Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1198/22 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/22, oddalił skargę K.W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r., nr [...].

Decyzją tą, wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącej i S.H., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lipca 1957 r., nr [...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1957 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Oświęcimiu obj. [...], I.kat. [...] o pow. 3755 m2 oraz [...], I.kat. [...] o pow. 4370 m2, stanowiących własność spadkobierców S.F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu wniesionej przez skarżącą skargi, podzielił stanowisko Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zawarte w decyzji z dnia [...] września 2021 r., że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lipca 1957 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1957 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Oświęcimiu obj. [...], I.kat. [...] o pow. 3755 m2 oraz [...], I.kat. [...] o pow. 4370 m2, stanowiących własność spadkobierców S.F., nie zostały wydane z rażącym naruszeniem dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 4, poz. 31), uprawniającym do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 oraz art. 134 § 1, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji, gdy ze względu na wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego skarga winna zostać uwzględniona;

2. art. 134 § 1, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1957 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1957 r. z uwagi na rażące naruszenia art. 1, art. 4, art. 5 oraz art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 4, poz. 31);

3. art. 151, art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu i oddalenie skargi, wskutek nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutów, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd orzekający, że:

a) na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowych spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych,

b) sam fakt wydania wcześniejszego uzyskania zezwolenia na złożenie wniosku o wywłaszczenie był wystarczający do uznania, że na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowych była spełniona przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych,

c) sam fakt podtrzymania wniosku przez Rejon Przemysłu Leśnego Przedsiębiorstwo Państwowe w Krakowie był wystarczający do spełnienia przesłanki aktualności niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych,

d) dla wywłaszczenia wystarczające było, że istniał funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością, podczas gdy prawidłowo konieczne było wykazanie, że nieruchomość na dzień wywłaszczenia była niezbędna dla realizacji planów narodowych,

e) nie było konieczne wskazanie konkretnego planu gospodarczego, który zawierał przedmiotową inwestycję polegającą na rozszerzeniu terenu tartaku w K.,

4) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia:

a) art. 21 ust. 1 dekretu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy na dzień wydania decyzji wywłaszczających odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego organy powinny były wydać decyzje odmawiające wywłaszczenia,

b) art. 19 ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzje wywłaszczające nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nieruchomości, które stanowiły część gospodarstwa rolnego zostały zajęte jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych i dostarczeniem nieruchomości zamiennej wbrew zapisom ww. przepisu,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 21 ust. 1 dekretu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że decyzje wywłaszczeniowe nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa gdyż przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych ma charakter formalny i dla przyjęcia jej spełnienia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej wystarczył sam fakt wcześniejszego uzyskania zezwolenia na złożenia wniosku o wywłaszczenie i podtrzymania wniosku przez Rejon Przemysłu Leśnego Przedsiębiorstwo Państwowe w Krakowie pomimo znacznego upływu czasu i zakończenia czasu trwania planu 6 -letniego, co uzasadniało przyjęcie, że odpadły powody wywłaszczenia, wobec czego organy powinny były wydać decyzje odmawiające wywłaszczenia;

2. art. 1, art. 4, art. 5 dekretu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzje wywłaszczające nie zostały wydane z rażącymi naruszeniem prawa, podczas gdy na dzień wydawania decyzji nie była spełniona przesłanka niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

3. art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1957 r. nie zawiera uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów wniesionych przez strony;

4. art. 8 ust. 1 i 2 dekretu poprzez pominięcie, że decyzje wywłaszczeniowe były wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku wskazania w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości na rzecz wykonawcy planu narodowego konkretnej kwoty odszkodowania ani wskazania konkretnej nieruchomości zamiennej;

5. art. 19 ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzje wywłaszczające nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nieruchomości, które stanowiły część gospodarstwa rolnego zostały zajęte jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych i dostarczeniem nieruchomości zamiennej wbrew zapisom ww. przepisu.

Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów przejazdów do Sądu oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Skarżąca wniosła przy tym o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2022 r. uczestnicy postępowania I.M. i P.M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz od skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2026 r. M. Spółka z o.o. z siedzibą w L. zgłosiła udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz od skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania M. Spółkę z o.o. z siedzibą w L. na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji i orzekającego w sprawie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, że brak było podstaw do uznania aby decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lipca 1957 r., nr [...], oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1957 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1, art. 4, art. 5, art. 8, art. 19 ust. 2 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 4, poz. 31).

Wskazać należy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza zaś możliwość stwierdzenia nieważności aktu stosowania prawa. Istotne jest bowiem, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają przy tym w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 190/12). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/2005, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo jest stanowisko Sadu I instancji, że kwestionowane orzeczenia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1, art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31).

Przepis art. 1 powołanego dekretu stanowi, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 dekretu, jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie, określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2. Ilekroć dekret niniejszy w tym dziale używa określenia "nabycie nieruchomości", należy rozumieć przez to oprócz nabycia prawa własności również ustanowienie, zniesienie, ograniczenie bądź przeniesienie praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Postanowienia dotyczące nieruchomości stosuje się odpowiednio do praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach, o ile to jest zgodne z istotą tych praw (art. 4 ust. 2). Przepis art. 5 ust. 1 dekretu stanowi, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2).

Z powołanych przepisów art. 1, art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wynika, że nabycie nieruchomości w trybie tego dekretu mogło nastąpić jedynie w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Przy czym, zezwolenia na nabycie takiej nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Przy tym, dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie zawierał definicji legalnej "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Nie zostały również zdefiniowane sposoby realizacji tych planów gospodarczych polegające na "przejmowaniu, nabywaniu, zbywaniu i przekazywaniu". Skutkowało to przyznaniem organom administracji pewnej swobody, uznania przy kwalifikowaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. W orzecznictwie wskazuje się, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonaniu planu, a więc musi istnieć funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością. Ponadto, zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowiło na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1771/19; wyrok NSA z dnia 3 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że pismem z dnia 11 lutego 1953 r. Rejon Przemysłu Leśnego Przedsiębiorstwo Państwowe w Krakowie wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. nieruchomości położonych w gm. kat. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Oświęcimiu obj. [...], I.kat. [...] o pow. 3755 m2 oraz [...], I.kat. [...] o pow. 4370 m2, stanowiących własność spadkobierców S.F. Do wniosku załączono m.in.: wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 23 sierpnia 1952 r., w której stwierdzono, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W dniu 24 marca 1953 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał na rzecz inwestora zezwolenie na nabycie przedmiotowych nieruchomości, wskazując, że są one niezbędne dla potrzeb tartaku państwowego w K.

Z uwagi na powyższe, nie można przyjąć, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1, art. 4 i art. 5 dekretu, gdyż w dokumentach powyższych wskazano, że wywłaszczenie to jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych a przed wydaniem decyzji uzyskano wymagane mocą art. 5 dekretu zezwolenia i opnie.

W tych okolicznościach, podnoszona przez skarżącą kwestia, że na dzień wydawania decyzji wywłaszczeniowej zakończył się okres obowiązywania planu sześcioletniego, który został przywołany przez Rejon Przemysłu Leśnego Przedsiębiorstwo Państwowe w Krakowie w piśmie z dnia 11 lutego 1953 r. do Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego jako uzasadnienie celu wywłaszczenia nieruchomości oraz okoliczność, że przedmiotowe nieruchomości nie były faktycznie wykorzystywane na deklarowany cel wywłaszczenia - nie mogły świadczyć o wydaniu przedmiotowych decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo jest stanowisko Sadu I instancji, że kwestionowane orzeczenia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Przepis art. 8 dekretu stanowi, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości (ust. 1). W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną (ust. 2).

Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że Rejon Przemysłu Leśnego Przedsiębiorstwo Państwowe w Krakowie w piśmie z dnia 14 lipca 1953 r. zwrócił się do J.F., za pośrednictwem administratora masy spadkowej po S.F., z wezwaniem do zbycia przedmiotowych nieruchomości, wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i wyrażając gotowość do zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną w przypadku gdyby nieruchomość spełniała wymagania wskazane w art. 30 ust. 1 dekretu. Z treści pisma z dnia 28 lipca 1953 r. wynika, że J.F. otrzymała to pismo i nie wyraziła zgody za dobrowolne zbycie przedmiotowych nieruchomości.

Niewątpliwie, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2448/16, stwierdził, że gramatyczna wykładnia art. 8 dekretu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zobowiązany był zaproponować właścicielowi nieruchomości konkretnie ustaloną cenę i nie wystarczyło w tym zakresie odesłanie jedynie do treści art. 28 dekretu.

Wskazać, jednakże należy, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że określenie ceny przez odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający późniejsze orzeczenie o wywłaszczeniu.

Z przepisów dekretu wynika przy tym, że cena proponowana właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości powinna spełniać wymogi wynikające z przepisu art. 28 dekretu, tym bardziej, że kierowane do właściciela wezwanie, na podstawie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, stanowiło ofertę nabycia konkretnej nieruchomości.

Zagadnienie powyższe wywoływało rozbieżności w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zaś dnia 21 kwietnia 2008 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 5, poz. 76), w której stwierdził, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.

Dodatkowo, wskazać należy, że występujące w orzecznictwie rozbieżności wykluczają możliwość uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności.

Skutkiem zaś tego, niesprecyzowanie ceny w wezwaniu do dobrowolnego zbycia nieruchomości nie stanowi spełnienia przesłanki nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane orzeczenia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 2 dekretu wywłaszczony, któremu przysługuje prawo do otrzymania nieruchomości zamiennej (art. 30), oraz osoby jego prawa reprezentujące nie mogą być usunięci z wywłaszczanej nieruchomości, dopóki osoby obowiązane do dostarczenia nieruchomości zamiennej nie zaofiarują takiej nieruchomości do natychmiastowego objęcia.

Zawarta bowiem przez wykonawcę narodowego planu z właścicielami wywłaszczanej nieruchomości wieloletnia umowa dzierżawy nieruchomości, z możliwością przedłużenia na dalsze okresy, nie dawała możliwości wypełnienia celu dekretu. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dekret z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie stanowił o umowie najmu czy innej niż sprzedaż lub zamiana, które mogłyby zastąpić nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia. Zawarcie umowy najmu nie wypełniało celu dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ergo nie przekreślało stosowania jego przepisów. Stosunek obligacyjny nie mógł wyczerpać czy wyłączyć przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Co więcej, żaden z przepisów dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie wyklucza jego stosowania w takim wypadku, bo nie reguluje kwestii i skutków w razie ewentualnego zrealizowania celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o odjęcie własności. Byłoby to zaprzeczeniem niezbędności nieruchomości.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane orzeczenia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzeka o wywłaszczeniu albo odmawia wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei, zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 3 orzeczenie powinno w szczególności zawierać, jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że w dniu 23 października 1953 r. przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowa. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 23 października 1953 r. Na rozprawie niewątpliwie nie była obecna J.F. Z kolei, w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wskazano, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co jak wskazano, znajduje wyraz w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przedmiotowych nieruchomości. Ponadto, w decyzji tej ustalono przedmiot i rozmiar wywłaszczenia i wskazano, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. W orzeczeniu nie zawarto uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów złożonych przez J.F. w piśmie z dnia 12 marca 1956 r., albowiem zostały one złożone po upływie terminu wskazanego w art. 20 ust. 1 dekretu, czego zresztą nie kwestionowano w skardze kasacyjnej.

Zgodnie bowiem z treścią art. 18 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej (ust. 1). W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomiony będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane (ust. 2). Właściciel ma prawo przeglądać w biurze prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosek wywłaszczeniowy i załączniki, z wyjątkiem tych, które ze względu na interes publiczny zostaną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyłączone od przeglądu, oraz w terminie czternastodniowym od doręczenia zawiadomienia lub od daty wywieszenia obwieszczenia (ust. 2) zgłosić wnioski i sprzeciwy (ust. 3).

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1832/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą zaś postępowania nadzorczego, jak wskazano na wstępie nie jest ponowne załatwienie sprawy zakończonej określoną decyzją, ale wyłącznie skontrolowanie, czy od dnia wydania obarczona ona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Innymi słowy warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia prawa, nie jest jakiekolwiek naruszenie w postępowaniu poprzedzającym jej wydania jak i przy jej podejmowaniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale wyłącznie tak drastyczne naruszenie mających dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie unormowań, które już na pierwszy rzut oka pozwala wyprowadzić konkluzje, że w określonym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania decyzji, w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami rozstrzygnięcie ujęte w tej decyzji w sposób oczywiste podjęte być nie mogło. Taka zaś sytuacja w sprawie nie ma miejsca.

Z tych wszystkich względów, za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 1, art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 2 dekretu oraz zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a.

Nadto, za niezasadne uznano zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nie można zarzucić naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim, orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Co więcej, uzasadnienia wydanych decyzji zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jednocześnie, za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjni uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku i wskazuje, że uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie zwięźle przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Sąd I instancji nie jest również obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia w sprawie.

Niewątpliwie, Sąd i instancji na stronie 8 uzasadnienia wyroku wskazał, że: "W niniejszej sprawie wywłaszczenie było prowadzone na wniosek [...] Okręgowych [...] "[...]" w L. - podmiotu, o którym mowa ww. art. 2 dekretu". Zaistniały błąd, w świetle pozostałej treści uzasadnienia, nie miał jednak istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy i nie mógł skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanego wyroku.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił także zarzut skargi kasacyjnej dotyczących art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach - np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana.

Z kolei, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. byłby skuteczny wtedy, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi nie zauważając na przykład naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym i faktycznym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, tym samym Sąd I instancji, nie stwierdziwszy naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

W odniesieniu do wniosków uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu.