III SA/Gl 599/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-05	
Data wpływu	2025-06-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Gołuch /sprawozdawca/
Adam Pawlyta
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 338; art. 58 ust. 1; Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łazach z dnia 22 stycznia 2025 r. nr XI/73/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku miejskim oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) działając, na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), oraz art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na uchwałę Rady Miejskiej w Łazach (dalej: Rada) z 22 stycznia 2025 r. Nr XI/73/2025, w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie dziecka w Żłobku Miejskim w Łazach przy ul. Rtm. Witolda Pileckiego 14 utworzonym przez Gminę Łazy.

Wojewoda, wniósł o:

- stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako niezgodnej z art. 58 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda m.in. wskazał, że Rada uchwałą, Nr XI/73/2025, z 22 stycznia 2025 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: u.s.g.), art. 58 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 338 z późn. zm., dalej: ustawa) ustaliła miesięczną opłatę za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Łazach przy ul. Rtm. Witolda Pileckiego 14 w wysokości 2 273,00 zł, ponadto ustaliła opłatę za wydłużony, na wniosek rodzica/opiekuna prawnego/innej osoby, której sąd powierzył sprawowanie opieki nad dzieckiem, czas opieki nad dzieckiem, w tej placówce powyżej 10 godzin dziennie w wysokości 43,00 zł za każdą godzinę oraz ustaliła maksymalną dzienną opłatę za wyżywienie dziecka w ww. Żłobku Miejskim w wysokości 18,00 zł. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Łaz. Ponadto postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru 19 marca 2025 r. Wojewoda nie wydał w ustawowym terminie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając w skardze, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości, uzasadnionym i koniecznym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. Z przepisu art. 12 ust. 3 ustawy wynika, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku lub klubie dziecięcym może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą.

Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

W ocenie Wojewody Rada Miejska w Łazach była obowiązana określić wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobkach lub klubach dziecięcych utworzonych przez Gminę Łazy albo u dziennych opiekunów zatrudnionych przez Gminę Łazy oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie. Tymczasem, w przedmiotowej uchwale Rada Miejska ustaliła wysokość ww. opłat w imiennie wskazanym żłobku, tj. w Żłobku Miejskim w Łazach przy ul. Rtm. Witolda Pileckiego 14.

Zdaniem Wojewody, przepis art. 58 ust. 1 ustawy, zawierający delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia niniejszej uchwały, nie upoważnia Rady do określenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w konkretnie wskazanym żłobku lub klubie dziecięcym. Na podstawie powołanego przepisu Rada Gminy powinna ustalić wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobkach lub klubach dziecięcych utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś dotyczących konkretnych placówek, nawet w przypadku, gdy w chwili podjęcia przedmiotowej uchwały gmina prowadzi wyłącznie jeden żłobek czy klub dziecięcy. Powyższe oznacza, że uchwała powinna mieć nieograniczony czas obowiązywania, a określone w niej zasady powinny znaleźć zastosowanie zarówno do ustalania odpłatności w aktualnie działających żłobkach i klubach dziecięcych, jak i w takich, które zostaną utworzone w przyszłości. Przy czym ww. sytuacja nie dotyczy gminy Łazy, która prowadzi przynajmniej dwa żłobki.

Na sesji w dniu 22 stycznia 2025 r. Rada Miejska podjęła bowiem również uchwałę Nr XI/72/2025 w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie dziecka w Żłobku Miejskim w Łazach przy ul. Topolowej 9 utworzonym przez Gminę Łazy.

W konsekwencji organ nadzoru uznał, że ustalenie kwestionowaną uchwałą wysokości opłat w stosunku do konkretnej jednostki, a mianowicie do Żłobka Miejskiego w Łazach przy ul. Rtm. Witolda Pileckiego 14, nie czyni zadość wymogom przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. Przepisy uchwały skierowane tylko do jednej jednostki pozbawiają akt cech generalności i abstrakcyjności. W tym miejscu należy wskazać, że charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Wobec powyższego, uchwała w sposób niewłaściwy realizuje delegację ustawową określoną w art. 58 ust. 1 ustawy, co należy uznać za istotne naruszenie prawa delegalizujące kwestionowaną uchwałę w całości.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Łazach w nieprawidłowy sposób zrealizowała normę kompetencyjną z przepisu art. 58 ust. 1 ustawy, co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 58 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Powyżej opisane uchybienie w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że na sesji w dniu 22 stycznia 2025 r. podjęła dwie uchwały o identycznej treści w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie dziecka w dwóch żłobkach. Podniosła, że jeżeli traktować przepis art. 58 ust. 1 jako podstawę do stanowienia prawa miejscowego to nie wynika z niego ani zakaz stanowienia więcej niż jednego aktu prawnego ani też nakaz wydania wyłącznie jednego. Wziąwszy jednocześnie pod uwagę, że treść obu uchwał co do meritum jest identyczna to nawet jeśli postrzegać naruszenie prawa to wyłącznie w kategoriach wskazanych w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew zarzutom organu nadzoru nie można się więc doszukać istotnego naruszenia w takim zabiegu legislacyjnym. Ponadto wskazano, że Rada, Miejska w Łazach na sesji w dniu 25 maja 2025 r. uchyliła obie wskazane wyżej uchwały i zastąpiła je jedną z opłatami w identycznej wysokości jak uchwały styczniowe, co z punktu widzenia obywatela niczego nie zmieniło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Wojewoda uczynił uchwałę Rady Miejskiej Łazy nr Nr XI/73/2025, z 22 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie dziecka w Żłobku Miejskim w Łazach przy ul. Rtm. Witolda Pileckiego 14 utworzonym przez Gminę Łazy.

Podstawę materialnoprawną uchwały w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 58 ust. 1, ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Ustawa ta określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania opieki (art. 1 pkt 1 i 4 ). Żłobki mogą tworzyć i prowadzić m.in. jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2). W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 ustawy). Natomiast, z art. 12 ust. 3 ustawy wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku lub klubie dziecięcym może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą. Z kolei, w myśl art. 58 ust. 1 ustawy wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. Ponadto, na mocy art. 59 ust. 2 ustawy, rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat.

Z powyższych przepisów ustawy wynika, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie następuje w uchwale jednostki samorządu terytorialnego, która stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Wykładnia przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, nadto, że przyznał jej uprawnienie do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia tych opłat.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wniesienie przez wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jest także wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności w rozstrzygnięciu nadzorczym, wobec czego zaskarżył uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. do Sądu.

Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała w istotnym stopniu narusza prawo, bowiem jako akt prawa miejscowego nie może odnosić się do konkretnego przedszkola. Z tego względu jest w ocenie organu nadzoru nieważna.

Należy jednak wskazać, że Rada Miejska Łazy podjęła w tym samym dniu tj. 22 stycznia 2025 r. dwie identycznej treści uchwały odnoszące się do dwóch żłobków w różnych lokalizacjach. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, Rada Miejska na sesji 25 maja 2025 r. uchyliła obie ww. uchwały z 22 stycznia 2025 r. i w to miejsce podjęła jedną uchwałę tej samej treści regulującą opłaty w żłobkach. Ta zmiana miała charakter porządkowy.

O nieważność uchwały rady gminy można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa oraz gdy wynika to z treści tego przepisu. Sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy oraz art. 7 Konstytucji.

Zaskarżona uchwała została jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym, a jej treść skierowana została do ogółu mieszkańców, chociaż jej postanowienia dotyczyły konkretnej placówki. Zatem zaskarżona uchwała wbrew postawionym zarzutom nie utraciła cech generalności i abstrakcyjności. Takie same postanowienia zawarto w drugiej uchwale dotyczącej innej placówki.

Oczywiście rację ma Wojewoda, że regulacja dotycząca opłat za pobyt w żłobku powinna być zawarta w jednej uchwale, jednak dwie jednakowej treści uchwały dotyczące dwóch żłobków nie naruszały w ocenie Sądu prawa w istotnym stopniu uzasadniającym wnioski skargi.

Obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za składniki niezbędne każdej uchwały. Pewną wskazówkę zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw.

W szczególności zatem uchwała rady powinna zawierać tytuł, przepisy merytoryczne oraz przepisy o wejściu uchwały w życie. Nie ulega wątpliwości, że elementem koniecznym każdej uchwały jest podanie podstawy prawnej jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów upoważniających radę gminy do wydania uchwały zamieszczonych w ustawie.

Należy zaznaczyć, że do istotnych wad uchwał zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy, bo odnosi się do konkretnego żłobka.

Aby stwierdzić, że uchwała rady gminy istotnie narusza przepisy prawa, należy wyraźnie wskazać owe istotne (ciężkie) naruszenia, przejawiające się w wyraźniej sprzeczności podjętej uchwały z określonymi przepisami prawa. Takiej sprzeczności w stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd nie stwierdził. W ocenie Sądu istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy byłaby sytuacja uchwalenia w odniesieniu do każdego ze żłobków różnych opłat za pobyt w żłobku, albo uregulowanie opłat o którym stanowi art. 58 ustawy wyłącznie w odniesieniu do jednej placówki. Z takimi sytuacjami jednak nie mamy do czynienia w sprawie. Zatem naruszenie prawa nie było istotne w stopniu uzasadniającym unieważnienie uchwały ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że zaskarżona uchwała była wykonywana i miała zastosowanie w zakresie określonych w niej opłat.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.