Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt III SA/Kr 317/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Janusz Bociąga, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 19 maja 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie, na uchwałę nr LI/749/10 Rady Miejskiej w Chrzanowie, z dnia 28 września 2010 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chrzanów, oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., , , ,

Pismem z 10 lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Chrzanowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr LI/749/2010 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 września 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chrzanów oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wraz z załącznikiem, zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaniechanie publikacji tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji pozbawienia obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych;

2. art. 4 ust. 1 ww. o ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 zaskarżonej uchwały), tj. bez zachowania wymaganego wskazanymi przepisami okresu vacatio legis, pomimo niezaistnienia przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady.

W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chrzanowie poinformowała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Nr VII/54/5019 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 14 maja 2019 r. o określeniu trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Chrzanów oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W załączeniu Rada Miejska przesłała kserokopię ww. uchwały z 14 maja 2019 r. wraz z informacją o publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r. pod poz. 4081. Wobec powyższego Rada Miejska zwróciła się również o zajęcie stanowiska przez Prokuratora, czy podtrzymuje złożoną skargę.

W odpowiedzi, Prokurator pismem z 28 lutego 2020 r. podtrzymał swoją skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić z powodu braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały z 2010 r. Sam fakt uchylenia poprzedniej uchwały nie bowiem sanował popełnionych naruszeń prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. 2015 r., poz. 1390 z późn. zm.).

Sąd w niniejszym składzie w całości zgadza się z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Sąd stoi na stanowisku, że – z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy – nie ma wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zatem aktem prawa miejscowego i w związku z tym powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, powinna również wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Przedmiotowa uchwała nie została jednak ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zmienia sytuacji – tj. naruszenia powołanego wyżej przepisu – późniejsze uchylenie zaskarżonej uchwały, która nie została ogłoszona, przez kolejną uchwałę, która z kolei została ogłoszona zgodnie z wymogami prawa.

W zaistniałej sytuacji konieczne więc było stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, która nie została ogłoszona i nieważność ta dotyczy całości uchwały z 2010 r. jako aktu prawa miejscowego. Nieogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.

Bez względu na rozstrzygniecie pozostaje okoliczność podjęcia nowej uchwały w sprawie uchylenia poprzedniej uchwały z 2010 r. i określenia ponownie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego opublikowanie tejże uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały wywołuje bowiem skutek na przyszłość - ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia - ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (w tej materii zob. postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19 i powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.