Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Ł. w przedmiocie nieprzekazania informacji dotyczącej wyniku finansowego netto za lata 2014-2020 p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100,00 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. ,

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

Z fragmentu zapisu stenogramu III Sesji Rady Powiatu Ł. w dniu 27 czerwca 2024 r. wynika, że M. D. (zwana dalej: "skarżącą") zwróciła się do Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Ł. (zwanego dalej: "Dyrektorem ZPOZ") z pytaniem o wyniki finansowe ZPOZ w latach wcześniejszych niż wskazane w "Raporcie o sytuacji ekonomiczno-finansowej Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej za rok 2023" (tj. przed rokiem 2021), w związku z czym Dyrektor ZPOZ zobowiązał się do udzielenia informacji w drodze pisemnej, co skarżąca przyjęła do wiadomości.

Pismem z 10 lipca 2024 r., nr ZPOZ-N-064-1/72/24 Dyrektor ZPOZ przekazał skarżącej informację, że sprawozdania finansowe za lata poprzednie począwszy od roku 2019, w których opisana została kondycja finansowa ZPOZ,

w tym wysokość uzyskiwanego przez ZPOZ zysku netto, a także stan środków pieniężnych na rachunkach bankowych są, zgodnie z wymogami ustawy

o rachunkowości, przekazywane corocznie do ogólnopolskiego publikatora internetowego udostępnionego przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod adresem www.ekrs.ms.gov.pl, gdzie każdy może bezpłatnie wyszukać i pobrać dokument finansowy podmiotu wpisanego do KRS. W zakresie informacji dotyczącej wyników finansowych za lata wcześniejsze, Dyrektor wyjaśnił skarżącej, że z uwagi na upływ czasu, stanowi to informację wymagającą przetworzenia. Tym samym poinformował skarżącą o konieczności uprzedniego wykazania indywidualnej, realnej i konkretnej możliwości wykorzystania takiej informacji dla dobra interesu publicznego stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.").

Jednocześnie Dyrektor ZPOZ pouczył skarżącą, że zgodnie z brzmieniem § 20 oraz § 21 Statusu Powiatu Ł. zapytania radnych powinny dotyczyć bieżących problemów powiatu oraz zawierać uzasadnienie.

W dniu 6 sierpnia 2024 r. skarżąca, powołując się na mandat radnej, na podstawie art. 21 ust. 2a oraz art. 35 ust. 2 u.s.p., wniosła ponaglenie do Starosty Ł. w zakresie niezwłocznego udzielenia na piśmie przez Dyrektora ZPOZ informacji dotyczącej wyniku finansowego netto za lata 2014-2020. Skarżąca wyjaśniła, że Dyrektor ZPOZ niesłusznie odesłał ją do u.d.i.p., podczas gdy, wykonując mandat społeczny działała jako radna. Strona podkreśliła, że zadając pytanie na III sesji Rady Powiatu Ł. nie zadawała pytań w trybie określonym w art. 21 ust. 9-11 u.s.p. a wyłącznie w trybie pozyskiwania informacji na podstawie art. 21 ust. 2a u.s.p.

W odpowiedzi na ponaglenie Starosta Ł. pismem z 13 sierpnia

2024 r. nr OR.0003.1.2024 podtrzymał stanowisko Dyrektora ZPOZ.

W dniu 22 sierpnia 2024 r. (data wpływu 23 sierpnia 2024 r.) skarżąca w imieniu własnym, jako radna powiatu ł., wniosła skargę na bezczynność Dyrektora ZPOZ w zakresie nieudzielenia odpowiedzi w przedmiocie przekazania informacji dotyczącej wyniku finansowego netto za lata 2014-2020, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, zwanej dalej: "u.s.p."),

- art. 247 w zw. z art. 237 § 2 oraz 37 § 6, art. 39 § 1 i art. 391 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 158 ustawy z 18 listopada 2020 r.

o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1035).

Mając powyższe zarzuty na względzie skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Dyrektora ZPOZ do wydania informacji przybliżonych w uzasadnieniu skargi w terminie 14 dni od doręczenia organowi orzeczenia;

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrania III. sesji Rady Powiatu Ł. ([...]) oraz stenogramu tejże sesji (minuta: od 2:03:46 do 2:04:53) na okoliczność żądania informacji, zakresu i formy oraz zobowiązania Dyrektor ZPOZ do udzielenia tychże informacji;

3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

5) zasądzenia od Dyrektora ZPOZ na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zadane przez nią pytanie powinno być rozpatrzone jako wniosek w trybie art. 247 k.p.a., zgodnie z którym do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy art. 230, 237 § 2 i art. 238 k.p.a., w zw. z art. 237 § 2 k.p.a. Zdaniem strony Dyrektor ZPOZ powinien jej również udzielić żądanej odpowiedzi mając na względzie art. 21 ust. 2a u.s.p.

Skarżąca podniosła również, że Dyrektor ZPOZ w piśmie z 10 lipca 2024 r. dokonał błędnej kwalifikacji wniosku. Zastosowanie przepisów u.d.i.p.

w przedmiotowej sprawie nie powinno było mieć miejsca, gdyż nie wnioskowała ona o dostęp do informacji publicznej, ani też nie występowała na sesji Rady Powiatu Ł. jako osoba prywatna. Wskazała również, że zadane pytanie nie stanowiło "zapytania" w trybie art. 21 ust. 11 i 12 u.s.p., gdyż im poświęcony był pkt 5 proponowanego porządku obrad.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej: 1) odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie 2) oddalenie skargi z uwagi na jej oczywistą bezzasadność; 3) skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a tym samym o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym; ‘4) zasądzenie od skarżącej na rzecz strony skarżonej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zaznaczył, że jak wskazała sama skarżąca, zadając pytanie na III sesji Rady Powiatu Ł., występowała jako radna w wykonywaniu mandatu społecznego, a nie jako osoba prywatna. Poza tym, jak podkreśliła strona, działała ona na zasadzie dostępu do informacji uregulowanego w art. 21 ust. 2a u.s.p. a nie w trybie u.d.i.p. W związku z powyższym pełnomocnik organu stwierdził, że sprawa z zakresu art. 21 ust. 2a u.s.p. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w katalogu czynności i aktów, o których mowa art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym kognicji tej nie podlegają również sprawy bezczynności organów samorządowych w tym zakresie, ponieważ nie należą do dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Ponadto autor skargi podniósł, że uwagi na zarzuty skargi, w których skarżąca jako podstawy prawne pytania zadanego na III sesji Rady Powiatu Ł. powołała zarówno art. 21 ust. 2a u.s.p., jak i art. 241 k.p.a., skarżącej również nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w związku z działaniem lub bezczynnością organu w postępowaniu uregulowanym w Dziale VIll k.p.a. (skargi i wnioski).

Poza tym z ostrożności procesowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że w odpowiedzi z 10 lipca 2024 r. skarżącej prawidłowo wskazano prosty dostęp do wyników finansowych netto ZPOZ od

2019 r. przekierowując ją do odpowiedniej strony Ministerstwa Sprawiedliwości. Jednocześnie w zakresie wyników finansowych netto za lata 2014-2020 poinformowano skarżącą o konieczności złożenia wniosku, zgodnie z wymogami dla informacji przetworzonej. Skarżąca w ponagleniu do Starosty Ł. z 6 sierpnia 2024 r. oraz w skardze, konsekwentnie jednak zaprzeczyła jakoby składała lub miała zamiar składać wniosek w trybie u.d.i.p.

Końcowo pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca odebrała pismo Starosty z 13 sierpnia 2024 r. na ponaglenie z 6 sierpnia 2024 r., co sama potwierdziła. Jednocześnie przedmiotem skargi nie jest pismo Starosty a odpowiedź udzielona przez Dyrektora SPZOZ.

W piśmie procesowym z 30 września 2024 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę oraz podtrzymała wnioski w niej zawarte. Podniosła, że argumentacja pełnomocnika organu opiera się na błędnej wykładni art. 21 ust. 2a u.s.p. Na poparcie swojego stanowisko przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem

przepisów szczególnych. Bez wątpienia przedmiotem sądowej kontroli może być w określonych sytuacjach badanie, czy organ w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności.

Przedmiotem skargi w niniejszym przypadku jest bezczynność Dyrektora ZPOZ w przedmiocie nieprzekazania informacji dotyczącej wyniku finansowego netto za lata 2014-2020. Należy podkreślić, że skarżąca określając podstawę prawną wniosku, jak i formułując skargę powołuje się na brzmienie art. 21 ust. 2a u.s.p. oraz art. 247 w zw. z art. 237 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2a u.s.p. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Jednoznaczne stanowisko co do takiej podstawy prawnej żądania skarżącej zawiera skarga do Sądu (k.3), jak i ponaglenie z 6 sierpnia 2024 r. w którym ww. powołała się na art. 21 ust. 2a oraz art. 35 ust. 2 u.s.p. (k. 6).

Określony powyżej przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym kognicji tej nie podlegają również sprawy bezczynności organów samorządowych w tym zakresie, ponieważ nie należą do dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeśli chodzi o powołany art. 24 ust. 2a u.s.p., to przepis ten reguluje uprawnienia radnego przysługujące mu w związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Należy zauważyć, że w sprawach wykonywania mandatu radnego po obu stronach występują organy władzy publicznej. Jeżeli więc nie ma wyraźnego przepisu określającego właściwość sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów w tym zakresie, to nie można domniemywać właściwości tych sądów. Przepis art. 3 p.p.s.a. nie wymienia bowiem tego rodzaju spraw jako należących do kognicji sądów administracyjnych. Żaden przepis ustaw szczególnych również nie przewiduje takiej sądowoadministracyjnej kontroli sporów wynikłych na gruncie stosowania przepisu art. 21 ust. 2a u.s.p. Regulacja ta nie wskazuje sankcji w przypadku, gdyby organ bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony właściwego organu poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 83 ust. 2 i n. u.s.p. Działania właściwych organów powiatu mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania im wotum zaufania na podstawie art. 30a u.s.p. Niemniej jednak odmowa udostępnienia informacji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych (por. poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Krakowie z 15 kwietnia i z 12 czerwca 2019 r., II SA/Kr 293/19 i III SA/Kr 278/19).

Ponadto skarga jest niedopuszczalna, gdyż zdaniem skarżącej pytanie, które zadała na III sesji Rady Powiatu Ł. powinno być rozpatrzone w trybie art. 247 k.p.a.

Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg

i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, trzeba wskazać, że także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego wniosku lub jego niezałatwienia służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; z 25 października 2013 r., II OSK 2622/13; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym skarga wniesiona do Sądu na bezczynność Dyrektora ZPOZ

w zakresie nieudzielenia odpowiedzi w przedmiocie przekazania informacji dotyczącej wyniku finansowego netto za lata 2014-2020., wbrew twierdzeniom skarżącej, jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącemu wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.