Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w N. i Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 233/18 w sprawie ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., II SA/Op 233/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z [...] września 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a w punkcie 2) zasądził od Gminy N. na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2017 r. Rada Miejska w N., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego". W § 1 postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne – "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi N. (§ 2). Określono również, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" (§ 3). Rada postanowiła także, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 4).

W stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie przyznawania bonu wychowawczego (dalej: Regulamin) określono wysokość świadczenia, kryteria uprawniające do otrzymania bonu wychowawczego, warunki utraty prawa do bonu oraz zasady i tryb przyznawania i wypłacania tego świadczenia. W § 5 ust. 1 Regulaminu ustalono, że biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy N., pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:

1) wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;

2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

3) w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w niniejszym Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 Regulaminu.

W § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że wypłata świadczeń, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu wniosków, tj. decydująca będzie data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w N. Natomiast w § 5 ust. 3 Regulaminu ustalono, że ze względu na postanowienia ust. 1 określa się, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym, wskazanym w niniejszym Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie.

Z kolei w § 7 Regulaminu Rada Miejska określiła kryteria utraty uprawnień do bonu. W tym zakresie Rada postanowiła m.in., że wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu (§ 7 ust. 3). Za nienależnie pobrany bon uważa się: 1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia; 2) świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub zmieniona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do tego świadczenia lub przyznano je na inny okres (§ 7 ust. 4). O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz N. w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 ust. 5). Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 7 ust. 6). Natomiast kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 4, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 5. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty (§ 7 ust. 7).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. H. (dalej: skarżąca) zaskarżyła uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła, że § 5 Regulaminu narusza art. 2 w zw. z art. 7, art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP, a § 7 ust. 3-7 Regulaminu narusza art. 22b ust. 2 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano w szczególności, że w intencji Gminy postanowienia § 5 Regulaminu stanowią istotę przyjętej regulacji, stanowiącej wyraz uprawnień Rady do samodzielnego kształtowania polityki prorodzinnej na terenie gminy. Ze względu na ograniczone środki finansowe gmina może wprowadzić kryteria pierwszeństwa w przyznawaniu świadczeń wypłacanych ze środków własnych, uwzględniających cele i preferencje polityki społecznej. W intencji Gminy przyjęte rozwiązanie ma na celu równoważyć istniejące instrumenty pomocowe kierowane w większości pod adresem rodzin niepełnych i usunąć dysproporcję między przywilejami dla rodzin niepełnych a pomocą dla rodzin dobrze funkcjonujących. Z założenia zatem przyjęta pomoc nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innych form wsparcia udzielanego przez państwo, ale jest skierowana do tych rodzin, które zostały przez państwo pominięte w systemie wsparcia i są defaworyzowane – rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo, co nie narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji. Regulacja nie narusza także art. 32 Konstytucji i zasady równości, albowiem wprowadzone zróżnicowanie ma swoje uzasadnienie w art. 18 Konstytucji przez to, że służy umocnieniu więzów rodzinnych przez preferencyjne traktowanie sformalizowanych małżeństw jako najważniejszego czynnika warunkującego stabilność stosunków rodzinnych. W ten sposób realizowana jest wytyczna powadzenia polityki społecznej, zawarta w art. 18 Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutów pod adresem § 7 ust. 3-7 Regulaminu wyjaśniono, że z art. 22b ust. 3 u.ś.r. nie wynika, aby świadczenie ustanawiane przez gminę musiało być bezzwrotne w sytuacji, gdy świadczenia wypłacane z budżetu państwa podlegają zwrotowi. Zasadne jest, aby zasady zwrotu regulował akt, który dane świadczenie ustanawia. Przepis art. 22b ust. 2 u.ś.r. zawiera w ocenie gminy podstawę również do określenia przesłanek i zasad żądania zwrotu świadczenia w razie zaprzestania spełniania kryteriów jego uzyskania.

Końcowo Gmina stwierdziła, że ponieważ strony podnoszą różną interpretację tych samych przepisów Konstytucji, rozstrzygnięcie sporu powinno nastąpić przez poddanie go kognicji Trybunału Konstytucyjnego w drodze pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji.

Pismem z 26 czerwca 2018 r. pełnomocnik Rady, w wykonaniu wezwania Sądu o nadesłanie uzasadnienia uchwały, przesłał dokument określony jako uzasadnienie zaskarżonej uchwały, podpisany przez pełnomocnika i sporządzony na papierze z nagłówkiem jego kancelarii prawnej. W uzasadnieniu tym pełnomocnik stwierdził, że o wprowadzeniu na terenie Gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" zadecydowały następujące okoliczności: 1) chęć zaspokajania przez organy Gminy konkretnych potrzeb (deficytów, braków) artykułowanych przez rodziny zamieszkujące na terenie Gminy; 2) chęć wychodzenia naprzeciw potrzebom demograficznym Gminy; 3) konieczność szczególnego wspierania rodzin opartych na małżeństwie i posiadających źródła dochodów oparte na własnej pracy. Wszystkie te trzy okoliczności są rodzajem (przejawem) lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny. Wskazano też na brak po stronie rodzin dostatecznej ilości środków pieniężnych pozwalających w sposób bezpieczny ekonomicznie dokonywać wydatków na zakup wszelkich dóbr i usług, jakie są niezbędne dla normalnego funkcjonowania rodzin. Dlatego Gmina zdecydowała się na wsparcie materialne rodzin, przy czym wsparcie to skierowano przed wszystkim do rodzin, w których przynajmniej jedno z rodziców pracuje, a drugie wychowuje dzieci. Takie rozwiązanie ma nie tylko podnieść poziom życia, ale również zmotywować ich członków (rodziców) do samodzielnego zdobywania środków utrzymania i aktywności zawodowej. Z kolei w kwestii konieczności szczególnego wspierania rodzin opartych na małżeństwie i posiadających źródła dochodów pochodzące z własnej pracy pełnomocnik podkreślił, że Gmina jest przekonana, iż przedmiotowe wsparcie w pierwszej kolejności dla takich rodzin będzie najlepszą, najbardziej optymalną i najbardziej perspektywiczną odpowiedzią organów Gminy na występujące na terenie Gminy potrzeby rodzin oraz potrzeby demograficzne Gminy. Natomiast potrzeby rodzin nieopartych na małżeństwie (w tym potrzeby osób samotnie wychowujących dzieci oraz osób żyjących w związkach pozamałżeńskich) są już w dużej mierze efektywnie zaspokajane przez istniejące w polskim porządku prawnym systemy wsparcia rodzin i dzieci. Wyraźnie niedowartościowane w polskim systemie wsparcia są rodziny pełne, oparte na małżeństwie i posiadające źródła dochodów oparte na własnej pracy, czego przykład stanowią przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przyjęcie w Regulaminie zasady pierwszeństwa motywuje osoby zamieszkujące w Gminie do zakładania rodzin opartych na małżeństwie, które są najbardziej optymalnym środowiskiem do wychowywania dzieci i do przekazywania im treści wychowawczych, podkreślających wagę małżeństwa i rodziny dla dalszej egzystencji polskiego społeczeństwa i narodu. Szczególna waga małżeństwa w polskim porządku prawnym i jej ochrona jest podkreślona w art. 18 Konstytucji RP. Zasada pierwszeństwa motywuje rodziców do bycia osobami zaradnymi życiowo i umiejącymi samodzielnie radzić sobie z wyzwaniami w zdobywaniu środków utrzymania, przy subsydiarnym jedynie i punktowym wsparciu ze strony władz publicznych. W tym sensie uczy te rodziny właściwych postaw aktywności zawodowej lub rodzinnej. Nawet zaś jeśli doszło do ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony rodzin i rodzicielstwa, to nie dokonano tego w sposób dowolny i arbitralny, lecz pewne ograniczenia zostały ustanowione w celu realizacji innej ważnej zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada ochrony małżeństwa (jako związku mężczyzny i kobiety), czyli zasady również wynikającej z art. 18 Konstytucji RP. Tym samym uchwała wspiera i promuje małżeństwa, będące podstawowymi komórkami społecznymi i podstawą polskiego społeczeństwa oraz będące pożądanym modelem jego dalszego rozwoju. Taki stan rzeczy respektuje konstytucyjną zasadę proporcjonalności, bowiem spełnia wymóg przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto.

W piśmie z 8 sierpnia 2018 r. skarżąca wskazała, że za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości przemawia fakt, iż w przypadku pozostawienia w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doszłoby do zmiany normatywnej treści uchwały, niezamierzonej przez Radę. Skarżąca podniosła, że Rada Miejska ustalając zasadę pierwszeństwa przy wypłacie "bonu wychowawczego" powinna to uczynić biorąc pod uwagę art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Postanowieniem z 8 października 2018 r., II SA/Op 233/18, Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Fundację [...] (dalej: Fundacja).

W piśmie z 19 grudnia 2018 r. Fundacja podniosła, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę działała w granicach upoważnienia ustawowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, a także zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Ratio legis art. 22b u.ś.r. jest umożliwienie wprowadzenia przez gminę takiego świadczenia rodzinnego, które uwzględniając lokalne potrzeby uzupełniałoby "lukę", jaka powstała w wyniku aktualnego ukształtowania systemu szeroko rozumianych świadczeń społecznych. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i ustalając preferencje dla małżeństwa kierowała się troską o należyte poszanowanie art. 18 Konstytucji RP, słusznie oceniając, że system wsparcia ze środków publicznych małżeństwa oraz opartej na nim rodziny nie jest wystarczający i tym samym identyfikując to jako podstawową "lokalną potrzebę w zakresie świadczeń na rzecz rodziny". Fundacja odwołała się również do poglądów wyrażonych przez TK, że wśród wartości chronionych na poziomie ustrojowym "prawodawca konstytucyjny wysuwa na pierwszy plan małżeństwo i rodzinę opartą na małżeństwie", a nie np. osoby samotnie wychowujące dzieci, którym zresztą pomoc przysługuje z innego tytułu. Wykreowanie zatem świadczenia rodzinnego w postaci bonu wychowawczego skierowanego przede wszystkim (bo nie wyłącznie) do małżeństw, które tworzą rodzinę z co najmniej dwojgiem dzieci, z definicji nie może mieć charakteru dyskryminującego. W tym kontekście należy też wykładać art. 71 Konstytucji RP, w którym przede wszystkim chodzi o dobro każdej rodziny jako całości, a nie jedynie o dobro poszczególnych osób wchodzących w jej skład. Fundacja wskazała, że celem ww. przepisów jest dobro rodziny, przy czym art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakierowany jest na świadczenie pomocy o charakterze socjalnym. Realizacja tego przepisu następuje bowiem za pomocą odmiennych instrumentów niż świadczenia rodzinne (czyli nastawione przede wszystkim na wsparcie wynikającego z art. 18 Konstytucji RP modelu rodziny opartego na małżeństwie), bez wątpienia zbliżonych, lecz mających za podstawowe kryterium pomoc rodzinom w trudnej sytuacji ekonomiczno-socjalnej. Tymczasem, w ocenie Fundacji, zaskarżona uchwała zasadniczo nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, lecz do małżeństw, które założyły rodzinę. Ratio legis uchwały o bonie wychowawczym jest bowiem wsparcie rodzin uformowanych zgodnie z duchem art. 18 Konstytucji RP. W rezultacie art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 22b u.ś.r., a w konsekwencji z zaskarżoną uchwałą. Fundacja podniosła, że przykładem korzystania ze swobody prawodawczej jest konstrukcja systemu pierwszeństwa przyznawania bonu wychowawczego przyjęta przez Radę Miejską. W sytuacji, gdy środki przeznaczone na finansowanie omawianego świadczenia nie zostaną wyczerpane, wówczas będą wydatkowane na rzecz osób samotnie wychowujących dzieci. W ten sposób zostaje spełniony w zupełności postulat jednoznaczności prawa, ponieważ z treści uchwały precyzyjnie wynika, na jakich warunkach jest przyznawane świadczenie. Celem ustawodawcy wprowadzającego art. 22b u.ś.r. nie było wprowadzenie kolejnego świadczenia socjalnego, lecz pozostawienie gminie swobody ukształtowania świadczeń rodzinnych innych, niż przewidziane w ustawie, stosownie do lokalnych potrzeb. Fundacja zaakcentowała również, że uchwała realizuje skierowaną przez ustrojodawcę do władz publicznych dyrektywę umacniania małżeństwa i rodziny. Natomiast wyrażenie w rozdziale 1 Konstytucji RP, wśród zasad ustrojowych, obowiązku ochrony i opieki małżeństwa wraz z koniecznością ochrony i opieki rodziny nie pozwala mieć wątpliwości o preferowany przez ustrojodawcę model rodziny, którego wyraźne wsparcie przez organy samorządu terytorialnego zasługuje na pełną aprobatę, a nie imputowanie dyskryminacji.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę oraz dotychczasową argumentację.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i dodatkowo zwrócił uwagę, że norma z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter kierunkowy i musi być wyważana w porównaniu z innymi normami, w tym z art. 18 Konstytucji RP. Pełnomocnik podniósł, że Gmina w szerokim zakresie realizuje wartości podlegające ochronie konstytucyjnej oraz wywiódł, że § 5 Regulaminu nie może być oceniany w oderwaniu od treści całej uchwały, która realizuje omawiane wartości. Nie zgodził się z poglądem, że zaskarżona uchwała nie obejmuje swoją treścią rodzin niepełnych, bo w rzeczywistości ustala jedynie zasady pierwszeństwa w otrzymaniu świadczeń oraz stwierdził, że z funkcjonalnej wykładni pojęcia "przyznania świadczeń" wynika, iż pojęcie to obejmuje również zwrot świadczenia, jeśli było nienależnie pobrane.

Uzasadniając uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd I instancji wskazał, że podstawą podjęcia uchwały był art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz ich wysokość. W przepisie tym zawarto upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny. Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, więc sama rada decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Zgodnie z art. 22b ust. 3 u.ś.r., do przedmiotowych świadczeń nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7.

Sąd I instancji podkreślił, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.ś.r.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. A contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą oznacza jej nieważność. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu oraz uczestnika postępowania, że z zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP nie wynika całkowity brak możliwości różnicowania sytuacji podmiotów posiadających istotną cechę wspólną, jak również nie wynika brak podstaw do przyznania preferencji tylko pewnej grupie osób. Słusznie też zwrócono uwagę, że dla ustalenia, czy sporne przepisy zostały uchwalone w zgodzie z tą zasadą, konieczne jest dokonanie oceny przyjętego kryterium zróżnicowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji.

Zdaniem Sądu I instancji analiza treści kontrolowanej uchwały adresowanej do wszystkich rodzin wskazuje, że wprowadzenie w § 5 Regulaminu zasad pierwszeństwa przyznania świadczenia w postaci bonu wychowawczego tylko dla niektórych rodzin, w skład których wchodzą rodzice pozostający w związku małżeńskim i aktywni zawodowo, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi określonymi w art. 32 i art. 71. W ocenie Sądu I instancji przyjęte rozwiązanie nie realizuje także celu ustawy u.ś.r., jakim jest wspieranie w pierwszym rzędzie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu u.ś.r., jej celem jest budowa systemu świadczeń rodzinnych wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozumieniu u.ś.r. pojęcie "rodzina" określone zostało natomiast w art. 3 pkt 16 i obejmuje ono takich członków rodziny jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972). Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Tryb uzyskania świadczenia nie może bowiem prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych. Sąd I instancji podkreślił, że wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej płynie zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Z pewnością, prawodawca przyznając uprawnienia nie może określać w sposób dowolny kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują. Musi on przyznawać określone uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast jakaś norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się pewną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

W ocenie Sądu I instancji argumentacja Gminy mająca uzasadniać dokonane w Regulaminie różnicowanie rodzin jest nie tylko nieprzekonująca, ale przede wszystkim w sposób istotny narusza zasady konstytucyjne. Nie można zgodzić się z organem, że przewidziane w uchwale rozwiązania prawne nie mają charakteru dyskryminującego i wręcz stanowią realizację zasady określonej w art. 18 Konstytucji RP. Gmina zdaje się nie dostrzegać, że w przepisie tym nie tylko małżeństwo, ale wszystkie w nim wymienione wartości, czyli także rodzina, podlegają ochronie w równym stopniu. Poza tym Gmina, uzasadniając wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa potrzebą ochrony małżeństwa, w istocie "przymusza" rodziców – nazywając to "motywowaniem" – do określonego zachowania (zawarcia związku małżeńskiego), pożądanego przez Radę i uznanego przez nią za wzorzec. W ocenie Sądu I instancji, podejmowanie działań ukierunkowanych na ten cel nie leży w kompetencji Rady. Decyzja w przedmiocie zawarcia małżeństwa służy bowiem realizacji przysługującej człowiekowi wolności i winna być oparta na zasadzie dobrowolności.

Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi (por. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, opubl. OTK-A 2011/3/22). W dotychczasowym orzecznictwie TK wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zd. drugim Konstytucji RP. Z art. 3 pkt 16 u.ś.r. wynika, że rodzice i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem. Natomiast przyjęcia w kontrolowanej uchwale takich rozwiązań prawnych, które stawiają w uprzywilejowanej sytuacji tylko wychowujące dzieci małżeństwa i to posiadające źródła dochodów oparte na własnej pracy, nie usprawiedliwia argument, że będzie to najbardziej optymalna i najbardziej perspektywiczna odpowiedź na występujące w Gminie potrzeby demograficzne. W tym zakresie Gmina nie przedstawiła żadnych danych (np. statystycznych) mogących potwierdzić to stanowisko. Nie sposób też dociec, dlaczego Gmina uważa, że pomoc finansowa dla osób niepracujących czy żyjących w związkach pozamałżeńskich nie spowoduje wzrostu liczby urodzeń dzieci. Podkreślenia wymaga, że kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów "bonu wychowawczego" powinny pozostawać w bezpośrednim w związku z realizacją celu u.ś.r. oraz wartościami konstytucyjnymi. Muszą zatem łączyć się ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Nie jest to jednak przypadek występujący w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji przyjęte przez Gminę kryterium zróżnicowania prowadzi do dyskryminacji dzieci wychowywanych w innych rodzinach, w tym przykładowo w rodzinach niepełnych, zasługujących zarówno według u.ś.r., jak i według art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, na szczególną opiekę ze strony państwa w zakresie m.in. przyznawania świadczeń rodzinnych. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że potrzeby dzieci wychowujących się w rodzinach o różnym modelu są podobne, a na ten właśnie cel ostatecznie ma być przeznaczony "bon wychowawczy".

W świetle rozwiązań przyjętych w wielu ustawach, których celem jest niesienie pomocy wszystkim rodzinom wymagającym wsparcia, na akceptację nie zasługuje też argument organu o potrzebie uzupełnienia istniejących mechanizmów pomocowych w odniesieniu do rodzin pełnych, w których rodzice dzieci pracują zawodowo i pozostają w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu I instancji rodziny te nie zostały pominięte w polskim systemie wsparcia. Natomiast okoliczność, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, korzystają w większym stopniu z pomocy uzasadnione jest ich z reguły trudniejszym położeniem w porównaniu do innych rodzin, zatem nie świadczy o ich faworyzowaniu. Poza tym, wytyczne co do sposobu traktowania tych rodzin zawarte zostały już w samej Konstytucji RP. Tymczasem Gmina powołuje się na art. 71 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji, a równocześnie pomija zdanie drugie tego przepisu, z którego jednoznacznie wynika prawo rodzin biednych, wielodzietnych i niepełnych do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Natomiast obowiązujące przepisy ustawowe, niesłusznie uznane przez Gminę za faworyzujące niektóre rodziny, mają właśnie za zadanie niwelowanie różnic w sytuacji poszczególnych rodzin i pozostających na ich utrzymaniu dzieci.

Z kolei kwestionowanie prawidłowości pewnych rozwiązań ustawowych, a taką argumentację przedstawił pełnomocnik Gminy, nie może stanowić uzasadnienia dla nieuprawnionego różnicowania w akcie prawa miejscowego sytuacji rodzin. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienia dla przyznanych zasad pierwszeństwa, w kształcie określonym w zaskarżonej uchwale, nie mogą stanowić również argumenty o możliwości omijania przepisów przez osoby niebędące małżeństwem i wspólne wychowujące dzieci, czy też powołanie się na ograniczone możliwości budżetowe Gminy.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle rozwiązań przyjętych w u.ś.r. podstawowe znaczenie ma wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, stąd beneficjentem "bonu wychowawczego" są dzieci uprawnionych do jego otrzymania rodziców. Przyznanie "bonu wychowawczego" można uznać za jedną z form realizacji przez władze publiczne konwencyjnego obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone regulacje uzależniają pierwszeństwo uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci m.in. od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, można w tym przypadku mówić o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania ww. pomocy ze względu na status dziecka, tj. urodzenie w małżeństwie albo poza małżeństwem, oraz ze względu na status prawny ich rodziców, czyli pozostawanie w małżeństwie albo konkubinacie.

Sąd I instancji podniósł, że upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie oznacza nieskrępowanej swobody w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać; nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Decydując się na wprowadzenie świadczeń określonych w art. 22b u.ś.r., rada gminy nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia czy wysokości tego świadczenia, jednakże stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał oraz przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Nadto, aby uchwała w powyższym przedmiocie spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z przepisu. Przy czym ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Radzie gminy przysługuje więc prawo do samodzielnego podjęcia decyzji w tym zakresie, jednak zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i u.ś.r. rada wprowadzając na terenie gminy omawiane wsparcie finansowe, określa szczegółowe zasady jego udzielania w drodze uchwały. Z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Przepis ten zawiera ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady przyznawania świadczeń określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednak w ramach obowiązującego porządku prawnego. Poza tym w świetle art. 22b u.ś.r. gmina zobowiązana jest określić, jakie lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny wzięła pod uwagę. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości budzi to, czy przedłożony na wezwanie Sądu dokument nazwany "uzasadnieniem" zaskarżonej uchwały jest w istocie stanowiskiem organu uchwałodawczego. Jak bowiem oświadczył pełnomocnik Gminy, dokument ten wyraża jego stanowisko, a zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia. W tej sytuacji trudno jednoznacznie ustalić, jakimi wartościami kierował się uchwałodawca wprowadzając w § 5 Regulaminu omawianą zasadę pierwszeństwa. Natomiast argumentacja w tym zakresie, przedstawiona w pismach kierowanych do Sądu, nie uzasadnia dokonanego zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów przedmiotowego świadczenia. Przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można bowiem uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów u.ś.r., ani nie pozostają w związku z wartościami konstytucyjnymi wymagającymi szczególnej ochrony.

Zdaniem Sądu I instancji z przepisów u.ś.r. nie wynika nadto kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza po pierwsze, zakaz domniemania kompetencji, a po wtóre, nakaz działania na podstawie określonej normy kompetencyjnej. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej, zatem domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nich niewymienionych w drodze innych wykładni, np. celowościowej lub systemowej, jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22b ust. 3 u.ś.r., z której wynika, że do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd uznać należy, że określone przez Radę w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasady zwrotu nienależnie pobranego "bonu wychowawczego" ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 22b ust. 2 u.ś.r.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, stanowiąc obowiązek pomocy rodzinie przewidziany w u.ś.r., która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy). Natomiast spoczywający na władzy publicznej obowiązek w zakresie podejmowania działań związanych z opieką i ochroną rodziny dotyczy zwłaszcza tych rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. W realizacji tego obowiązku nie można przyjmować środków o charakterze dyskryminacyjnym czy podważającym wartości konstytucyjne. W zaskarżonej uchwale Rada, korzystając z możliwości wprowadzenia odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, dokonała zróżnicowania sytuacji rodzin w ten sposób, że tylko niektórym z nich przyznała pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia. W ocenie Sądu I instancji przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można jednak uznać za przekonujące, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów u.ś.r., ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony. Rada nie wykazała zatem, że wystąpiły podstawy do odmiennego potraktowania rodzin, które nie zostały wymienione w § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego". Dodatkowo, zaskarżone przepisy § 7 ust. 3-7 Regulaminu wykraczają poza normę kompetencyjną.

Końcowo, Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ wyeliminowanie tylko spornych regulacji i pozostawienie w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doprowadziłoby do zmiany normatywnej treści zaskarżonej uchwały, niezamierzonej przez Gminę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły Gmina oraz Fundacja.

W skardze kasacyjnej Gminy zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Gmina wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, nieuwzględniającą charakteru prawnego przepisów zamieszczonych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jako zasad prawa i ich kontekstu systemowo-aksjologicznego oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego jak przewidziane w zaskarżonej uchwale;

b) art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, nieuwzględniającą charakteru prawnego tego przepisu jako zasady ustrojowej implikującej obowiązek ważenia przez władze publiczne poszczególnych wartości oraz przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że art. 18 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego jak przewidziane w zaskarżonej uchwale;

c) art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wyłącznie cechy więzów rodzinnych (w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r.) jako cechy relewantnej przy ustalaniu podobieństwa lub odmienności sytuacji podmiotów uprawnionych oraz nieuprawnionych do pierwszeństwa na podstawie zaskarżonej uchwały, a także przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r. sprzeciwia się różnicowaniu podmiotów takiemu jak przewidziane w zaskarżonej uchwale (czyli różnicowaniu podmiotów przez przyznanie niektórym z nich prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego);

d) art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmienne potraktowanie przez zaskarżoną uchwałę niektórych podmiotów podobnych nie może zostać uzasadnione racjonalnymi względami (wartościami) wynikającymi z art. 18 Konstytucji RP;

e) art. 184 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 r., ze zm.; dalej: "p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały pod względem celowościowym, a więc przy wykorzystaniu kryterium celowościowego, zamiast posłużenia się wyłącznie kryterium legalności;

f) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z preambułą do Konstytucji RP w zakresie, w jakim odwołuje się ona do zasady subsydiarności przez niezastosowanie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz niezastosowanie zasady subsydiarności w trakcie kontroli zaskarżonej uchwały;

g) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wynika z niego zasada proporcjonalności przez niezastosowanie tej zasady i nieproporcjonalną ingerencję w samodzielność Gminy przejawiającą się w stwierdzeniu w całości nieważności zaskarżonej uchwały;

h) art. 22b u.ś.r. w zw. z przepisami rozdziału 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy u.ś.r. nie upoważniają rady gminy do określenia procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określona w zaskarżonej uchwale procedura zwrotu nienależnie pobranego bonu wychowawczego jest niezgodna z przepisami u.ś.r.;

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała różnicuje sytuację podmiotów podobnych;

b) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że nie da się ustalić wartości przyświecających Radzie Miejskiej przy ustanawianiu przez nią w zaskarżonej uchwale prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego;

c) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielu ogólnikowych i nieprecyzyjnych, niejasnych, niespójnych lub kontrfaktycznych stwierdzeń, w tym odnośnie podstawy prawnej orzekania, które nie pozwalają na pełną kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Fundacja w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniosła rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że za cechę istotną (relewantną), uprawniającą radę gminy (radę miejską) do dyferencjacji podmiotów uprawnionych do otrzymywania świadczenia rodzinnego w postaci "bonu wychowawczego", nie może być uznane pozostawanie w związku małżeńskim i wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej lub rolniczej w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia określonego uchwałą rady gminy (rady miejskiej), podczas gdy rada gminy (rada miejska) jest uprawniona do określenia cechy istotnej w sposób odpowiadający aksjologii konstytucyjnej, zachęcając do stabilizacji życiowej w ramach preferowanego konstytucyjnie modelu rodziny opartego o małżeństwo, a także do zaradności i aktywności zawodowej adresatów świadczenia określonego uchwałą;

2. art. 18 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ukształtowanie przez radę gminy (radę miejską) świadczenia rodzinnego, o którym mowa w art. 22b ust. 1 u.ś.r. w taki sposób, by realizować obowiązek opieki nad małżeństwem przez wprowadzanie udogodnień, z których małżeństwa mogą korzystać w sposób preferencyjny, podczas gdy wskazany przepis Konstytucji RP stanowi podstawę do wprowadzania przez radę gminy (radę miejską) takich udogodnień prawnych, z których małżeństwa mogą korzystać w sposób preferencyjny, a nawet wyłączny, przez co afirmuje się instytucję małżeństwa i dąży do stabilizacji stosunków społecznych;

3. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do świadczeń o charakterze rodzinnym, oraz że kreuje po stronie potencjalnych beneficjentów pomocy prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, podczas gdy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy świadczeń o charakterze socjalnym i wyraża zasadę polityki państwa, a zatem nie kreuje praw podmiotowych w zakresie świadczeń rodzinnych;

4. art. 22b ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga, by rada gminy (rada miejska) w sposób sformalizowany ujawniła, jakie lokalne potrzeby przesądzają o ustanowieniu przez Gminę świadczeń innych niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 tej ustawy, podczas gdy z przepisu tego nie da wyprowadzić się tego rodzaju obowiązku;

5. art. 22b ust. 2 i 3 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy objęte zarzutem wykluczają możliwość uregulowania przez radę gminy (radę miejską) zasad zwrotu świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 22b ust. 1 tej ustawy, podczas gdy z przepisów powyższych wynika kompetencja rady gminy (rady miejskiej) do uregulowania zasad zwrotu świadczeń rodzinnych, w zakresie odpowiadającym wyłączonym na podstawie art. 22b ust. 3 u.ś.r. przepisom jej rozdziału szóstego.

Zarządzeniem z 25 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik Rady Miejskiej w N. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i oświadczył, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Fundacja nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i nie zajęła stanowiska w sprawie posiadanych możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej.

Zarządzeniem z 3 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem jej naruszenia. Z podanych względów zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w zakresie zidentyfikowanym w tych zarzutach.

Skarga kasacyjna Rady Miejskiej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Najdalej idącym i wyraźnie postawionym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oczywiście uzasadnienie wyroku sądu pełni zróżnicowane funkcje (legitymizacyjną, perswazyjną, kontrolną) a jego model jest przedmiotem zainteresowania doktryny oraz teorii prawa (zob. Uzasadnienia decyzji stosowania prawa. Red. I. Rzucidło-Grochowska. M. Grochowski, Warszawa 2015). Nie jest jednak konieczne, aby uzasadnienie wyroku wydanego przez sąd w indywidualnej sprawie odpowiadało określonemu (jednemu z wielu) doktrynalnemu modelowi podejmowania rozstrzygnięcia i prezentowało stanowisko sądu w sposób i w zakresie odpowiadający temu modelowi (np. ważenia wartości czy modelowi proces of justification, na jakie wskazuje skarga kasacyjna). W stosunku do uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego stawiana jest teza, że ze względu na kryterium, jakim jest legalność kontrolowanego aktu, znaczącą rolę w uzasadnieniu odgrywa wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Dla stron postępowania element ten ma znaczenie ze względu na kasacyjny charakter rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Odgrywa też rolę w toku kontroli instancyjnej, ma bowiem wpływ na ocenę prawidłowości realizacji przez sąd I instancji jego funkcji kontrolnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem jest sąd II instancji, co tworzy po stronie sądu I instancji obowiązek przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W piśmiennictwie, z powołaniem na judykaturę, podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne. [w:] Uzasadnienia decyzji..., op. cit., s. 351-354). Ponieważ zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy przepisu postępowania, warunkiem jego skuteczności jest stwierdzenie możliwego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (np. wyroki NSA: z 20.10.2021 r., III FSK 266/21, z 15.10.2021 r., III OSK 399/21, z 24.11.2021 r., I OSK 755/21, z 7.10.2021 r., II OSK 292/21). W odniesieniu do wymogu zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę zaskarżenia, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (tak wyroki NSA: z 3.11.2021 r., III FSK 357/21, z 13.01.2022 r., III OSK 500/21). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można natomiast kwestionować oceny prawnej Sądu I instancji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zrozumienie stanowiska Sądu I instancji i przedstawionej przez ten Sąd argumentacji nie rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności, nie ogranicza zatem możliwości kontroli instancyjnej. Ze względu na przedmiot skargi, przedstawienie stanu faktycznego sprawy sprowadza się do faktów dotyczących podjęcia uchwały, treści kwestionowanych postanowień Regulaminu, zarzutów skargi i stanowisk stron. Nie wykazano, aby w tym zakresie Sąd I instancji pominął istotne okoliczności faktyczne lub przedstawił je w sposób niezgodny z materiałem źródłowym.

Jeżeli chodzi o wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstaw rozstrzygnięcia, to zgłaszane w skardze kasacyjnej wątpliwości i niejasności nie są rzeczywiste, bazują na zestawieniu fragmentów wypowiedzi Sądu I instancji z pominięciem czynionych przez Sąd nawiązań do uprzednich twierdzeń czy wniosków podsumowujących, wobec czego nie potwierdzają istnienia przeszkód do merytorycznej analizy stanowiska Sądu I instancji.

Zawarta na str. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku teza, że uchwała podejmowana na podstawie art. 22b u.ś.r. musi odpowiadać przesłankom wynikającym z normy kompetencyjnej nie jest ani kontrowersyjna, ani fałszywa. Nie budzi też wątpliwości, że Sąd I instancji za taką przesłankę uznaje związek uchwały z lokalnymi potrzebami. Zgodnie ze stanem faktycznym stwierdza Sąd również, że uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, a doręczone uzasadnienie budzi wątpliwości, czy istotnie wyraża wolę uchwałodawcy. Jednocześnie Sąd I instancji uwzględnia treść pism kierowanych do Sądu (czyli też odpowiedzi na skargę) i dokonuje weryfikacji podanych w nich argumentów. Natomiast kwestionowanie zasadności tej weryfikacji nie może odbywać się za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na str. 27 uzasadnienia Sąd I instancji podsumowująco podał, że uznał uchwałę za podjętą z istotnym naruszeniem art. 22b u.ś.r. oraz wcześniej omówionych norm konstytucyjnych. Bezpodstawne są wobec tego wątpliwości, czy powodem stwierdzenia nieważności uchwały była także Konwencja Praw Dziecka. Sąd I instancji nawiązując do równości dzieci bez względu na urodzenie w małżeństwie nie musiał odwoływać się do tej konwencji, równość taką przewiduje niewątpliwie również prawo polskie.

Bezpodstawne są zastrzeżenia pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczące kompletności argumentacji czy walorów eksplanacyjnych. Z jednej strony należy uznać, że stanowią one w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, co wykracza poza granice wyznaczone art. 141 § 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie zgłoszonym w tych zarzutach, wówczas podlegać będzie kontroli zasadność twierdzeń ferowanych przez Sąd I instancji odnośnie do naruszonych zasad konstytucyjnych i ich wzajemnej relacji czy wagi dla legalności kontrolowanej uchwały. Z drugiej zaś strony zastrzeżenia te czynione są w nawiązaniu do stanu faktycznego możliwego do wywołania uchwałą, podczas gdy Sąd I instancji kontrolował warstwę normatywną. Na takim pomieszaniu płaszczyzn (faktycznej i normatywnej) bazuje teza zarzutu, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż uchwała nie prowadzi do udzielania wsparcia rodzinom potrzebującym, podczas gdy na jej podstawie świadczona jest w gminie pomoc takim właśnie rodzinom.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, albowiem przedmiotem skargi była działalności organu administracji publicznej, a z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd powołał się na inne kryterium, niż zgodność z prawem. Nie wynika z przedstawionego opisu stanu faktycznego, aby Sąd I instancji oparł się na materiałach pochodzących spoza akt sprawy lub też, aby jakiś materiał akt pominął (art. 133 § 1 zd.1 p.p.s.a.). Orzekając w stosunku do aktu prawa miejscowego nie mógł także naruszyć art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Natomiast w powiązaniu z tymi przepisami postawione zostały w skardze kasacyjnej dwie tezy. Pierwsza dotyczy błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, niezgodnie z aktami sprawy, że osoby korzystające z pierwszeństwa uzyskania świadczenia i osoby pozbawione tego pierwszeństwa są w takiej samej sytuacji, podczas gdy ich sytuacja się różni, albowiem osoby pozbawione pierwszeństwa korzystają z pomocy państwa w szerszym zakresie na podstawie odrębnych ustaw i korzystają z preferencji w dostępie do usług i świadczeń publicznych, czego pozbawione są osoby objęte pierwszeństwem w uchwale. Tego rodzaju informacje znajdują się w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie pełnomocnika nadesłanym przy piśmie z 28 czerwca 2018 r. W odniesieniu do tej tezy należy stwierdzić, że na str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę zawierające w szczególności stanowisko Gminy w sprawie różnic w sytuacji wskazanych grup, podobnie na str. 8-9 uzasadnienia Sąd I instancji przytoczył argumenty pełnomocnika Gminy dotyczące tej samej kwestii. Należy jednak stwierdzić, że Sąd I instancji na str. 23 uzasadnienia ocenił przyjęte w Regulaminie rozwiązanie jako wadliwe nie z tego powodu, że obie grupy społeczne i kategorie rodzin uznał za będące w takiej samej sytuacji. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji dostrzegł, że rodziny słabsze społecznie korzystają w większym stopniu z pomocy publicznej, jednak z powołaniem na wskazane argumenty, uznał tę sytuację za usprawiedliwioną i przyjął, że nie stanowi ona o ich faworyzowaniu (co oznacza, że nie wymaga kompensaty na rzecz osób pozbawionych takiego uprzywilejowania). Zarzut oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych ustalonych niezgodnie z materiałem sprawy nie znajduje zatem potwierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie przy tym stwierdza, że twierdzenia o "uprzywilejowaniu" czy większych preferencjach dla rodzin niepełnych są w sprawie formułowane w oparciu o własne przekonanie strony skarżącej i stanowią uogólnienie, nie można ich uznać za opis stanu faktycznego, albowiem nie bazują na żadnych ilościowych danych i statystycznych analizach, jak też badaniach społecznych.

Druga teza łączona z przytoczonymi przepisami dotyczy braku ustalenia przez Sąd I instancji, jakie wartości przyświecały Gminie przy ustanawianiu w Regulaminie pierwszeństwa do bonu wychowawczego. W tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej jest błędna i oparta na niezrozumieniu argumentacji Sądu I instancji. Punktem wyjścia w przypadku tego zarzutu jest powołanie w skardze kasacyjnej twierdzeń Sądu I instancji zawartych na str. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Twierdzenia te dotyczą jednak różnych kwestii. Po pierwsze, Sąd I instancji stwierdził, zgodnie ze stanem faktycznym, że uchwała rady pozbawiona jest uzasadnienia. Na tej podstawie prawidłowo skonstatowano, że w takim przypadku nie można stwierdzić jednoznacznie (w oparciu o materiał pochodzący od samego uchwałodawcy), jakimi celami i wartościami się kierował. Potwierdza to oświadczenie pełnomocnika Gminy, że nadesłane przez niego uzasadnienie uchwały wyraża jego stanowisko. W tym zakresie nie można zarzucić Sądowi I instancji fałszywych ustaleń czy błędnych wniosków. Brak uzasadnienia uchwały pochodzącego od uchwałodawcy jest faktem. Nie oznacza to oczywiście, że Sąd I instancji uznał rekonstrukcję celów i wartości uzasadniających podjęcie uchwały za niemożliwe. Jak już wyżej wyjaśniono, Sąd I instancji uwzględnił zarówno twierdzenia odpowiedzi na skargę, jak i pisma składane w toku postępowania i w oparciu o zrekonstruowaną w ten sposób aksjologię regulacji, poddał ją ocenie. Postępowanie Sądu I instancji było w tym zakresie dwutorowe, albowiem brak uzasadnienia uchwały nie skutkował zaniechaniem uwzględnienia stanowiska wyrażonego następczo w pismach procesowych. Ponieważ postawiony zarzut nie jest trafny, nie ma podstaw do odnoszenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentów dotyczących wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozpoznaniu nie może podlegać zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r. Wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a. warunek rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej i przewidziany w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych, oznaczający obowiązek podania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oznacza, że nie spełnia tego warunku wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie "art. 1 i nast. u.ś.r." Takie ogólne odwołanie się do w istocie nie oznaczonych przepisów i wskazanie na całą ustawę nie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytorycznego rozpoznania zarzutu.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie dotyczy kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, może zostać zatem rozważone w relacji do ustalonego, prawidłowego stanu faktycznego i prawidłowej wykładni prawa materialnego.

Zarzut błędnej wykładni został w skardze kasacyjnej przede wszystkim postawiony pod adresem art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji. Jego postawienie standardowo wiąże się ze wskazaniem naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określeniem, jaka powinna być prawidłowa treść przepisu, względnie normy prawnej (jeżeli zaakceptować taką terminologię i koncepcję normy prawnej jako reguły zachowania konstruowanej z przepisów prawa, także na drodze ich interpretacji). W skardze kasacyjnej, kwestionując stanowisko Sądu I instancji nie odwołano się zasadniczo do naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Błąd wykładni został natomiast zidentyfikowany jako nieuwzględnienie charakteru, rodzaju tych przepisów, jako stanowiących zasady prawa. W odniesieniu do art. 71 ust. 1 Konstytucji zarzucono Sądowi I instancji, że wskazany przepis, będący zasadą prawa, traktował jak regułę ustanawiającą bezwzględny i jednokierunkowy obowiązek władz publicznych udzielania pomocy rodzinom będącym w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, podczas gdy model stosowania przepisów będących zasadami przewiduje możliwość stopniowania, odstąpienia w pewnym przypadku od realizacji na rzecz realizacji innej zasady, bardziej relewantnej dla danego przypadku. Podczas gdy przepisy-reguły są stosowane na zasadzie "wszystko albo nic", przepisy–zasady podlegają optymalizacji, mogą być spełniane w określonym stopniu, aby urzeczywistnić też inne, relewantne dla sprawy zasady, za taką relewantną zasadę uznano w tym przypadku zasadę z art. 18 Konstytucji ochrony małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny. Autor skargi kasacyjnej nie podaje przy tym w wątpliwość, że objęty zarzutem przepis stanowi właśnie zasadę tak rozumianą, a poza wskazaną cechą nie podaje dodatkowych kryteriów przyjętej kwalifikacji.

Mając na uwadze podane źródła, w oparciu o które przedstawiono tę charakterystykę można przyjąć, że w skardze kasacyjnej odwołano się do koncepcji łączonej z nazwiskami R. Dworkina i R. Alexy’ego. Od lat 90-tych XX wieku dostrzegalne jest niewątpliwie otwarcie polskiego prawoznawstwa na koncepcje tych autorów, wprowadzające do dyskursu o zasadach prawa wiele nowych elementów, uprzednio nieobecnych w polskim piśmiennictwie. Nie jest jednak tak, że w polskim prawoznawstwie, doktrynie i praktyce orzeczniczej nie funkcjonowało pojęcie zasad prawa. Zderzenie tradycyjnie przyjętego w polskim prawoznawstwie aparatu pojęciowego z propozycjami wymienionych autorów, traktowanymi przez część autorów jako koncepcje "zewnętrzne", doprowadziło do nieporozumień w zakresie siatki pojęciowej dotyczącej rozumienia zasad prawa. Wspólną cechą siatki pojęciowej tradycyjnie ukształtowanej w polskim prawoznawstwie i propozycji wymienionych wyżej autorów jest to, że zasady są charakteryzowane jako normy prawa. Natomiast opozycja zasad względem reguł w rozumieniu tych autorów wprowadza rozróżnienie obce tradycji polskiego prawoznawstwa. W konsekwencji powstaje sytuacja, w której zakres znaczeniowy zwrotu "zasada prawa" przyjęty w polskim piśmiennictwie tylko częściowo pokrywa się z propozycjami terminologicznymi R. Dworkina i R. Alexy’ego. Niektóre normy zaliczane do grupy zasad w ujęciu powyższych autorów – zgodnie z tradycyjną siatką pojęciową – stanowią nie zasady, a reguły i odwrotnie – normy traktowane powszechnie jako zasady prawa, na gruncie tej propozycji teoretycznoprawnej stanowią reguły, a to ze względu na kryterium niekonkluzywnego bądź optymalizującego charakteru (zob. L. Morawski: Zasady prawa – komentarz krytyczny, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 71-81). Sytuację tę opisuje S. Tkacz w pracy "O zintegrowanej koncepcji zasad prawa w polskim prawoznawstwie. Od dogmatyki do teorii" (Toruń 2014, s. 64-67), powołując szeroką literaturę dotyczącą właśnie trudności zintegrowania teoretycznych koncepcji R. Dworkina i R. Alexy’ego z dorobkiem polskiej nauki prawa i praktyki, dotyczącym zasad prawa. Jak zauważa w powołanej wyżej pracy L. Morawski, wyodrębnienie reguł od zasad nie jest konsekwencją zastosowania racji lingwistycznych, lecz kwestią interpretacji, czy dane normy będą traktowane jako zasady, czy reguły (s. 75), a niekonkluzywność czy optymalizacyjny charakter nie są osobliwą cechą zasad prawnych, lecz stanowią "jeden z najbardziej powszechnych wyróżników ewolucyjnych we współczesnym prawie" (s. 76). Trzeba też zwrócić uwagę, że traktowanie reguł i zasad jako opozycji (a takie założenie zaprezentowano właśnie w skardze kasacyjnej), nie jest w piśmiennictwie dotyczącym zasad prawa niekwestionowane. W ujęciu proponowanym przez H. Ávila, o tym, do której kategorii (reguł, zasad czy postulatów) zostanie zaliczona norma decyduje nie tekst, lecz sposób interpretacji (użycia) tekstu w procesie stosowania prawa, w zależności od tego, jaką argumentację przedstawi interpretator, w procesie stosowania prawa ta sama norma może przybrać postać zarówno zasady, jak i reguły. To w konsekwencji interpretator decyduje, jaki status nadać normie (H. Avila, Theory of Legal Principes, Dordrecht 2007, s. 11-44, 133-134). Na to, że nieodłączny element definiowania zasad prawa stanowi sposób ich stosowania przez sądy wskazuje się również w polskim piśmiennictwie (zob. M. Korycka-Zirk, Teorie zasad prawa a zasada proporcjonalności, Warszawa 2012, s. 207). W kontekście argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej odnotowania wymaga również propozycja teoretyczna, która opiera odróżnienie reguł od zasad na innym kryterium: reguły formułują nakaz określonego postępowania, a zasady obowiązek realizacji określonej wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne. Poznań 2012, s. 47).

Uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie służy rozstrzyganiu kwestii podejmowanych w prawoznawstwie i teorii prawa, dla poprawności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie ma także znaczenia, czy przyjęta przez sąd argumentacja jest koherentna z określoną koncepcją teoretycznoprawną. Przedstawione powyżej skrótowe uwagi dotyczące problemu wyróżniania zasad prawa i rozróżniania zasad od reguł okazały się konieczne jedynie z tego powodu, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni został sprowadzony do wadliwej kwalifikacji przez Sąd I instancji art. 71 ust. 1 Konstytucji i art. 18 Konstytucji, nieprawidłowego rozpoznania statusu normatywnego tych przepisów. Takie uzasadnienie nie jest wystarczające do uznania zasadności zarzutu błędnej wykładni, jak bowiem wyżej zasygnalizowano, status normy jako zasady nie jest możliwy do stwierdzenia w sposób opisowy z pominięciem koncepcji, na gruncie której taki status został jej nadany, a teoria prawa oferuje w tym zakresie różne, konkurencyjne propozycje. Nadto uzasadnienie Sądu I instancji nie dostarcza dowodów, że Sąd przyjął tak uproszczony sposób rozumowania, jak przedstawia to skarga kasacyjna i zaniechał "ważenia" wartości. Sąd I instancji bynajmniej nie posłużył się optyką "wszystko albo nic" w odniesieniu do przyjętych w uchwale kryteriów pierwszeństwa, lecz przedstawił opartą na systemowym podejściu argumentację, z jakich powodów (również związanych z aksjologią Konstytucji) uznaje te rozwiązania uchwały za sprzeczne z prawem.

Nie są uzasadnione również zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 18 Konstytucji przez uznanie, że wykluczają one możliwość wspierania rodzin w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale, a także art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji przez uznanie, że art. 18 Konstytucji nie uzasadnia przyjętego w uchwale zróżnicowania sytuacji jej adresatów. Przepisy prawa miejscowego stanowią element systemu prawa, nie ulega zatem wątpliwości, że powinny pozostawać w zgodzie również z normami rangi konstytucyjnej. Odwołanie się do standardów Konstytucji przy kontroli aktu prawa miejscowego jest zatem zrozumiałe i uprawnione. Faktem również jest, że na poziomie Konstytucji szereg norm ma charakter programowy, stanowi również wyraz określonej aksjologii, normy Konstytucji chronią różne wartości. Trafne, a zarazem oczywiste jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że te różne wartości nie w każdym przypadku będą podlegały realizacji w takim samym stopniu. W odniesieniu do działalności prawotwórczej, w zależności od przedmiotu regulacji, pewne z nich mogą uzyskać pozycję uprzywilejowaną, inne natomiast będą miały znaczenie podrzędne lub nie będą relewantne.

Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, mające na celu wykazanie, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej uchwale, dotyczące pierwszeństwa w dostępie do świadczenia, jest uzasadnione na gruncie wartości konstytucyjnych, nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w adekwatny i przekonujący sposób uzasadnione. Przy obszerności wywodów, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do następującej argumentacji:

- rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej korzystają z różnych form wsparcia przewidzianych w państwowym i samorządowym systemie pomocy, kryteria pierwszeństwa w dostępie do bonu wychowawczego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, rodzin tych nie dyskryminują i nie pozbawiają wsparcia z innych źródeł. Kryterium pierwszeństwa przyjęte w kwestionowanej uchwale nie narusza art. 32 Konstytucji i zasady równości, albowiem nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów cechujących się taką samą cechą relewantną. Istnieją bowiem rodziny, które korzystają z masywnej i rozbudowanej pomocy ze środków publicznych oraz rodziny, które takiej pomocy nie pobierają, grupy te znajdują się w zupełnie różnej sytuacji faktycznej i prawnej. Rodziny, którym uchwała przyznaje pierwszeństwo w uzyskaniu pomocy w świetle powszechnie obowiązujących przepisów są w mniejszym stopniu uprawnione do jakiejkolwiek pomocy, tak pieniężnej jak i w postaci dostępu do usług publicznych,

- uprawnienia przewidziane w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji mogą być dochodzone w granicach określonych w ustawie, akty wydawane na podstawie ustawy mogą je zatem moderować,

- inne wartości konstytucyjne mogą uzasadniać ograniczenie szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej i majątkowej, do prawodawcy należy miarkowanie stopnia realizacji poszczególnych wartości,

- taką wartością jest w szczególności małżeństwo i rodzina oparta na małżeństwie, podlegające szczególnej ochronie na mocy art. 18 Konstytucji,

- przyjęte w uchwale kryterium pierwszeństwa dla rodzin opartych na małżeństwie i posiadających ustabilizowaną sytuację zawodową zostało dokonane w celu docenienia i wspomożenia tych rodzin, aby promować tego rodzaju podstawowe komórki społeczne będące pożądanym modelem, znajduje ono uzasadnienie w art. 18 Konstytucji i zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności,

- ochrona małżeństwa jest wytyczną również dla prawodawcy lokalnego, który może w przyjmowanych regulacjach dokonywać "wyważenia" konkurencyjnych zasad i realizować je w zakresie adekwatnych dla konkretnej sytuacji, organy gminy mają zatem konstytucyjną podstawę do podejmowania działań wspierających małżeństwo i sytuacyjnego ograniczania zakresu ochrony rodziny na rzecz pełniejszej ochrony małżeństwa.

Argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że motywem do wprowadzenia w uchwale kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia był fakt ograniczonej ilości środków finansowych, uniemożliwiający przyznanie bonu wszystkim rodzinom. Natomiast przyczyną wybranych kryteriów pierwszeństwa był zamiar – znajdujący w przekonaniu Gminy oparcie w aksjologii Konstytucji – wspierania, upowszechniania i promowania na terenie Gminy tych przejawów życia rodzinnego, które z punktu widzenia wspólnoty samorządowej i całego państwa są najbardziej cenne, pożądane i korzystne, a polegają na zawieraniu małżeństw, posiadaniu dzieci, wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego i wychowywaniu dzieci przy jednoczesnym utrzymywaniu się z własnej pracy, bez zdawania się na wsparcie ze strony władzy publicznej. Takie kryterium pierwszeństwa ma motywować mieszkańców do postaw pożądanych, realizacji modelu rodziny opartej na małżeństwie, aktywnej zawodowo i ekonomicznie samodzielnej. Wprost przyznano w odpowiedzi na skargę, że z założenia przyjęta pomoc nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innych form wsparcia udzielanego przez państwo, ale jest skierowana do tych rodzin, które zostały przez państwo pominięte w systemie wsparcia – rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo.

Oczywiście model rodziny uznany przez Gminę za pożądany i wartościowy, akcentujący trwałość, zaradność i samodzielności ekonomiczną rodziny wart jest aprobaty. Teza skargi kasacyjnej, że rodziny model ten realizujące pozbawione są wsparcia władzy publicznej, zaś rodziny będące w trudnej sytuacji majątkowej i społecznej korzystają z rozbudowanych form wsparcia nie jest możliwa do rzeczowej weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na brak danych faktograficznych, zaś Sąd nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych we własnym zakresie. Nie zawiera ich również skarga kasacyjna, choć wskazano w niej na rozwiązania normatywne różnych aktów prawnych, które z zasady łączą udzielanie pomocy ze środków publicznych z różnymi przypadkami upośledzenia ekonomicznego czy społecznego, trudności w zaspokajaniu potrzeb (w tym szczególnych) lub ograniczeń w wypełnianiu ról społecznych. Nawet jednak gdyby uznać, że ocena przedstawiona w skardze kasacyjnej znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym i nie jest arbitralna, a osoby i rodziny znajdujące się w sytuacji trudniejszej niż standardowa są adresatami zróżnicowanych działań pomocowych ze strony władzy publicznej, nie rozstrzyga to kwestii, czy taki stan rzeczy świadczy o nierówności dopuszczającej podjęcie działań korygujących i uprawnia Gminę do przyjęcia zakwestionowanych rozwiązań. Mieszkańcy Gminy mogą za pomocą różnych form aktywności społecznej propagować preferowane modele rodziny i życia społecznego, sprawa dotyczy jednak tego, czy możliwe jest wydatkowanie środków publicznych w oparciu o kryteria przyjęte w uchwale.

Pierwszy problem dotyczy tego, czy w uchwale podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 u.ś.r. możliwe jest przyjęcie rozwiązań, których celem miałoby być – jak to wskazano w skardze kasacyjnej – propagowanie rodziny opartej na małżeństwie, a to ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony małżeństwa. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 ustawy. Celem uchwały nie jest zatem propagowanie którejś z form rodziny (małżeństwa), ale ustanowienie dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego i jest wydawana w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie zauważa się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym, "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem «wykonawczych», jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77).

Fakt, że podstawą do podjęcia uchwały jest upoważnienie zawarte w ustawie oznacza, że prawodawca lokalny nie ma, wbrew twierdzeniem stawianym w skardze kasacyjnej, swobody w wyborze preferowanych wartości porównywalnej ze swobodą ustawodawcy, ale powinien uwzględnić aksjologię ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję rodziny w art. 3 pkt 16, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Rodzinę dla potrzeb u.ś.r. tworzą zatem dzieci pozostające na utrzymaniu zarówno małżonków, jak i rodziców dzieci, jak i opiekuna faktycznego dziecka. Jest to rozumienie rodziny stosunkowo szerokie, oparte na kilku kryteriach, które nie preferuje określonej formy prawnej organizacji rodziny, a wszystkie jej postaci należy uznać za równoprawne. Jest to przy tym rozumienie rodziny zgodne z art. 18 Konstytucji. Skoro art. 22b ust. 1 u.ś.r. daje podstawę dla rady gminy do ustanowienia świadczeń na rzecz rodziny, a jednocześnie ustawa definiuje rodzinę, to zróżnicowanie dostępności do świadczenia ustalonego uchwałą w oparciu o preferencję dla małżeństwa, nie jest prawidłowe. Nie umożliwia tego w szczególności bezpośrednie powołanie się na art. 18 Konstytucji. Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie wymienione w art. 18 Konstytucji instytucje społeczne mają taką samą wagę, nie nadają się zatem na kryterium II stopnia, mogące rozstrzygać spór o to, która z nich powinna być chroniona w wyższym stopniu lub w sposób preferencyjny. System świadczeń rodzinnych, należący do szerszego systemu zabezpieczenia społecznego, to system norm służących wsparciu rodziny – nie małżeństwa jako takiego, które jakkolwiek podlegające ochronie konstytucyjnej, jest w ujęciu konstytucyjnym wartością równorzędną z rodziną. W ustawie dotyczącej wspierania rodziny (i aktach wydanych na podstawie takiej ustawy) to rodzina będzie wartością pierwotną i adresatem działań. Różnicowanie zatem dostępności rodzin do świadczeń rodzinnych w oparciu o kryterium małżeństwa, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może znaleźć uzasadnienia w art. 18 Konstytucji, jednocześnie ustawa, a w konsekwencji uchwała podejmowana na jej podstawie nie odnoszą się do pozycji i uprawnień małżeństwa jako takiego, ale do rodziny jako jednej z równorzędnych wartości wymienionych w art. 18 Konstytucji.

Nie jest też trafna argumentacja odwołująca się do kryterium sprawiedliwości, bo tak należy zakwalifikować argumenty wskazujące, że zastosowane kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia ma na celu wyrównanie dysproporcji w świadczeniach uzyskiwanych przez rodziny będące w trudnej sytuacji społecznej i majątkowej i rodziny dobrze sobie radzące, stabilne, mające źródło utrzymania, nie korzystające z pomocy społecznej, nie mające zaległości w regulowaniu zobowiązań publicznych. W tym przypadku stanowisko skargi kasacyjnej pomija istotny fakt, że świadczenia rodzinne finansowane są ze środków publicznych, zgodnie z art. 22b ust. 4 u.ś.r., wypłaty świadczeń ustanowionych uchwałą, finansowane są ze środków własnych gminy. Jak wyżej zasygnalizowano, ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi część systemu zabezpieczenia społecznego, wobec czego wskazuje się, że jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji w szczególności takich zasad konstytucyjnych, jak zasada sprawiedliwości społecznej i solidarności społecznej (K. Rokicka-Murszewska [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 1). Wydatkowanie środków publicznych stanowi ich redystrybucję. Jak przyznaje w skardze kasacyjnej sama Gmina, środki te są ograniczone, wobec czego konieczne jest ustanowienie kryteriów ich rozdzielania. W tym zakresie decydujące i podstawowe znaczenia ma art. 2 Konstytucji i wyrażona w nim zasada sprawiedliwości społecznej: Rzeczpospolita Polska jest państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W przypadku dystrybucji środków publicznych oznacza to, że środki pochodzące z danin i podatków przekazywane są tym członkom społeczności, którzy z różnych powodów we własnym zakresie nie mogą lub nie uzyskują odpowiednich środków dla zaspokojenia koniecznych potrzeb. Wydatkowanie ograniczonych środków publicznych w ramach systemu zabezpieczenia społecznego nie może zatem służyć ani propagowaniu pożądanego modelu życia, ani nagradzaniu osób taki model realizujących, ale wyłącznie redystrybuowaniu środków na rzecz osób tych środków pozbawionych. Zasada sprawiedliwości społecznej ma funkcję redystrybucyjną, a u jej podstaw leży idea międzyludzkiej i ogólnospołecznej solidarności. Poprzez urzeczywistnianie prawnej zasady sprawiedliwości społecznej realizuje się moralny imperatyw solidarności nakazujący społeczeństwu udzielanie pomocy osobom potrzebującym, zaś grupom lepiej sytuowanym materialnie – warstwom i środowiskom upośledzonym – w szczególności wówczas, gdy to upośledzenie powstało w wyniku niezawinionych obiektywnych przyczyn (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2). Nakaz urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej jest adresowany do państwa, to znaczy do wszystkich organów państwowych, bez względu na ich konstytucyjną lub doktrynalną klasyfikację, w szczególności zaś do organów legislatywy.

Trafne wobec powyższego jest stanowisko Sądu I instancji, który zwrócił uwagę, że w przypadku różnicowania dostępu rodzin do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę zasadę z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Prawo do szczególnej pomocy oznacza nie tylko prawo do szczególnych środków wsparcia, ale także pierwszeństwo do świadczeń w zbiegu z rodzinami, które znajdują się w dobrej (lepszej) sytuacji społecznej i materialnej. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki, a pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie mogą zaspokoić swoich potrzeb. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza natomiast w przeciwnym kierunku, wobec czego zasadnie została przez Sąd I instancji zakwestionowana jako naruszająca standardy konstytucyjne. Gdy konieczne jest podjęcie decyzji, jak rozdysponować w systemie świadczeń rodzinnych ograniczone środki publiczne, nie może się to odbyć kosztem rodzin podlegających szczególnej ochronie (uprawnionych do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych). Rozumowanie przyjęte w skardze kasacyjnej oparte zatem zostało już w punkcie wyjścia na założeniu błędnym i sprzecznym z aksjologią i zasadami Konstytucji. Nie jest przy tym tak, jak to stwierdzono w skardze kasacyjnej, że kryterium pierwszeństwa pod postacią pozostawania rodziców w związku małżeńskim jest proste do zrealizowania i zależy od ich woli, utrata przez rodzinę jej pełnego charakteru nie jest tylko skutkiem woli, bywa także skutkiem zdarzeń od woli osób niezależnych, takich jak śmierć jednego z rodziców.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Sąd I instancji zastosował inne kryterium kontroli uchwały, niż legalność i naruszył art. 184 zd. drugie Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Pełne potwierdzenie znajduje stanowisko Sądu I instancji, że kryteria przyznania świadczenia muszą łączyć się ze wsparciem funkcji rodziny, o jakiej mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r., co nie ma miejsca w sprawie, albowiem Gmina wszak podnosi, że przyjętą regulację orientowała na ochronę małżeństwa. Teza Sądu I instancji nie jest zatem wyrazem przeprowadzenia kontroli z odwołaniem się do kryterium celowości Stwierdzeniem faktu, a nie oceną jest również passus uzasadnienia, że Gmina nie przedstawiła danych statystycznych potwierdzających przyjęte założenia dotyczące sytuacji rodzin i nie wyjaśniła, dlaczego przyjęty model redystrybucji środków skuteczniej wpłynie na wzrost dzietności w Gminie. Stawiane w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzuty są efektem intencjonalnej reinterpretacji poszczególnych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odnoszą się bezpośrednio normatywnych argumentów podanych przez Sąd I instancji.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji w zw. z zasadą subsydiarności i zasadą proporcjonalności. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Dokonując kontroli uchwały jednostki samorządu Sąd I instancji działał na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając skargę na taki akt i podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 165 ust. 2 Konstytucji. Jak wyżej natomiast wskazano, teza jakoby gmina była uprawniona do prowadzenia samodzielnej polityki społeczno-rodzinnej nie znajduje uzasadnienia w porządku normatywnym regulującym podejmowanie aktów prawa miejscowego. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że właśnie ze względu na wyłączne uprawnienie gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego, na etapie jego kontroli sąd administracyjny nie może, przez stwierdzanie nieważności części postanowień, dokonywać takich zamian w treści aktu prawa miejscowego, które nie odpowiadają założeniom i zamiarom prawodawcy lokalnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, właśnie taka praktyka byłaby naruszeniem zasady samodzielności gminy. Całość argumentacji przedstawionej przez Gminę wyraźnie dowodzi, że zakwestionowane rozwiązanie w zakresie dystrybucji środków własnych na cele związane z bonem wychowawczym było zasadniczym i istotnym elementem przyjętego modelu, zarówno pod względem zamierzonych celów, jak i z powodu na ograniczone środki finansowe. Sąd nie mógł zatem tego modelu zmienić, mógł go jedynie wyeliminować z porządku prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ostatnia kwestia podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczy zakresu upoważnienia zawartego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. i podstaw do uregulowania w uchwale procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Delegacja zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach stosownego aktu prawa miejscowego: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokości. Sporne jest w sprawie, jaki jest zakres wyrażenia "szczegółowe zasady przyznawania" świadczenia. Ustawa w art. 1 ust. 1 określa, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wskazuje się, że zakres przedmiotowy ustawy obejmuje wobec powyższego zarówno określenie "warunków" jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, aby świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (tak. T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art.1, teza 3.).

W przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym. Natomiast w odniesieniu do zasad (ustalania, przyznawania i wypłacania), delegacja zawarta w art. 22b ust. 2 u.ś.r. daje gminie kompetencję jedynie do określenia zasad "przyznawania". Skoro w dwóch przepisach ustawy ustawodawca posłużył się takim samym określeniem ustawowym, a regulacja ta wyznacza przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy do ustalenia przepisów prawa miejscowego, zaś przepisów tego rodzaju nie można interpretować rozszerzająco (przez zastosowanie np. wykładni celowościowej czy funkcjonalnej), to zgodnie z dyrektywą nakazu wykładni homonimicznej (takim samym wyrażeniom należy nadawać takie samo znaczenie), należy uznać, że ustawodawca ograniczył kompetencję gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia, poza tą kompetencją pozostawiając w szczególności zasady wypłacania świadczenia. Można przy tym dostrzec, że w art. 22a ust. 3 u.ś.r. ustawodawca przewidział dla rady gminy kompetencję do określenia w uchwale "szczegółowych zasad udzielania zapomogi", posługując się całkowicie odrębnym terminem oderwał zakres przedmiotowy uchwały od zakresu przedmiotowego ustawy. Nie jest jasne, na ile jest o efekt świadomej decyzji ustawodawcy, niemniej jednak w art. 22b u.ś.r. taką technika się nie posłużył, a założenie racjonalności nakazuje uznać, że zabieg ten był celowy.

Powyższe uwagi oczywiście nie odpowiadają jeszcze na pytanie, jakie reguły postępowania kryją się pod pojęciem "zasad przyznawania" świadczenia. Wyłączony od stosowania na mocy art. 22b ust. 3 u.ś.r. rozdział 6 ustawy dotyczy postępowania w sprawie zasad przyznawania i wypłacania świadczeń, wzgląd na systematykę tego rozdziału wskazuje, że regulacje dotyczące nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku zwrotu świadczeń związane są z czynnościami dotyczącymi zasad wypłacania świadczeń. Argument a rubrica nie jest oczywiście mocnym argumentem interpretacyjnym, ma walor zasadniczo pomocniczy i wymaga dla przyjęcia wynikających z niego wniosków wzmocnienia innymi argumentami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takim argumentem zasadniczym jest to, że regulacje prawa miejscowego mogą oddziaływać na sferę uprawnień obywateli, a w szczególności rodzić dla nich obowiązki i odpowiedzialność majątkową tylko w oparciu o wyraźne i dostatecznie klarowne oparcie w upoważnieniu ustawy. Interes gminy jako podmiotu prawa publicznego nie może mieć tutaj przeważającego znaczenia. Skoro zatem regulacja ustawy co do zakresu udzielonego upoważnienia nie jest precyzyjna i rodzi wątpliwości, to za przyjęciem jednej z możliwych interpretacji nie mogą przemawiać względy celowości i dotyczące zabezpieczenia interesu gminy. Z tego powodu powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych, jako dotyczące wyłącznie sfery publicznej, nie mogły być uznane za rzeczowy argument interpretacyjny. Art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych reguluje sposób dokonywania wydatków publicznych, zatem odnosi się co najwyżej do koniecznych aktów staranności przy przyznaniu świadczenia, podobnie art. 254 pkt 3 tej ustawy.

Analogiczne stanowisko co do zakresu upoważnienia udzielonego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyrażone zostało także przez komentatorów, że upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad jego wypłacania oraz zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia (zob. T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 22b teza 3). Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji dotyczące określenia w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasad zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji również zarzuty skargi kasacyjnej Fundacji. Zarzuty te bazują na argumentacji analogicznej jak przyjęta w skardze kasacyjnej Gminy, wobec czego w pełnym zakresie odnosi się do nich stanowisko przedstawione powyżej, które Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje.

Nie są trafne zarzuty błędnej wykładni art. 32 ust. 1 i 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Po pierwsze, nie zawierają one żadnej argumentacji odnoszącej się do wykładni, dotyczą raczej kwestii prawidłowości zastosowania standardów konstytucyjnych przy kontroli zakwestionowanej uchwały. Z przyczyn podanych już powyżej, nie jest trafna teza, że art. 18 Konstytucji uzasadnia preferencyjne traktowanie rodzin opartych na małżeństwie w zakresie udzielania świadczeń rodzinnych. Wszystkie wymienione w art. 18 Konstytucji instytucje społeczne mają taką samą wagę, nie nadają się zatem na kryterium II stopnia, mogące rozstrzygać spór o to, która z nich powinna być chroniona w wyższym stopniu lub w sposób preferencyjny. System świadczeń rodzinnych służy wsparciu rodziny – nie małżeństwa jako takiego, które jakkolwiek podlegające ochronie konstytucyjnej, jest w ujęciu konstytucyjnym wartością równorzędną z rodziną. W ustawie dotyczącej wspierania rodziny (i aktach wydanych na podstawie takiej ustawy) to rodzina będzie wartością pierwotną i adresatem działań. Na gruncie przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych rodzina została zdefiniowana w sposób, który małżonków traktuje w taki sam sposób jak inne osoby tworzące rodzinę. Sąd I instancji nie traktował przy tym zasady z art. 71 ust. 1 Konstytucji jak normy będącej źródłem praw podmiotowych, ale w sposób prawidłowy jako standard konstytucyjny wskazujący na zasady polityki państwa w sferze udzielania wsparcia, dzięki czemu trafnie wskazał, że w przypadku różnicowania dostępu rodzin do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę zasadę z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Prawo do szczególnej pomocy oznacza nie tylko prawo do szczególnych środków wsparcia, ale także pierwszeństwo do świadczeń w zbiegu z rodzinami, które znajdują się w dobrej (lepszej) sytuacji społecznej i materialnej.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 22b ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji bynajmniej nie stwierdził, że przyczyną nieważności był stwierdzony brak uzasadnienia uchwały. Wadliwe jest jednak założenie zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przepis ten uprawnia gminę do ustanowienia własnych, "autonomicznych" świadczeń rodzinnych. Ustawa daje podstawę do ustanowienia świadczeń rodzinnych uzasadnionych potrzebami lokalnymi, zasady ich przyznawania nie mogą być jednak autonomiczne względem konstytucyjnych i ustawowych zasad rządzących przyznawaniem świadczeń tego rodzaju. Natomiast wymóg uzasadnienia projektów aktów wprawa miejscowego znajduje swoje oparcie w § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

Nie podlega uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 i 3 u.ś.r. przez przyjęcie, że gmina pozbawiona jest możliwości uregulowania w uchwale zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustanowionych uchwałą. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje argumentację przedstawioną powyżej w odniesieniu do analogicznego zarzutu Gminy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Podstawą do ich rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.