętej przez skarżącego powierzchni pasa drogowego w okresie od [...] do [...] września 2010 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, co miało bezpośredni wpływ na wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej.

Trzeba mieć na uwadze, że organ I instancji w ramach niewadliwie przeprowadzonych dowodów dokonał ustalenia, z którego wynika, że powierzchnia pasa drogowego zajętego przez skarżącego pod urządzenie ogródka piwnego wynosiła 36 m2 powierzchni zajętego chodnika (o wymiarach 3 metry x 12 metrów). Ustalenie to zostało poprzedzone oględzinami, z którego sporządzono czytelną dokumentację fotograficzną.

Organ II instancji kontrolując w ramach postępowania odwoławczego decyzję organu I instancji ustosunkował się do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącego odnoszącego się do błędnych wyliczeń odnośnie powierzchni zajętego na urządzenie ogródka piwnego pasa drogowego i argumentacja w tym zakresie nie jest wadliwa, gdyż odnosi się do przeprowadzonych dowodów, które ocenione zostały w zgodzie z obowiązującym zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Wprawdzie w ocenie skarżącego chodnik został przez niego zajęty na szerokości 2 metry, gdyż taka była szerokość drewnianego podestu na którym w ogródku piwnym usytuowane były stoliki, nie zmienia to jednak wyniku przeprowadzonych oględzin, które wskazują na prawidłowości wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji odnośnie powierzchni zajętego przez skarżącego pasa drogowego. Wynika z nich, że przy obliczaniu powierzchni zajętego pasa drogowego uwzględnić należało fakt, iż chodnik, który ma szerokość 3 metrów został całkowicie zajęty, bowiem parasole ocieniające ogródek zajmowały całą szerokość istniejącego chodnika, gdyż miały rozmiar 3 m x 3 m, co przyznał w toku postępowania sam skarżący.

W takich okolicznościach należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc część przestrzeni, zarówno w płaszczyźnie poziomej i pionowej, przeznaczona do ściśle określonych celów i ze względu na te cele w sposób szczególny chroniona prawem.

W konsekwencji ustalenie organów odnośnie powierzchni zajętej pod ogródek piwny urządzony przez skarżącego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi jest prawidłowe, bowiem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który zgromadzony został i oceniony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dlatego zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia tych przepisów proceduralnych jest chybiony.

Zważywszy przy tym, że do obliczenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie przyjęto prawidłowo stawkę wynikającą z załącznika do uchwały Nr XXI/129/04 Rady Miejskiej z dnia 9 września 2004 r. w sprawie zasad ustalania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych gminnych, zarzuty skarżącego odnoszące się do wysokości kary należy uznać za całkowicie bezzasadne. Podkreślić bowiem trzeba, że organ dokonał obliczenia kary pieniężnej w oparciu o właściwą podstawę prawną (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych), według której opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Nie doszło też wbrew twierdzeniom zawartym w skardze do naruszenia art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP z tego powodu, że zdaniem skarżącego zajęcie pasa drogowego nastąpiło na skutek okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności, a więc nie ponosi za swoje postępowanie winy.

Według art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zaś art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Trzeba zatem stwierdzić, że wskazane normy o charakterze generalnym w żaden sposób nie wyłączają w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy odpowiedzialności skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a Sąd nie dostrzega też z urzędu jakiegokolwiek naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa, które zwalniałyby skarżącego z kary pieniężnej.

Argumentacja skargi w tym zakresie zawarta w jej uzasadnieniu ma charakter życzeniowy, podobnie jak zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Należy zaakcentować, że wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w ramach którego dowody ocenione zostały zgodnie z wymogami prawa, a wnioski organów zostały prawidłowo sformułowane i wyrażone w wydanych decyzjach.

Odnośnie zaś kwestii, czy nałożona kara pieniężna ma związek z winą skarżącego, to należy zgodzić się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, że zagadnienie to leży poza zainteresowaniem organów. Tym niemniej, mając na uwadze ustalone fakty stwierdzić można, że skarżący mając jako przedsiębiorca świadomość, że zajęcie pasa drogowego wymagało zgody jego zarządcy i dokonując tego zajęcia bez jej uzyskania, dopuścił się zajęcia pasa drogowego w sposób zawiniony. Oceny tej nie zmienia fakt, że w okresie dokonanego zajęcia zostało wszczęte na wniosek skarżącego i prowadzone przez organ postępowanie w celu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Fakt ten nie wyłącza bowiem odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a dla odpowiedzialności tej istotne znaczenie ma to, czy w okresie zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wydał już decyzję o wyrażeniu na to zgody, czy też nie. Poza sporem jest zaś to, że zgody takiej zarządca drogi skarżącemu w 2010 r. nie udzielił.

Z przytoczonych względów skarżący nie może skutecznie podważyć wymierzonej mu kary, gdyż znajduje ona podstawę w obowiązujących przepisach prawa wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, skoro nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do uwzględnienia skargi to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był skargę oddalić.