II SA/Wr 548/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-08	
Data wpływu	2017-08-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Siedlecka
Władysław Kulon
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290;  art. 28, art. 52; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku domku letniskowego oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. w oparciu o przepisy art. 104 i art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku domku letniskowego przy ul. [...] w S.P. na dz. nr [...], wcześniej dz. nr [...] (współwłaściciele budynku: A. i J.M.). Powodem takiej decyzji był zarówno brak ustalenia daty oraz zakresu wykonywanych robót, jak również nie stwierdzono aby dobudowany wiatrołap lub inne roboty budowlane zrealizowane w obrębie budynku rekreacyjnego zostały wykonane nieprawidłowo lub powodowałyby zagrożenie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Pan S.S..

Po rozpatrzeniu tego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu tej decyzji organ zważył, co następuje:

Wydając zaskarżoną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. błędnie ustalił krąg stron postępowania. Na powyższe tut. organ wskazywał już w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku domku letniskowego przy ul. [...] w S.P. dz. nr [...], wcześniej dz. nr [...]. w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] r.

Wobec czego zaskarżona decyzja nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] r. została skierowana do osoby nie będącej stroną przedmiotowego postępowania, tj. do Pana Sławomira A.S., który pouczony o prawie odwołania od ww. decyzji z niego skorzystał.

W tym miejscu należy podkreślić, że przy określaniu stron postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na podstawie art. 48, art. 49b, czy też art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zastosowanie ma art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjątkiem od tej reguły na gruncie Prawa Budowlanego jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, bądź w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Podobnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., o sygn. akt II OSK 1005/15 "przepis art. 28 ust. 2 p.b. jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 k.p.a", czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., o sygn. akt VII SA/Wa 2950/15 "na tle ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. i określa krąg podmiotów, stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie przepisem szczególnym jest art. 59 ust. 7 p.b. Przedmiotu sprawy odpowiednio - o pozwolenie na budowę, o pozwolenie na użytkowanie, nie zmienia tryb w którym sprawa jest rozpoznawana. Krąg stron jest tożsamy w trybie zwykłym jak i w trybie postępowania nieważnościowego i regulowany ww. przepisami".

Wobec, czego przy ustalaniu stron postępowania na gruncie prawa budowlanego w szczególności art. 48, art. 49b, art. 50-51, na każdym jego etapie, trzeba rozważyć art. 28 k.p.a., który stanowi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podobnie do kwestii badania legitymacji procesowej podchodzi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie w tezie wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 735/15, stwierdza, że: "kwestia legitymacji procesowej podmiotu korzystającego z jakiegokolwiek środka zaskarżenia musi być badana na każdym etapie postępowania administracyjnego przez organy administracji, a w postępowaniu sądowym przez sądy obydwu instancji".

Natomiast interes prawny lub obowiązek prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.05.1984 r., (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 50), zgodnie z którym "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (II SA 1783/93 niepubl.) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Orzecznictwo administracyjne w tej kwestii jest ugruntowane i wskazuje, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć, jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu - patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.06.2015 r. II SA/Gd 679/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30.09.2015 r.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż właścicielem działki, której dotyczy przedmiotowe postępowanie tj. działki nr [...] przy ul. [...] w S.P. są Państwo A. i J.M., w związku z czym to do nich winny być kierowane decyzje administracyjne.

Pan S.A.S., będący właścicielem dz. nr [...], która graniczy z ww. dz. nr [...] niewątpliwie posiada interes faktyczny w przedmiotowej sprawie, jednakże nie wykazał czy posiada interes prawny. Wezwany przez PINB w J.G. pismem z dnia 16 września 2016 r. (znak: [...]) o wykazanie interesu prawnego, odpowiadając na powyższe pismem z dnia 30 września 2016 r. (data wpływu do PINB w J.G. 3 października 2016 r.) Pan S.A.S., ograniczył się do powołania okoliczności faktycznych sprawy, jednakże nie wskazał, żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłby swój interes prawny, umożliwiający mu uzyskanie statusu strony w przedmiotowej sprawie.

Również zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że przed podziałem przez Sąd Rejonowy dz. nr [...] Pan S.A.S. mógł być stroną postępowania, jednakże z uwagi na orzeczone postanowieniem Sądu Rejonowego w J.G. I Wydziału Cywilnego zniesienie częściowo współużytkowania wieczystego dz. nr [...] (postanowienie z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt [...]) oraz podział ww. działki na [...] nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste poszczególnym osobom, Pan S.A.S. nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej działki nr [...], której dotyczyło postępowanie, w związku, z czym z mocy prawa nie może zostać uznany za stronę, gdy postępowanie administracyjne dotyczyło tej dokładnie działki.

W tym miejscu warto przytoczyć również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 595/15, gdzie wysuwa się tezę, iż: "sam fakt brania udziału w postępowaniu czy też zainicjowania organu do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki nie czyni stroną postępowania".

Konkludując, wobec nie wykazania interesu prawnego, Pan S.A.S. nie jest stroną postępowania w postępowaniu przed tut. organem w związku, z czym organ nie może rozpatrzyć merytorycznie odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] r., jak również zobowiązany jest w takim przypadku wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Skargę na te decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik Pana S.S. zarzucając jej naruszenie:

– art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właścicielowi działki (nieruchomości) sąsiadującej z działką na której doszło do samowoli budowlanej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia rzeczonej normy winna doprowadzić do wniosku odmiennego;

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i wykazania inicjatywy w kierunku weryfikacji (ustalenia) stanu faktycznego z którego wynika legitymacja skarżącego do działania w sprawie w charakterze strony.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o:

– uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. nr [...] z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

– zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że patrząc przez pryzmat cytowanych norm orzecznictwa, jak i poglądów doktryny należy stwierdzić, że sąsiedztwo działki skarżącego z działką na której doszło do samowoli budowlanej, oceniane w powiązaniu z realnym zagrożeniem jakie niesie ze sobą samowola budowlana na działce nr [...] przy ul. [...] w S.P. (zarówno w zakresie konstrukcji budynku, jak i instalacji posadowionych na działce), stanowi o konieczności przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nietrafna. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem - z mocy art. 28 k.p.a. - ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, art. 50a oraz art. 51. Treść art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że każdy z wymienionych podmiotów jako potencjalny adresat nakazu likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej (inwestor, właściciel lub zarządca spornego obiektu budowlanego).

Sąd podziela stanowisko, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego jako właściciel działki sąsiedniej, w stosunku do działki Państwa A. i J.M. – właścicieli działki na której posadowiony jest sporny budynek letniskowy. Wezwany przez organ pismem z dnia 16.09.2016 r. do wykazania swojego interesu prawnego w tej sprawie – nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny lub obowiązek. Tę okoliczność organ odwoławczy należycie rozważył i uzasadnił, przytaczając szeroko stosowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Należy przy tym zwrócić uwagę, że rozbudowa spornego budynku sprowadza się do wybudowania wiatrołapu z zadaszeniem w kierunku działki nr [...], która pełni rolę drogi pomiędzy działkami i posadowionymi na nich budynkami. W żaden sposób zatem nie zmienia sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, biorąc pod uwagę stan sprzed tej zmiany (rozbudowy).

Sąd nie podziela powołanego przez skarżącego poglądu z wyroku WSA w Kielcach z dnia 22.05.2017 r. sygn. akt II SA/Ke (wyrok nieprawomocny), że "materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione prawem budowlanym w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane". Przede wszystkim przywołany wyrok dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i innego kluczowego problemu w postaci badania ewentualnego negatywnego oddziaływania instalacji fotowoltaicznych na nieruchomości sąsiednie oraz wpływu tych instalacji na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w sposób przewidziany prawem miejscowym.

W rozpoznawanej sprawie skarżący S.S. nie może powoływać się na normę z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, albowiem przedmiotowy budynek z dobudowanym wiatrołapem z zadaszeniem w żaden sposób nie mógł w jakikolwiek sposób oddziaływać na jego działkę, która przecież ma nieskrępowany dostęp do drogi.

Wszystkie wskazane okoliczności w ocenie Sądu przemawiają za wnioskiem, że skarżona decyzja w niczym nie narusza prawa i dlatego skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.)