Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 514/12 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary upomnienia na geodetę oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. objętym skargą kasacyjną wyrokiem, wydanym w sprawie skargi J. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie udzielenia kary upomnienia, uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2011 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

pismem z dnia 29 marca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. wystąpił z wnioskiem o zastosowanie wobec skarżącego kary określonej w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027, dalej: prawo geodezyjne i kartograficzne).

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Główny Geodeta Kraju zawiesił skarżącemu uprawnienia do wykonywania zawodu na okres sześciu miesięcy. Następnie decyzją z dnia 14 grudnia 2004 r. organ uchylił swoją poprzednią decyzję i udzielił skarżącemu nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r., o sygnaturze IV SA/Wa 316/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi wniesionej od decyzji z dnia 14 grudnia 2004 r., uchylił zarówno tę decyzję jak i poprzednią decyzję organu z dnia 11 maja 2004 r., stwierdzając naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Geodeta Kraju, po uprzednim poinformowaniu skarżącego o zamiarze kontynuowania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, udzielił skarżącemu upomnienia.

Objęta skargą decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze skargą na działalność J. B. zwróciła się zleceniodawczyni na rzecz, której skarżący wykonał mapy sytuacyjne w ramach dwóch prac geodezyjnych. Przeprowadzona przez organ analiza dokumentacji powstałej w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego prac geodezyjnych i kartograficznych ujawniła uchybienia natury formalnej zarówno po stronie geodety, jaki również po stronie pracowników Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. D. M.. W przekazanych przez skarżącego dokumentach, we wniosku o przyjęcie dokumentacji nie poinformował on Ośrodka o zmianie rodzaju i zakresu wykonanej pracy. W zgłoszeniu pracy dotyczącej wykonania mapy do celów projektowych, jako rodzaj i cel pracy wskazano wyłącznie "aktualizacje", podczas gdy przedmiotem pracy była mapa do celów projektowych. W przypadku zgłoszonej pracy odnoszącej się do inwentaryzacji powykonawczej budynków jako rodzaj i cel skarżący wskazał tylko inwentaryzację budynków. Faktycznie zaś w ramach tego zgłoszenia wykonał również inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu i dokonał obliczenia i korekty granic działek. W ocenie organu, postępowanie skarżącego świadczyło o tym, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych związanych z opracowaniem map do celów projektowych nie zastosował on zasad określonych w obowiązujących przepisach oraz standardów technicznych. Wina skarżącego nie budziła wątpliwości organu, przy czym organ uzna, że była ona nieumyślna i wynikała z niedbalstwa wykonawcy.

Uwzględniając skargę na tę decyzję Sąd I instancji stwierdził, że zarówno decyzja z 13 stycznia 2012 r. jak i poprzedzająca ją decyzja z 23 listopada 2011 r. naruszają prawo. Wadliwie w ocenie Sądu, organ przyjął, że istnieje prawna możliwość wymierzenia osobie określonej w art. 42 prawa geodezyjnego i kartograficznego kary dyscyplinarnej określonej w art. 46 ust. 1 tej ustawy, między innymi udzielenia upomnienia: po upływie dziewięciu lat od naruszenia przez wskazaną wyżej osobę art. 42 ust. 3 ustawy; ośmiu lat od daty wszczęcia w tym przedmiocie postępowania dyscyplinarnego. Sąd podkreślił, że zaskarżoną decyzją wymierzono skarżącemu karę dyscyplinarną za naruszenie, do którego miało dojść w okresie czerwca – lipca 2003 r., a więc blisko dziewięć lat przed wydaniem objętej skargą decyzji, a także blisko osiem lat od daty wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w tym zakresie jak również po upływie sześciu lat bezczynności organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2005 r. Zdaniem Sądu I instancji pomimo, że ustawodawca nie określił terminu, w którym można wszcząć postępowanie dyscyplinarne i terminu, w którym można taką karę wymierzyć, jej wymierzenie skarżącemu w przywołanym stanie sprawy, ignorując przy tym gwarancję strony przeciwko której toczy się postępowanie dyscyplinarne, że poniesie ona odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w swojej działalności w terminie oddalonym w rozsądnym okresie od terminu ustąpienia uchybienia, jak i wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, stoi w sprzeczności ze standardami ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wobec tego Sąd uznał, że przy orzekaniu przez organy doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, rzeczą organu zaś będzie umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną Główny Geodeta Kraju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

prawa materialnego, art. 46 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 tej ustawy oraz niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie. Błędna wykładnia art. 46 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego zastosowana w zaskarżonym wyroku prowadzi do przyjęcia istnienia przedawnienia nie przewidzianego tym przepisem. Niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 ustawy polegało na przyjęciu, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy nie może być zastosowany w sprawie; w konsekwencji powyższego naruszony został również art. 46 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie Głównemu Geodecie Kraju wykonania kompetencji wynikającej z art. 46 ust. 2 ustawy.

Podnosząc ten zarzut organ wniósł o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano tyko zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego art. 46 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 tej ustawy oraz niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie. Błędna wykładnia art. 46 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego zastosowana w zaskarżonym wyroku, zdaniem kasatora, prowadzi do przyjęcia istnienia przedawnienia nie przewidzianego tym przepisem. Niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 ustawy polegało na przyjęciu, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy nie może być zastosowany w sprawie; w konsekwencji powyższego naruszony został również art. 46 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie Głównemu Geodecie Kraju wykonania kompetencji wynikającej z art. 46 ust. 2 ustawy. Z faktu sformułowania przez organ wnoszący skargę kasacyjną tylko zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego płynie wniosek, iż w ocenie kasatora stan faktyczny ustalony w tej sprawie nie budzi wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje wyżej sformułowany zarzut kasacyjny za nieuzasadniony, aczkolwiek nie w pełni podziela wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, iż Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom kasatora, dokonał prawidłowej wykładni art. 46 ust. 1 ustawy, stwierdzając wyraźnie, iż: "Nie ulega wątpliwości, że przepisy Prawa geodezyjnego (...) nie przewidują instytucji przedawnienia kary dyscyplinarnej." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę, na stanowisko zaprezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 9 maja 2011 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych (nr RPO-621132-IV/09/AG), w którym to piśmie RPO jednoznacznie negatywnie wypowiedział się na temat braku terminów przedawnienia odpowiedzialności zawodowej w przepisach regulujących niektóre zawody regulowane, jak np. rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. RPO podkreślił, iż stosując prokonstytucyjną wykładnię analizowanych przepisów i nakierowana na ochronę praw człowieka i obywatela, należy zatem przyjąć, iż ani specyfika stosunku służbowego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, ani szczególny tryb postępowania, jakim jest postępowanie dyscyplinarne, nie mogą uzasadniać braku jakichkolwiek terminów przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zaprezentowano również już w judykaturze stanowisko, że "przepisy o przedawnieniu mają charakter stabilizujący stosunki prawne i gwarantują ich pewność, dopuszczenie bowiem możliwości realizowania roszczeń bez jakichkolwiek ograniczeń w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strony pozostawałyby przez dziesiątki lat w niepewności co do swojej sytuacji prawnej". (por. wyrok SN z dnia 12 lutego 1991 r., sygn. akt III CRN 500/90). Nadto jak się podkreśla przedłużający się stan niepewności prawnej, trwający przez wiele lat, może doprowadzić do wielu utrudnień dowodowych w razie ewentualnego postępowania dyscyplinarnego.

Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem o charakterze represyjnym, którego celem jest ustalenie winy osoby wykonującej dany zawód i orzeczenie kary. Skutki tych kar mogą być szczególnie dotkliwe i uciążliwe, ponieważ mogą powodować nie tylko pozbawienie możliwości wykonywania wyuczonego zawodu, ale i możliwości zarobkowania. Jest to tym bardziej istotny obszar w życiu jednostki, że strony postępowania dyscyplinarnego objęte są swoistą infamią środowiskową. Ważne jest zatem, aby obywatel wykonujący zawód zaufania publicznego lub zawód regulowany miał świadomość konsekwencji prowadzonego wobec niego postępowania dyscyplinarnego oraz aby znał przysługujące mu uprawnienia i korzystał z nich w trakcie trwania tego postępowania. Nie bez znaczenia jest także konieczność zapewnienia stronie postępowania dyscyplinarnego, że poniesie ona odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w swojej działalności w terminie oddalonym w rozsądnych granicach czasowych od terminu popełnienia uchybienia i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Kara dyscyplinarna pełni także niewątpliwie funkcję prewencyjną, a więc przeciwdziałającą takim zachowaniom, które mogłyby pozbawiać daną grupę zawodową wiarygodności w oczach opinii publicznej.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można tracić z pola widzenia istotnych elementów stanu faktycznego tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ – Główny Geodeta Kraju - wymierzył skarżącemu karę dyscyplinarną za naruszenie, do którego miało dojść w czerwcu-lipcu 2003 r., a zatem blisko 9 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz po upływie 6 lat pozostawania Głównego Geodety Kraju w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lipca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 316/05), którym to wyrokiem WSA uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca ją decyzję pierwszoinstancyjną organu w tej sprawie. Wyrok ten stał się prawomocny, ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niego skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 286 § 1 p.p.s.a. "Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności." Stosownie do § 2 tegoż przepisu: "Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi." Terminy, w jakich Główny Geodeta Kraju był zobligowany w tym postępowaniu załatwić sprawę, po wyroku WSA w W. z 2005 r., określony jest w art. 35 § 3 k.p.a, a więc wynosi do jednego miesiąca lub w sprawie skomplikowanej do 2 miesięcy od otrzymania przez organ z sądu odpisu prawomocnego orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności i doręczenia kompletu akt sprawy. Tymczasem w tej sprawie organ administracji – Główny Geodeta Kraju – dopiero w dniu 12 sierpnia 2011 r. (czyli po 6 latach od wyroku WSA w Warszawie z 2005 r.) pismem poinformował skarżącego o zamiarze kontynuowania postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej wobec niego i zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie z prośba o nadesłanie kompletu dokumentacji dotyczącej prac geodezyjnych wykonywanych przez skarżącego oraz "o zajęcie stanowiska, czy w świetle oceny prawnej i ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 316/05) wniosek o ukaranie geodety pozostaje nadal aktualny." (cyt. ze s. 3 uzasadnienia decyzji GGK z dnia 13 stycznia 2012 r.). Rodzi się zatem pytanie czy ukaranie skarżącego w świetle tych faktów spełnia jeszcze którąkolwiek z podstawowych funkcji postępowania dyscyplinarnego, tj. funkcję represyjną i funkcję prezencyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tym zakresie podziela stanowisko Sądu I instancji, istnieją co do tego istotne wątpliwości. Po pierwsze zostały przekroczone wszelkie wynikające z art. 35 § 3 k.p.a. terminy do załatwienia tej sprawy przez organ, a nawet termin oddalony w rozsądnych granicach czasowych od terminu popełnienia uchybienia i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Należy podkreślić, iż w postępowaniu dyscyplinarnym, jak się podkreśla w doktrynie, sens wymierzenia kary z reguły maleje w miarę upływu czasu od momentu dokonania uchybienia. Podkreślić należy w demokratycznym państwie prawnym nie ma miejsca na bezwzględny prymat interesu społecznego (publicznego) nad indywidualnym interesem strony (art. 2 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Geodeta Kraju kwestii tej nie rozważył w dostatecznym stopniu, pomijając całkowicie słuszny interes skarżącego do tego, iż poniesie on odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w swojej działalności w terminie oddalonym w rozsądnych granicach czasowych od terminu popełnienia uchybienia i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w przedmiocie wymierzenia kary.

Nadto zarówno organy administracji jak i sądy, jak się podnosi w doktrynie i w judykaturze, w razie wątpliwości interpretacyjnych, powinny dokonać wykładni regulacji ustawowej w zgodzie z priorytetami stanowionymi w Konstytucji RP, powinny dokonywać wykładni regulacji ustawowej w sposób najprzychylniejszy Konstytucji RP (wykładni prokonstytucyjnej), powinny poszukiwać takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne. W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie dokonały takiej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Ponownie rozpatrując tę sprawę organ administracji powinien zważyć zasadność dokonania takiej wykładni, wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne tej konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a zwłaszcza upływ czasu od dokonania uchybień przez skarżącego i od wyroku WSA w Warszawie z 13 lipca 2005 r., który to upływ czasu może świadczyć o niecelowości orzekania kary w tym postępowaniu. Należy podkreślić, iż organ winien, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wziąć pod uwagę także słuszny interes indywidualny skarżącego oraz fakt, że w okresie od popełnienia tego uchybienia dyscyplinarnego skarżący nie uchybił ponownie obowiązkom starannego i zgodnego z przepisami prawa wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Nie bez znaczenia jest także zawinienie organu administracji – Głównego Geodety Kraju – w sprawie nieterminowego wydania rozstrzygnięcia po wyroku WSA w Warszawie z 13 lipca 2005 r. Organ powinien także rozważyć, czy po upływie tak długiego okresu czasu (9 lat od dopuszczenia się uchybienia przez skarżącego) orzeczenie kary w tym postępowaniu dyscyplinarnym spełnia jeszcze swoje podstawowe funkcje, czy jest celowe.

Należy podkreślić, iż zgodnie z przeważającym obecnie stanowiskiem doktryny, wykładni przepisu – jako konstrukcji normy prawnej z tekstu aktu normatywnego – dokonuje się zawsze, nawet w przypadkach pozornie nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Jak trafnie zwrócono uwagę w literaturze i orzecznictwie sądowym stosowanie prawa przez sądy i organy administracji zakładać musi stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny. Nawet przyjęcie reguły clara non sunt interpretanda nie kończy procesu wykładni, albowiem należy wówczas sprawdzić, czy treść odkodowanej normy prawnej pozostaje w zgodności z systemem prawa i funkcją (celem) określonego przepisu (por. wyrok TK z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt P 15/02; M.Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002; postanowienie SN z dnia 7 stycznia 2008r., sygn. akt II KK 2522/07).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.