Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 154/15 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I, II i IV i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od K. J. na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 758/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 154/15 zobowiązał L. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do załatwienia wniosku K. J. z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej żądanie udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądanie wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie), w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność przedsiębiorstwa w części opisanej w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

We wniosku z dnia [...] września 2015 r. (nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) K. J. zwrócił się do L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"- Czy spółka posiada zaciągnięte kredyty krótkoterminowe i/lub długoterminowe oraz pożyczki w bankach lub firmach pożyczkowych?

- Jeśli tak, kiedy zostały zaciągnięte, na jaką kwotę, ile wynosi oprocentowanie i miesięczna rata? /oddzielnie dla każdej pożyczki/kredytu.

- Jakie jest przeznaczenie poszczególnych kredytów/pożyczek?

- Wnoszę o udostępnienie kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych.

- Wnoszę o udostępnienie kopii sprawozdania finansowego spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy.

- Czy Rada Nadzorcza wnioskowała w tym roku o przyznanie nagród dla zarządu spółki? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie treści uchwały/wnioski o nagrody wraz z uzasadnieniem."

Odpowiedzi na wskazany wniosek Prezes Zarządu L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. udzielił w piśmie z dnia 29 września 2015 r. Odnosząc się do żądania udostępnienia kopii sprawozdania finansowego Spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy - wyjaśnił, że rozpatrzone i zatwierdzone przez Zwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki sprawozdanie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, składane jest do właściwego sądu rejestrowego. Zgodnie zaś z art. 8 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, rejestr jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji, jak również każdy ma prawo otrzymać poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z rejestru. Przepis art. 8a ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazuje, iż sprawozdania finansowe mieszczą się w katalogu dokumentów, których kopie poświadczone może otrzymać każdy (art. 8a ust. 2 ustawy o KRS). W związku z powyższym poinformowano wnioskodawcę, że żądane przez niego sprawozdanie finansowe jest powszechnie dostępne, a Spółka nie jest zobowiązana do jego indywidualnego udostępniania.

Odnośnie pytania K. J. o nagrody dla Zarządu Spółki wskazano, że Rada Nadzorcza L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. nie wnioskowała w 2015 r. o jej przyznanie prezesowi zarządu.

Z kolei w kwestii wniosku o udostępnienie umów kredytowych/pożyczek, poinformowano wnioskodawcę, że dane o ich wysokości znajdują się w sprawozdaniu finansowym, do którego dostęp posiada każdy w sposób opisany powyżej, natomiast odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte we wniosku z dnia [...] września 2015 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała, że w tej sytuacji, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, w tym celu niezbędne jest złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawierającego dane wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. oraz opatrzonego podpisem, stosownie do dyspozycji § 1 tego przepisu. Wobec powyższego Prezes Zarządu L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wezwał wnioskodawcę do podpisania wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania we wskazanym zakresie.

W dniu 7 października 2015 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w sprawie wniosku z dnia [...] września 2015 r., zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do wykonania powyżej opisanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (zgodnie z wnioskiem), a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zauważył, że podniesiony przez stronę skarżącą zarzut bezczynności ma uzasadnione podstawy, jednak jedynie w zakresie odnoszącym się do żądania udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądania wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie). W pozostałym zakresie przedmiotowy wniosek został przez Spółkę prawidłowo załatwiony, a tym samym skarga na bezczynność L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w tej części podlega oddaleniu.

Zdaniem WSA w Lublinie, w sprawie nie budzi wątpliwości, że żądanie wyrażone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2015 r. dotyczy informacji publicznej. Każda bowiem informacja objęta tym wnioskiem odnosi się do majątku L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (jego obciążeń). Skoro zaś jednostka samorządu terytorialnego (Gmina Miasto L.) zaangażowała w Spółkę środki publiczne w wysokości 100% jej kapitału, to majątek Spółki ma niewątpliwie charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania, związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej, nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Słuszność powyższej oceny potwierdza przykładowy katalog informacji publicznej przedstawiony przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. W ust. 5 pkt 1 tego przepisu wskazano bowiem, że informacją publiczną są w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz osób prawnych samorządu terytorialnego (lit. c), a także o pochodzącym z dysponowania tym majątkiem majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, osiąganych z niego pożytkach oraz jego obciążeniach. Sąd podkreślił, że w literaturze funkcjonuje pogląd, iż informacje w tym zakresie powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem również treść umów cywilnoprawnych, dotyczących majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Pojęcie majątku publicznego powinno być przy tym rozumiane w szerokim znaczeniu, co oznacza, że obejmuje ono nie tylko aktywa, lecz także pasywa podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, skoro L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, będących w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a wniosek skarżącego dotyczył właśnie takich informacji, to Spółka zobowiązana była załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 zawiera jednak normę kolizyjną, według której jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z powołanego unormowania wynika, iż stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, są dla wnioskodawcy osiągalne w innym trybie. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. W konsekwencji samo zakwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli bowiem osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji na gruncie niniejszej sprawy należało częściowo podzielić stanowisko L. Sp. z o.o. z siedzibą w L., albowiem ze względu na powołaną wyżej normę kolizyjną art. 1 ust. 2 u.d.i.p., część z informacji objętych wnioskiem z dnia [...] września 2015 r., pomimo posiadania waloru informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona w trybie dostępu do takich informacji (art. 10 u.d.i.p.). Dotyczy to żądania udostępnienia treści sprawozdania finansowego Spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy (tiret piąte). Sąd wskazał, że L. Sp. z o.o. z siedzibą w L., będąc spółką prawa handlowego, jest stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.) zobowiązana do składnia we właściwym rejestrze sądowym m.in. rocznego sprawozdanie finansowego, w ciągu 15 dni od dnia jego zatwierdzenia. Z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1142 ze zm.) wynika, że Rejestr ten jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze (w tym rocznych sprawozdań finansowych) za pośrednictwem Centralnej Informacji. Każdy ma też prawo otrzymać (również drogą elektroniczną), poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru. W ocenie Sądu, oznacza to, że wnioskodawca ma możliwość uzyskania żądanego sprawozdania finansowego L. Sp. z o.o. w L. w trybie przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, stanowiącej lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. W związku z tym uprawnienia dostępu do danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Sądowym nie można dochodzić powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w części dotyczącej żądania udostępnienia sprawozdania finansowego Spółki, wniosek skarżącego został załatwiony prawidłowo. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wskazanej informacji w trybie tej ustawy, a przy tym nie był również zobowiązany do wydania w tym zakresie, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Spółka zrealizowała swój obowiązek z zakresu u.d.i.p. poprzez zawiadomienie wnioskodawcy w piśmie z dnia 29 września 2015 r. o innym trybie udostępnienia żądanych informacji. Jednocześnie stwierdził, że odesłanie skarżącego na grunt konkurencyjnego w stosunku do u.d.i.p. trybu dostępu do informacji w ramach ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, nie mogło jednak dotyczyć żądania udostępnienia kopii umów kredytowych i umów pożyczkowych zawartych przez Spółkę, a również ta informacja była przedmiotem wniosku skarżącego (tiret czwarte). Sąd stwierdził, że pomimo tego, iż sprawozdanie finansowe zawiera informacje o stanie zadłużenia Spółki, to jednak treść poszczególnych umów kredytowych nie jest elementem (częścią) sprawozdania finansowego. Tym samym treść umowy kredytowej nie może być uznana za informację tożsamą ze sprawozdaniem finansowym Spółki. Nadto, w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co do zasady, następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, a zatem to wnioskodawca określa formę udostępnienia żądanych informacji, a udzielenie informacji w formie nieadekwatnej do wskazanej we wniosku oznacza stan bezczynności.

W ocenie Sądu, Spółka była zatem - w części dotyczącej żądania udostępnienia umów kredytów/pożyczek - zobowiązana rozpoznać przedmiotowy wniosek w trybie przepisów u.d.i.p., tj. albo - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu stronie skarżącej tych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, albo w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie ich udostępnienia, gdyby uznała, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., jak choćby prywatność osoby fizycznej, bądź tajemnica przedsiębiorcy. Sąd podkreślił, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są, na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już kilkukrotnie wyrażany był pogląd, iż nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy kredytu (pożyczki), zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych.

W ocenie Sądu, o braku bezczynności L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w załatwieniu wniosku skarżącego w części dotyczącej ww. umów kredytów/pożyczek, nie może świadczyć fakt, iż Spółka uzależniała wydanie w tym zakresie decyzji odmownej od usunięcia przez skarżącego braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, a następnie - wobec niewykonania wezwania w tym przedmiocie - pozostawiła wniosek w tej części bez rozpatrzenia. Działanie to nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi przy tym mieć nawet formy pisemnej, lecz może również zostać złożony ustnie.

Sąd stwierdził, że żądanie od wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej podpisania wniosku, a nawet podania w nim swojego adresu z kodem pocztowym, miejscowości i nr domu, stosownie do art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca może bowiem złożyć wniosek drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Dlatego uznanie przez Spółkę, że brak podpisu na wniosku jest jego brakiem formalnym, który wymaga uzupełniania w trybie art. 64 § 1 k.p.a., by wnioskowi temu mógł być nadany właściwy bieg, było pozbawione racji i świadczy o bezczynności Spółki w części obejmującej ten zakres żądania, który został przez nią pozostawiony bez rozpatrzenia. Dlatego też Sąd zobowiązał Spółkę do załatwienia przedmiotowego wniosku w części dotyczącej udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądania wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie). Sąd odstąpił natomiast od odrębnego zobowiązania Spółki do udzielenia odpowiedzi na dwa pierwsze pytania zawarte we wniosku (tj. czy spółka posiada zaciągnięte kredyty krótkoterminowe i/lub długoterminowe oraz pożyczki w bankach lub firmach pożyczkowych?, a jeśli tak, kiedy zostały zaciągnięte, na jaką kwotę, ile wynosi oprocentowanie i miesięczna rata? /oddzielnie dla każdej pożyczki/kredytu), albowiem informacje te będą wprost wynikać z zawartych umów o kredyty/pożyczki, a tym samym wraz z ewentualnym uzyskaniem treści tych umów wnioskodawca uzyska również informacje w tym zakresie. Sąd dodatkowo nałożył na Spółkę obowiązek wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie wniosku), albowiem te dane nie zawsze są zawarte w treści umowy kredytu/pożyczki.

Odnosząc się natomiast do żądania wskazania, czy Rada Nadzorcza L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnioskowała w 2015 r. o przyznanie nagród dla Zarządu Spółki (tiret szóste), Sąd I instancji wskazał, że Spółka udzieliła w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi negatywnej w piśmie z dnia 29 września 2015 r., a więc również co do tej części wniosku (podobnie jak w części żądania przekazania kopii sprawozdania finansowego), nie pozostawała bezczynna. Udzielona w tym zakresie odpowiedź negatywna konsumowała również ewentualne żądanie udostępnienia kopii uchwał/wniosków o wskazane nagrody wraz z uzasadnieniem, wskazując, że dokumenty takie nie istnieją. Poinformowanie wnioskodawcy, o nieposiadaniu żądanej informacji również nie wymaga formy decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W orzeczeniu stwierdzono też, że bezczynność Spółki co do części wniosku wskazanej w pkt I sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania o koniczności uzupełniania wniosku o podpis wnioskodawcy.

W dniu 24 lutego 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., wnosząc o jego uchylenie wyroku w części uwzględniającej skargę K. J., tj. w punktach I, II i IV wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punktach I, II i IV i rozpoznanie skargi K. J. w tej części oraz jej oddalenie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Spółka zarzuciła Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez uznanie, iż L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. pozostawała bezczynna w przedmiocie rozpoznania wniosku K. J. o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej żądanie udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądanie wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów i pożyczek (tiret trzecie), w sytuacji gdy L. sp. z o. o. nie było bezczynne i zamierzało wydać decyzję odmowną, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (co wynikało z pisma z dnia 29 września 2015 r.), ustawa ta odsyła zaś w przypadku wydania decyzji odmownej (i umarzającej) do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym terminie,

2) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 17 udip w zw. z art. art. 64 § 2 k.p.a., poprzez orzeczenie, iż L. sp. z o. o. w L. znalazło się w bezczynności, mimo wezwania K. J. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów kredytów i pożyczek i, wobec jego nieuzupełnienia, pozostawienia wniosku bez rozpoznania stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a.,

3) art. 16 ust. 2 udip w zw. z art. 17 udip w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 391 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, poprzez przyjęcie bezczynności Spółki, w sytuacji gdy doręczenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wobec nie uzupełnienia wniosku przez K. J. w zakreślonym terminie, nie mogło nastąpić w jednej z form przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w trybie zwykłym lub drogą elektroniczną.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kluczowy dla rozpoznawanej sprawy jest motyw, jakim kierowała się Spółka, zwracając się do wnioskodawcy z wezwaniem do uzupełnienia wniosku o podanie adresu i podpisanie wniosku. Z pisma z dnia 29 września 2015 r. wprost wynika, iż w ocenie Spółki informacje dotyczące umów zaciągniętych i spłacanych kredytów/pożyczek stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Spółka poinformowała, iż w takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji odmownej. Niezbędne było zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawierającego dane wskazane w art. 63 § 2 k.p.a., a ponadto opatrzonego podpisem stosownie do dyspozycji art. 63 § 3 k.p.a.

Z powyższego wynika, iż zamiarem jakim kierowała się Spółka było wydanie decyzji odmownej. W ocenie Spółki, decyzja odmowna nie mogła być skutecznie doręczona na zwykły adres e-mailowy ze względu na treść przepisów art. 39 i 391 § 1 k.p.a. oraz w świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, w tym samo zeskanowanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji i przesłanie jej na zwykły adres e-mailowy nie odpowiada formom doręczeń przewidzianym w ww. przepisach. Wydanie przez organ administracji (podmiot zobowiązany) decyzji w formie dokumentu elektronicznego jest obarczone szczególnymi wymaganiami wynikającymi bezpośrednio z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej, z art. 16 § 2. Ważność takiej decyzji została uzależniona od spełnienia specjalnych warunków związanych z jej podpisaniem. Zgodnie z regulacją art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji lub jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zatem w sytuacji wydania przez organ administracji (podmiot zobowiązany) decyzji w formie dokumentu elektronicznego, dla jej ważności wymagane jest umieszczenie na niej bezpiecznego podpisu elektronicznego.

Spółka wskazała, że zgadnienia związane z podpisem elektronicznym uregulowane zostały w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. W myśl art. 3 pkt 2 przywołanej ustawy bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który:

a) jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis,

b) jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego,

c) jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna.

Spółka podniosła, że decyzja administracyjna, która nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym nie może być uznana za podpisaną. Jeżeli decyzja taka zostanie wydrukowana w formie papierowej i zostanie podpisana przez osobę uprawnioną zwykłym podpisem tejże osoby wówczas należy przyjąć, że wydano decyzję w zwykłym trybie, czego konsekwencją jest konieczność jej doręczenia również w takim zwykłym trybie (za pośrednictwem operatora pocztowego, przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że stosownie do regulacji art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Przyjąć więc należy, że obecnie istnieją dwie drogi prowadzące do załatwienia sprawy: forma pisemna oraz elektroniczna i wybór danej formy wymusza na organie administracji (podmiocie zobowiązanym) dokonywanie konkretnych czynności w danym postępowaniu w odpowiedniej formie.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w skutek jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Dopóki decyzja nie zostanie doręczona w pewien sposób wiąże organ administracji lecz nie wchodzi ona do obrotu prawnego. Wobec powyższego, choć decyzja w sprawie nie była jeszcze wydana, ale zamiar jej wydania był znany wnioskodawcy, a ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych decyzja ta nie mogła być doręczona w przewidzianej przepisami formie i we właściwym trybie. Spółka podkreśliła, że nie dysponuje elektroniczną skrzynką podawczą, zaś organ uprawniony do reprezentacji Spółki, w tym do podpisywania decyzji, nie posiada podpisu elektronicznego. Zatem zachodziła konieczność wydania decyzja i jej doręczenia w "zwykłej" formie (zgodnie z art. 39 k.p.a.), czego Spółka nie mogła uczynić ze względu na brak adresu wnioskodawcy. Ponadto zeskanowanie decyzji i przesłanie jej na adres e-mailowy podany we wniosku spowodowałoby, że jej ewentualne doręczenie nastąpiłoby w sposób niezgodny z przepisami k.p.a., co nie mogłoby zostać uznane za skuteczne i rodziło by w konsekwencji problemy związane z ewentualnym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym z ustaleniem terminu do dokonania tych czynności.

Z tych względów Spółka pozostawiła wniosek K. J. w części bez rozpoznania i nie pozostała bezczynna, a rozstrzygnięcie Sądu w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną nie jest prawidłowe.

W dniu 15 marca 2016 r., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przystąpiło Stowarzyszenie S. w W., wskazując, że zarzuty skarżącego kasacyjnie są nieuzasadnione, ponieważ postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej posiada charakter niesformalizowany, stąd żądanie przesłania przez wnioskodawcę danych go identyfikujących jest nieuzasadnione.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej wszystkie zarzuty są trafne.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należały się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy w istocie problemu i zastosowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy chce on wydać decyzje administracyjną.

Przypomnieć bowiem należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) przewiduje trzy tryby udostępnienia informacji: 1) z urzędu za pośrednictwem teleinformatycznego wydawnictwa jakim jest Biuletyn Informacji publicznej, 2) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, 3) na wniosek, a więc gdy informacja nie jest udostępniona z urzędu lub zainteresowany nie obserwował obrad kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych – wówczas informacji udziela się na wniosek (postępowanie wnioskowe).

Z treści przepisów ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. wynika, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Pierwszy rodzaj postępowania polega na udzieleniu informacji lub poinformowaniu wnioskodawcy, że podmiot, do którego się zwrócił, nie posiada żądanej informacji albo żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego ogólnego. Z kolei w sytuacji, w której podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 udip), wówczas w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak zatem we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagany będzie własnoręczny podpis wnioskodawcy lub podpis elektroniczny na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Rozwiązanie takie posiada również charakter gwarancyjny dla wnioskodawcy, ponieważ w ten sposób jest wobec niego zastosowany tryb postępowania określony dokładanie w k.p.a., dzięki czemu są chronione jego prawa, a samo postępowanie jest prowadzone z uwzględnieniem przepisów rozdziału 2 działu I k.p.a., statuującego zasady ogólne postępowania administracyjnego, co stanowi gwarancję jego rzetelności.

Tak więc, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.