II OSK 2386/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-03	
Data wpływu	2023-11-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 270/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1225; § 6; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 270/23 w sprawie ze skargi G. W. na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 203/24, po rozpoznaniu skargi G. W. (dalej jako "Skarżąca") na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a) uchwały i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do twierdzenia Burmistrza Kazimierza Dolnego zawartego w odpowiedzi na skargę o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania sądowego stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) z uwagi na okoliczność podjęcia przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym 23 lutego 2023 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niektórych działek, w tym dla działek należących do Skarżącej, obejmujących tereny 13bMNP. Sąd uznał, że na wskazanej podstawie prawnej nie było możliwe umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie bowiem podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewidencyjny: [...] ... [...] położonych w obrębie [...] nie spełnia przesłanki określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchwały tej nie można było uznać za uwzględnienie skargi skarżącej w całości, gdyż rozpoczyna ona jedynie procedurę planistyczną, a jej końcowy efekt nie jest obecnie znany. Sąd zauważył, że samo podjęcie uchwały, które zmierza do zmiany planu w przyszłości, nie jest uwzględnieniem skargi, gdyż nie powoduje ono wyeliminowania uchwały w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Tego typu uchwała nie dokonuje żadnej modyfikacji w zakresie praw i obowiązków skarżącej wynikających z zaskarżonej uchwały planistycznej.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że skarga skarżącej jest częściowo zasadna.

Sąd przywołał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) tj. art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 -3 , art. 6 ust. 1 i 2, z których wynika władztwo planistyczne Gminy, procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawartość merytoryczna tego aktu a nadto prawo Gminy do kształtowania ustaleniami planu miejscowego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina posiada zatem uprawnienie do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

Sąd przedstawił jakie są przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jak należy rozumieć istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Ponadto przedstawił zasadnicze elementy procedury uchwałodawczej, uwzględnieniem uchwały o przystąpieniu do sporządzani planu, której załącznik określa terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego. W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego. Następnie Sąd wskazał czym jest zachowanie wymagań ładu przestrzennego i jakie jego elementy należy uwzględnić przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest nieważna jest nieważna w części w jakiej definiuje pojęcie wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków - § 4 ust. 1 pkt 18 lit a) - w sposób odmienny, a więc sprzeczny z regulacją zawartą w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Sąd przyznał rację skarżącej, która odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2196/13 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 121/22, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wpływają w bezpośredni sposób na prawo właścicieli nieruchomości do zabudowy, nie mogą być sprzeczne z normami prawa budowlanego w tym wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Chociaż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje organom gminy prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w tym ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak w ramach tych uprawnień wynikających w szczególności z art. 3 i 4 u.p.z.p. nie przysługuje gminie prawo do modyfikowania definicji ustawowych. Skoro w systemie prawa występuje definicja legalna "wysokości budynku" określona w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich uszytwnienie, który to akt wykonawczy został wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2351, ze zm.) to rada gminy nie ma kompetencji do redefiniowania tego pojęcia.

Sąd wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 18 lit a) zaskarżonego planu miejscowego uchwałodawca zawarł definicję "wysokości zabudowy w odniesieniu do budynku". Zgodnie z przywołaną regulacją ilekroć w uchwale jest mowa o: wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć w odniesieniu do budynku – wysokość bryły budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu (mierzonego po obwodzie ścian zewnętrznych budynku) – do poziomu najwyżej położonego punktu tego budynku – bez uwzględniania kominów, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Natomiast w świetle § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zdaniem Sądu, z zestawienia cytowanych powyżej definicji bez wątpienia wynika, że Rada Miasta Kazimierz Dolny w zaskarżonym planie miejscowym zastosowała inny sposób ustalania wysokości budynków niż określony w rozporządzeniu. Z uwagi na sprzeczność przyjętej metodologii pomiaru określonej w uchwale - wysokość bryły budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu – od określonej w rozporządzeniu o warunkach technicznych - wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części – Sąd za konieczne uznał wyeliminowanie przyjętej w uchwale regulacji z obrotu prawnego.

Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że chociaż pojęcie "wysokość zabudowy" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "wysokość budynku", to zaproponowany w miejscowym planie sposób wyznaczania wysokości zabudowy w odniesieniu do budynku odnosi się wprost do ustalania wysokości budynków. Dlatego też należało uznać, że Rada Miasta Kazimierz Dolny wprowadzając analizowaną definicję przekroczyła swoje uprawnienia planistyczne oraz wkroczyła w materię regulowaną normami prawa budowlanego.

Sąd zauważył, że nie odbiera Radzie Miasta uprawnienia do określania maksymalnej lub minimalnej wysokości zabudowy na obszarze gminy, jednakże sposób obliczania wysokości budynków musi być spójny w systemie prawa, a przepisy prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego regulujące proces budowlany w różnych jego fazach w sposób bezwzględny tą spójność powinny respektować. Równocześnie przy istnieniu w systemie prawa ustawowo zakotwiczonej definicji "wysokości budynku" w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych inny sposób określania tego parametru nie może być zastosowany w planie miejscowym.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny prawa Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok WSA w Gdańsku z 27.07.2022 r., II SA/Gd 121/22, LEX nr 3372057.)

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w § 4 ust. 1 pkt 18 lit a na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji). Przy czym z uwagi na fakt, że wskazany przepis odnosi się do wszystkich bez wyjątku podmiotów dotkniętych tym aktem planistycznych Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności nie tylko w ramach interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności należących do niej działek, ale w pełnym zakresie.

W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty przedstawione w skardze nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności innych części zaskarżonego planu miejscowego, a tym bardziej całości uchwały.

Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz. 1587), poprzez zastosowanie nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z częścią tekstową. Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, że należące do niej działki znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 13bMNP, a w części tekstowej planu brak jest zapisów dla tego terenu. Wbrew twierdzeniem skarżącej plan miejscowy zawiera w § 113 regulacje odnoszące się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.MNP do 54.MNP, a więc również do terenu oznaczonego 13bMNP. Brak szczegółowej regulacji planistycznej w odniesieniu do 13bMNP, nie oznacza, że uchwała nie zawiera przepisów określających zagospodarowanie terenu i warunków zabudowy dla działek zawierających się na wskazanym obszarze. Powołany § 113 planu miejscowego wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej o pow. 82,88 ha oznaczone na rysunku planu symbolami: 1.MNP - 54.MNP. Poszczególne ustępy i punkty § 113 wprowadzają zarówno regulacje ogólne odnoszące się do wszystkich terenów oznaczonych symbolem MNP, jak również szczegółowe regulujące lub doprecyzowujące zagospodarowanie na ściśle wskazanym terenie, jak np. 44.MNP, 49.MNP - § 113 ust. 3 pkt 1 planu. Sąd stwierdził, że jeżeli nawet w części tekstowej planu nie odniesiono się do terenu oznaczonego na mapie symbolem 13bMNP, to nie można uznać, że został on pominięty przez prawodawcę miejscowego. Część tekstowa zawiera bowiem regulacje odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 13bMNP.

Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p. poprzez ograniczenie możliwości składania uwag do projektu planu. Skarżąca podkreśliła, że w ramach wyłożenia projektu miejscowego planu w 2022 r. Burmistrz ograniczył możliwość składania uwag tylko do zakresu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 650). Zdaniem skarżącej działanie organu w tym zakresie było niezgodne z art. 17 u.p.z.p. oraz z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Takie działanie Burmistrza doprowadziło bowiem do sytuacji, w której wyłącznie jednokrotnie w 2019 r. możliwe było składanie uwag do projektu planu posiadającego wszystkie niezbędne uzgodnienia.

Sąd stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w ramach procedury sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kazimierz Dolny Rada Miejska podjęła w dniu 25 czerwca 2015 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka. Projekt planu był trzykrotnie udostępniony do publicznego wglądu oraz przeprowadzano nad nim dyskusję publiczną w okresach: od 9.09.2019 r. do 4.10.2019 r.; od 21.10.2021 r. do 10.11.2021 r.; od 11.07.2022 r. do 1.08.2022 r. Na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 650) stwierdzono nieważność uchwały XXXVI/261/21 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Oklale, Cholewianka. Po powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym, w celu realizacji wskazań w nim zawartych Burmistrz Kazimierza Dolnego wyłożył projekt planu miejscowego do publicznego wglądu od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. z zastrzeżeniem, że uwagi mogą dotyczyć wyłącznie zakresu objętego przedmiotowym rozstrzygnięciem.

Sąd zauważył, że skarżąca dwukrotnie składała uwagi do projektu planu w zakresie przebiegu drogi oznaczonej symbolem 9.KDW. Uwaga z dnia 25 listopada 2021 r. nie została uwzględniona – organ wskazał, że: Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ sugerowane przesunięcie drogi o ok. 40 m w kierunku południowo-wschodnim wpłynie na niekorzystny podział nieruchomości o nr. [...], [...] i [...]. Uwaga z dnia 17 sierpnia 2022 r. nie została uwzględniona – organ wskazał, że: Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ wykracza poza zakres objęty wyłożeniem, wynikającym z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego. Nadmienia się, iż w Obwieszczeniu Burmistrza Kazimierza Dolnego o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, zamieszczona została informacja, że uwagi winny dotyczyć zakresu objętego zmianami wprowadzonymi w związku z wzmiankowanym powyżej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Zdaniem Sądu, organ planistyczny nie złamał przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie możliwości składania uwag w okresie od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. do zakresu objętego wyłącznie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. Po pierwsze projekt planu miejscowego był udostępniony w ramach procedury planistycznej do publicznego wglądu na wcześniejszych etapach przygotowywania planu. Skarżącej zapewniono prawo do złożenia uwagi i merytorycznego ich rozpatrzenia w ramach wyłożenia projektu planu dokonanego w okresie od 21.10.2021 r. do 10.11.2021 r. Pomimo nieuwzględnienia uwagi odnoszącej się do przebiegu drogi wewnętrznej 9.KDW nie można uznać, że wystąpiły w sprawie naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do partycypacji mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości w procedurze planistycznej. Istotne jest ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Ograniczenie składania uwag do projektu planu przewidzianych w art. 17 ust. 11 i 12 u.p.z.p. do kwestii związanych z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego było dopuszczalne w świetle powołanego powyżej przepisu.

Sąd nie dostrzegł ponadto innych istotnych naruszeń prawa w ramach prowadzonej procedury planistycznej, które świadczyłyby o braku jawności i przejrzystości procedury - art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. - co również zarzucała skarżąca. Z przedstawionej dokumentacji prezentującej poszczególne etapy i czynności podejmowane w ramach procedury przygotowywania zaskarżonego planu wynika, że organy informowały o jego przebiegu, dokonywały przewidzianych ustawą wyłożeń do publicznego wglądu oraz organizowały publiczne dyskusje nad przyjętymi rozwiązaniami. Świadczy to o zachowaniu generalnych wymogów odnoszących się do jawności i przejrzystości procedury planistycznej.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut dotyczący nieuwzględnienia prawa własności w zakresie lokalizowania drogi wewnętrznej KDW.9. Sąd wyjaśnił, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest więc prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych.

Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim wyznaczył przebieg drogi wewnętrznej 9.KDW przez działki nr [...], [...] [...] oraz [...]. Dzięki takiej lokalizacji drogi wewnętrznej dostęp do drogi publicznej uzyskały działki nr [...], [...] oraz [...], czyli dwie działki należące do skarżącej nr [...] i [...] oraz jedna działka nie będąca jej własnością [...]. Sam fakt, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez inne działki należące do jej właściciela nie świadczy o tym, że planowana droga wewnętrzna jest niepotrzebna z punktu widzenia umożliwienia jej dostępu do drogi publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że bada procedurę planistyczną i ustalenia planu z punktu widzenia kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Poza oceną dokonywaną przez sądy administracyjne znajdują się względy celowości, czy gospodarności przyjętych rozwiązań. Rada Miasta lokalizując drogę wewnętrzną 9.KDW nie przekroczyła zakresu przysługującego jej władztwa planistycznego, a także wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszyła względów ochrony środowiska. Niedogodności natury technicznej dotyczące ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej 9.KDW, czy też wysokie koszty jej realizacji nie świadczą natomiast o niezgodności z prawem przyjętych rozwiązań planistycznych. Zarzuty skargi w tym zakresie były zatem nieuzasadnione, gdyż zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się do dwóch zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia uchwały § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XX1X/407/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego oraz naruszenia art. 51 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nieuwzględnienie w Prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Sąd uznał je za niezasadne.

Zarzut w zakresie naruszenia uchwały w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego dotyczy kwestii realizacji planowanej drogi 9.KDW, której wykonanie zdaniem skarżącej naruszy obowiązujące w Parku Krajobrazowym zakazy prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem Sądu zarzut ten odnoszący się do ewentualnego naruszenia wskazanej uchwały chroniącej krajobraz w przyszłości – przy wykonywaniu prac ziemnych – nie świadczy o wadliwości planu w tym zakresie. Sąd wskazał, że projekt planu był przedmiotem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Lublinie, który wydał postanowienie odnoszące się szczegółowo do Kazimierskiego Parku Krajobrazowego. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. RDOŚ w Lublinie uzgodnił projekt planu w części dotyczącej Kazimierskiego Parku Krajobrazowego wraz z otuliną oraz obszarów Natura 2000. Wobec stanowiska organu ochrony środowiska oraz braku jednoznacznych argumentów świadczących o konieczności trwałej zmiany rzeźby terenu w ramach ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej 9.KDW nie było podstaw do uznania niezgodności z prawem przyjętych w tym zakresie rozwiązań planistycznych.

Sąd nie dopatrzył się aby zaskarżona uchwała, a w szczególności przygotowana w ramach procedury planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko naruszyła art. 51 ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 54 ust. 1 u.i.o.ś. Wbrew zarzutom skarżącej zarówno projekt planu miejscowego jak i prognoza oddziaływania planu na środowisko były przedmiotem opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. RDOŚ w Lublinie swoją opinię w zakresie projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej do projektu wyraził w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. W konkluzji opinii stwierdzono, że przeznaczenie terenów pod planowane funkcje zagospodarowania będzie oddziaływać na poszczególne elementy środowiska, ale generalnie, przy zachowaniu wszystkich ustaleń zawartych w projektowanym dokumencie oraz uwarunkowań wynikających z obowiązującego prawa, nie przewiduje się oddziaływań znacząco negatywnych. Pomimo bezpośredniego i stałego charakteru niektórych oddziaływań, przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań technicznych, przekroczenie standardów jakości środowiska określonych prawem jest mało prawdopodobne. Nie przewiduje się zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz poszczególnych komponentów środowiska. Wobec jednoznacznej konkluzji opinii RDOŚ w Lublinie w zakresie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko oraz postanowienia opiniującego szczegółowo odnoszącego się do terenów objętych postanowieniami planu, a znajdujących się w Kazimierskim Parku Krajobrazowym wraz z otuliną nie można przyjąć za zasadnych zarzutów strony w tym zakresie. Oceniając procedurę uchwalania oraz opiniowania projektu planu wraz z prognozą oddziaływania jego postanowień na środowisko Sąd nie stwierdził aby organy naruszyły prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a) zaskarżonej uchwały (pkt I) i odnośnie do orzeczenia o kosztach postępowania (pkt III).

Rada Miejska zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.: § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) przez nieuprawnione przyjęcie, że definicja pojęcia wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków - § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a), zawarta w zaskarżonej uchwale, musi być tożsama z regulacją zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), podczas gdy przepisy ww. rozporządzenia nie znajdują zastosowania w procesie planistycznym.

Na podstawie tak postawionego zarzutu Rada wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Gmina na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, Zdaniem Rady, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że definicja pojęcia wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków - § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a), zawarta w zaskarżonej uchwale, musi być tożsama z regulacją zawartą w ww. rozporządzeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za niezasadny. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, że o ile nie kwestionuje się prawa Rady do określenia "maksymalnej lub minimalnej wysokości zabudowy", która jest pojęciem odmiennym od wysokości budynku, to zasadnicze znaczenie ma zachowanie spójności systemu prawa w zakresie jak należy obliczać wysokość budynków. Zachowanie spójności w tym zakresie ma szczególne znaczenie dla stosowania ustaleń uchwalanych planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów rozporządzeń bowiem regulacje tam zawarte regulują proces budowlany na wielu jego etapach. Uzasadnione jest by w sposób tożsamy pojmować wysokość budynku gdy ten parametr będzie oceniany przez pryzmat postanowień danego planu miejscowego przy ocenie np. zgodności projektu budowanego. Ma to znaczenie albowiem wskazane w projekcie budowlanym parametry zabudowy mają odpowiadać tym wskazanym w obowiązującym na terenie inwestycji planie miejscowym, co w konsekwencji wpływa na dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane).

Jak sama Rada wskazuje, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zastosowanie dwóch odmiennych metodologii określania wysokości budynku według § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz według § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a zaskarżonego planu miejscowego jak w niniejszej sprawie prowadzi do zgoła odmiennego określenia wysokości budynków dopuszczalnej na terenie objętym planem. Przywołuje przykład niezabudowanej działki położonej na terenie gdzie występują znaczne różnice wysokości terenu rzędu 4.5 m na dystansie kilku metrów – od ul. [...] rzędna terenu wynosi 136,9 m (góra skarpy) natomiast od strony ulicy [...] wysokość wynosi 132,4 m (dół skarpy). Stosując definicję wysokości budynku z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wejściu do budynku od strony ul. [...], stosownie do § 56 ust. 4 pkt 5 części tekstowej planu miejscowego dopuszczalna wysokość budynku wynosiłaby maksymalnie 9 m natomiast od strony ul. [...] 13,5 m. Skutkiem zastosowania tej definicji byłoby powstanie zabudowy, która swoimi gabarytami przytłoczyłaby istniejące budynki sąsiednie (często zabytkowe), których wysokość oscyluje w granicach 5 m. Powstałaby nieregularna wysokościowo pierzeja z budynkami o wysokości 5 m oraz nowymi 9 m. Natomiast zastosowanie definicji wysokości zabudowy wskazanej w kontrolowanym planie doprowadziłoby do tej samej działki doprowadziłoby do możliwości wzniesienia budynku od strony ul. [...] maksymalnie 6,75 m a od ul. [...] 11,25 m. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Rady pozostawienie definicji wysokości zabudowy przedstawionej w planie skutkowałby wkomponowaniem nowej zabudowy w historyczną i zabytkową tkankę miejską, co służyłoby dostosowaniu projektowanych budynków do parametrów dotychczasowej zabudowy, istniejącego zagospodarowania terenu czy występujących tam cech i parametrów architektury.

Zdaniem NSA, o ile nie można zaprzeczyć, że definicja wysokości zabudowy z planu może skutkować ograniczeniem wysokości nowo powstających budynków zwłaszcza na terenach o dużych różnicach w wysokości terenu, które charakteryzują ukształtowanie terenu Kazimierza Dolnego, to nie można zaprzeczyć, że funkcjonowanie obu definicji wprowadzi pole do sporów w zakresie rozumienia parametru wysokości budynków w systemie prawnym. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji gdy projektant w projekcie budowlanym zastosuje dla ustalenia wysokości budynku definicję z rozporządzenia a nie z planu miejscowego i taki projekt będzie podlegał ocenie zgodności z planem na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Skoro różnice w wysokości, jak wyżej przedstawiono, mogą być znaczne projektowana inwestycja nie będzie mogła powstać (brak zgodności z planem) mimo że jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dojdzie do tego, że uchwalony plan miejscowy będzie sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Podzielić należy też argumentację Sądu I instancji, że zasady poprawnej legislacji § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przewiduje w odniesieniu do uchwał będących prawem miejscowym zakaz powtarzania w uchwale lub zarządzeniu przepisów innych aktów normatywnych a zatem jeśli w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych znajduje się legalna definicja wysokości budynku, to nie należy regulować czegoś co jest już uregulowane innym aktem normatywnym np. rozporządzeniem.

W ocenie NSA, zachowanie ładu przestrzennego, które jest nadrzędną wartością uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być osiągnięte w inny sposób niż przez tworzenie dodatkowych definicji wskaźników zabudowy (wysokości budynku) obok już ustalonych w aktach normatywnych ich definicji legalnych. Wystarczyłoby określenie wartości wysokości dopuszczalnej zabudowy przyjmując za punkt wyjścia definicję wysokości budynku z rozporządzenia.

Okoliczność, że w planie definiuje się "wysokość zabudowy", która jest czymś innym niż "wysokość budynku" nie oznacza, że w niniejszej sprawie nie chodziło o definicję wysokości budynku. Treść § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a zaskarżonego planu mówi o wysokości zabudowy "w odniesieniu do budynku" a zatem jest to definicja wysokości budynku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.