II SA/Łd 859/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-18	
Data wpływu	2023-10-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne	
Sygn. powiązane	II OSK 875/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 36 ust. 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Dnia 18 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lipca 2023 r. nr SKO.4160.104.2023 SKO.4160.120.2023 w przedmiocie renty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. R. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M. R. kwotę 82,33 (osiemdziesiąt dwa złote, trzydzieści trzy grosze) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 25 sierpnia 2023 r. pod pozycją [...].	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 17 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 29 maja 2023 r, która ustalono solidarnie wobec M.R. oraz J.R. jednorazową opłatę w wysokości 12.058,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie K. w gminie B., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o łącznej powierzchni 0,1033 ha, na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem owej nieruchomości.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie wszystkie wymienione w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm.) zostały spełnione. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem miejscowym, a nieruchomość objęta jest tzw. "luką planistyczną". Nieruchomość położona była na terenach rolnych, faktycznie użytkowana rolniczo. Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2022 r., nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży położona jest w całości na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 4MN. Zdaniem Kolegium w wyniku określenia przeznaczenia nieruchomości w nowym planie na cel korzystniejszy od rolnego nastąpił wzrost wartości nieruchomości uprawniający organ administracji do naliczenia opłaty planistycznej. Bezspornie J. R. i M. R., po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, 22 grudnia 2022 r. zbyli stanowiącą ich własność nieruchomość. Niewątpliwie uchwalenie planu przyczyniło się do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem przekwalifikowanie działek rolnych na komercyjne dało potencjalnie większe możliwości ich zagospodarowania niż dotychczas. Dowodem wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu są wnioski wynikające ze sporządzonego 27 kwietnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Ponadto zgodnie z § 31 ust. 8 uchwały Rady Gminy B. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. stawka procentowa służąca pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w obszarze objętym planem wynosi 10 %. Ponadto wydano decyzję o ustaleniu opłaty jednorazowej w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. Wszystko to sprawia, że dopuszczalne było ustalenie opłaty planistycznej. Skoro różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem stanowi kwotę 120.582,00 zł, przy udowodnionym wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i uwzględnieniu obowiązującej stawki procentowej opłata stanowi kwotę 12.058 20 zł. Kolegium dodało, że nie ma zastrzeżeń do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, uznając je za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. W ocenie Kolegium, przyjęcie tej metody zasługuje na aprobatę, gdyż daje obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości, przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ zaznaczył, że o doborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji, bądź strony postępowania i to rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, biegły zastosował zarówno podejście jak i metodę szacowania dopuszczone obowiązującymi normami prawa, trudno zatem uznać, by operat szacunkowy był wadliwy w tym zakresie. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, jakoby do wzrostu wartości na skutek uchwalenia planu nie doszło, bo przeczy temu załączony w sprawie operat szacunkowy, w którym oszacowano wartość przedmiotowego gruntu poprzez porównanie cen transakcyjnych nieruchomości będących podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Organ powołał się na treść operatu (str. 22), wskazując, że dla potrzeb sporządzenia wyceny działki przeprowadzono monitoring cen transakcyjnych niezabudowanych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem obrotu w R. i w gminie B. o tożsamym przeznaczeniu, w latach grudzień 2020 — grudzień 2022. Przyjęto następującą procedurę postępowania: ustalono cechy nieruchomości wycenianej, typowano próbę reprezentatywną transakcji zestawiono wybrane jednostki i obliczono średnią cenę transakcyjną, przyjęto cechy porównawcze (atrybuty) nieruchomości mające wpływ na cenę i nadano im wagi procentowe, obliczono zakres współczynników korygujących, porównano cechy nieruchomości wycenianej i ustalono poprawki, obliczono wartość rynkową szacowanej nieruchomości jako skorygowaną cenę średnią stosując jako jednostkę 1 m2 powierzchni działki. Według takiej procedury postępowania obliczono wartość rynkową nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. W tej sytuacji, trudno zgodzić się z argumentami, że transakcje przyjęte do porównań zostały przez rzeczoznawcę majątkowego dobrane lub nieodpowiednio lub opisane niewystarczająco. Rzeczoznawca majątkowy w procesie określania wartości nieruchomości musi dysponować szczegółową wiedzą dotyczącą nieruchomości podobnych i opisać je w sposób wynikający z przepisów prawa, natomiast nie ma obowiązku dzielić się swoją wiedzą w operacie w pełnym zakresie. Nie można zatem czynić mu zarzutu, że nie wskazał odrzuconych transakcji i zaniechał wyjaśnienia przyczyn ich odrzucenia bo nie ma takiego wymogu. Oczywistym jest, iż rzeczoznawca szczegółowo opisuje nieruchomości, które przyjął do porównań, a nie nieruchomości odrzucone. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania. a odmienna ocena tych atrybutów przez skarżących nie oznacza automatycznie. iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Wyboru szczegółowej metodologii (właściwego podejścia, metody i techniki szacowania) wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i do jego kompetencji należy określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania oraz dobór poszczególnych nieruchomości porównawczych. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Kolegium nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby wartość nieruchomości została znacząco zawyżona, czego dowodem miałyby być ceny transakcyjne innych nieruchomości z tego terenu, a pojęcia wartości nieruchomości i ceny nieruchomości nie są pojęciami tożsamymi. W ocenie Kolegium to wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną. W ocenie Kolegium bowiem operat ten jest rzetelny, logiczny, nie zawiera błędów oraz oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Biegły w operacie uwzględnił cechy wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosował wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawił sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań. Sporządzonej wycenie trudno zarzucić zawyżenie wartości działek, a przyjęte do porównań nieruchomości spełniają warunek podobieństwa do wycenianej.

W skardze M. R. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 1 k.p.a., w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n., w zw. z 4 ust. 1 i 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zw. z art. 37 ust. 5 u.p.z.p. oraz w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez przyjęcie niewłaściwych kryteriów oraz założeń w zakresie oceny przez organ dowodu z opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, a w konsekwencji dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny operatu szacunkowego z dnia 27 kwietnia 2023 r, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, co miało decydujący wpływ na wydanie przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 29 maja 2023 r

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego Kolegium dokonało błędnej oceny operatu szacunkowego i błędnie przeprowadziło w tym zakresie postępowanie dowodowe. Operat nie zawiera ani odrzuconych transakcji przez rzeczoznawcę, ani opisu nieruchomości przyjętych do porównania, co wyłącza możliwość kontroli prawidłowości operatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Na rozprawie skarżący złożył raport archiwalnych zdjęć lotniczych z 17 stycznia 2024 r., celem wykazania stanu zagospodarowania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę do naliczenia przedmiotowej renty planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy w stopniu powodującym jej uchylenie

Zgodnie z art. 36 ust. 4 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można ustalać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3, w zw. z ust. 4 u.p.z.p.)

Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem

Stosownie do treści art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu m.in. do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tej wartości, odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te to przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. W myśl art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału I działu V.

Z ww. przepisów wynika, że rentę planistyczną pobiera się, gdy wartość nieruchomości wzrosła zarówno na skutek uchwalenia planu, jak i na skutek jego zmiany.

Uchwała Rady Gminy B. z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia weszła w życie 29 października 2022 r. W uchwale ustalono stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 10%. Jak stanowi § 32 ust. 8 ww. uchwały, określa się stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem Planu dla terenu 1, 3 MN/ML oraz dla terenu 2 MN/ML dla działek lub ich części leżących poza obszarem mpzp K. - w wysokości 10%.

Przypomnieć wypada, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie tylko ogranicza się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1 i 5). W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, a organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18; wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć także wypada, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., które powinno być konkretne i realne oraz adekwatne do treści rozstrzygnięcia. Ma bowiem odzwierciedlać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia renty planistycznej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia renty planistycznej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 - 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci obowiązującego w dniu wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Organ nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym lecz musi ocenić zgodność operatu z obowiązującymi przepisami prawa oraz jego kompleksowość.

Wprawdzie ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, to jednak operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i jest dowodem w sprawie, podlegającym ocenie stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konsekwentnie choć ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie, co do zasady nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to jednak powinien dokonać oceny operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. Podkreślić należy, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i następnie sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że obowiązkiem organu pozostaje dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a więc skrupulatnej oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, pozostający poza kontrolą. Kryterium doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej powinno wynikać z załączonego do akt sprawy operatu i poddawać się rzetelnej weryfikacji. Operat powinien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy, a także precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Nie może podlegać pozytywnej ocenie operat szacunkowy, w którym brak jest charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym. Zatem bezsprzecznie operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównana przyjęto konkretne nieruchomości, a nie inne będące w obrocie na określonym obszarze. Informacja ta jest niezbędna nie tylko dla strony, ale przede wszystkim dla organu ustalającego rentę planistyczną, który musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie. Analogiczne wymagania dotyczą pozostałych elementów operatu, a więc analizy zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, zastosowania współczynnika korygującego cenę oraz informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag. Informacje te są niezbędne także dla sądu administracyjnego, który ocenia legalność decyzji. Dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej determinują przepisy prawa, natomiast wybór metody i techniki wyceny leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wymaga wiedzy specjalistycznej, co jednak nie zwalnia rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zatem rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej pomiędzy przedmiotową nieruchomością, a innymi porównawczymi, powinien w operacie szacunkowym wskazać cechy decydujące o podobieństwie. Do cech tych należą w szczególności położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Rzeczoznawca powinien też wskazać cechy różniące tę nieruchomość oraz współczynniki korygujące. Przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Powyższe elementy winny następnie znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art. 156 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy winien zatem zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych i porównywalnych do niej, cechy charakterystyczne tych nieruchomości, cechy wspólne i różnicujące, a także sposób, w jaki cechy te zostały określone oraz przyjęte ich stany i wagi. Co istotne w operacie powinny one zostać zaprezentowane w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, tak by możliwa była weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości, przez sąd rozpoznający sprawę w oparciu o operat. Należy podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Powyższe stanowisko, co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie NSA wyroki: z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; z 13 marca 2008, II OSK 37407; z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10; z 7 października 2011 r., I OSK 1650/10; z 18 stycznia 2012 r., I OSK 961/11; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16, z 26 lipca 2018, sygn. akt I OSK 684/18, z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2719/17, z 17 października 2019 r. II OSK 2455/18, a skład rozpoznający niniejszą sprawę je podziela.

W rozpoznawanej sprawie załączony do akt wyciąg z operatu szacunkowego zawiera m.in. podstawy prawne wyceny i źródła danych merytorycznych, metodologie wyceny wraz z zacytowaniem odpowiednich przepisów prawa, ogólną analizę rynku z uwzględnieniem jego charakterystyki, opis procedury wyceny, wybór metody podejścia, metody i techniki oszacowania, oszacowanie nieruchomości, analizę oszacowania nieruchomości oraz wnioski końcowe. Jednakże w zakresie kluczowej dla rozpoznania sprawy ustalenia wysokości renty planistycznej, w tym w aspekcie zgłaszanych do operatu przez stronę zastrzeżeń, a mianowicie zasadności doboru nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowości sporządzenia samej wyceny nieruchomości, nie poddaje się kontroli ani organów, ani sądu. W przypadku transakcji przyjętych do porównań ogranicza się w zasadzie do wskazania ilości transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania na podane w operacie daty, ogólnikowego wskazania na trendy na analizowanym rynku nieruchomości oraz tabelarycznego zaprezentowania transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania. Wyciąg z operatu nie zawiera natomiast wymaganego do oceny prawidłowości jego sporządzenia i wyceny nieruchomości opisu wskazanych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównania, nie wskazuje cech charakterystycznych tych indywidualnie oznaczonych nieruchomości, ani też nie wyjaśnia wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości. Rzeczoznawca nie wyjaśnia przyczyn tak przyjętego ich katalogu. W oparciu o tak sporządzony operat, nie można dokonać weryfikacji prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. Ogólnikowość operatu w tym zakresie, zdaniem sądu nie pozwala na kontrolę jego prawidłowości, bowiem z treści operatu nie wynika jakie przesłanki warunkowały przyjęcie do porównań tych, a nie innych nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowości dokonanej wyceny. Zdaniem sądu operat załączony do akt powinien zatem zawierać opis wskazanych w tabelach nieruchomości podobnych, z uwzględnieniem ich cech charakterystycznych, w tym cech wspólnych i różnicujących. Brak wyjaśnienia kryterium doboru nieruchomości bez szczegółowego uzasadnienia cech podobieństwa wybranych do porównań nieruchomości powoduje, że nie można zweryfikować zasadności uznania ich za podobne do nieruchomości wycenianej. W analizowanym operacie, w przypadku nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, nie podano cechy tych nieruchomości wskazano jedynie datę transakcji, miasto/gminę, obręb, w której są zlokalizowane ich powierzchnię nieruchomości, wartość 1 m2 oraz skorygowaną cenę. Poza tym nie wskazano innych danych, które decydowały o doborze przyjętych do porównań nieruchomości. Takie zestawienie nieruchomości wziętych do porównań powinno budzić wątpliwości organu, co prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami i doboru nieruchomości podobnych.

Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. W szczególności Kolegium winno przekazać uwagi strony rzeczoznawcy, który odniósłby się do podnoszonych zarzutów dotyczących operatu. Podkreślić należy, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne względem siebie z uwagi na stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jak najbardziej do siebie zbliżony. To z operatu szacunkowego powinno wynikać dlaczego rzeczoznawca uznał te, a nie inne nieruchomości, jako porównywalne. Podobieństwo nieruchomości nie oznacza tożsamości nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą, lecz z uwagi na charaktertyzujące te nieruchomości cechy, ich porównywalność z szacowaną nieruchomością. Podkreślić należy, że operat szacunkowy winien być sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. Biegły jako osoba dysponująca wiedzą i doświadczeniem w przedmiocie wyceny nieruchomości posiada niezbędne kompetencje do wyważenia, jakie cechy konkretnej wycenianej nieruchomości powinny decydować o doborze nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zarazem przedstawienie w opinii przyczyn doboru określonych nieruchomości podobnych, celem umożliwienia stronom, organom a następnie sądowi przeprowadzenia kontroli prawidłowości zastosowanej przez biegłego metodologii. W ocenie sądu biegła nie wyjaśniła w załączonej do akt opinii czytelnie i zrozumiale kryteriów decydujących o doborze nieruchomości podobnych.

Także organ odwoławczy pominął wynikającą z art. 15 k.p.a. generalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczając się do pobieżnej kontroli sporządzonego operatu, a następnie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym samym Kolegium uchyliło się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia renty planistycznej operatu szacunkowego, poprzestając w istocie na akceptacji stanowiska rzeczoznawcy i organu pierwszej instancji. Jest to w niniejszej sprawie o tyle istotne, że w odwołaniu skarżący podnosił okoliczności, których niewyjaśnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w zasadzie nie wyjaśnił dlaczego nie ma zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu, ograniczając się do ogólnikowych sformułowań, że operat jest prawidłowy.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja, zapadła zatem z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że przedłożony wyciąg z operatu szacunkowego z 27 kwietnia 2023 r. nie poddaje się kontroli pod względem prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów w odwołaniu próżno szukać w treści zaskarżonej decyzji pogłębionej argumentacji, odnoszącej się do tej kwestii. Organ odwoławczy w zasadzie poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, że operat jest sporządzony prawidłowo, w sposób logiczny i nie zawiera nieścisłości i błędów, a dobór nieruchomości przyjętych do porównania leży w gestii rzeczoznawcy. Także organ pierwszej nie odniósł się szczegółowo do treści załączonego do akt wyciągu z operatu. Organ odwoławczy nie zwrócił się także do rzeczoznawcy by ten udzielił odpowiedzi na wątpliwości strony i odniósł się do stawianych przez stronę zarzutów. Zdaniem sądu przy stosowaniu metody korekty ceny średniej, obowiązkiem rzeczoznawcy jest szczegółowe opisanie cech przyjętych do porównania nieruchomości, a absolutnym minimum jest szczegółowy opis nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej uzyskanej w przywołanych transakcjach, co pozwoliłoby na dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji nieruchomości przyjętych do porównań. W innym przypadku kontrola prawidłowości nieruchomości przyjętych do porównań byłaby iluzoryczna. Wątpliwości, co do prawidłowości doboru nieruchomości nie usuwają także tabele przedstawiające listę nieruchomości przyjętych do porównania. Wprawdzie sąd nie kwestionuje, że dobór nieruchomości podobnych należy do biegłego, to jednak okoliczność ta nie zwalnia biegłego z obowiązku przedstawienia uzasadnienia wyjaśniającego motywy jakimi kierowano się przy doborze nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca w obliczu zarzutów strony winien należycie uzasadnić dobór tych nieruchomości, a także wykazać, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę.

W ocenie sądu załączony do akt operat nie czyni zadość temu wymogowi, wobec czego za naruszające prawo należało uznać przyznanie przez Kolegium temu opracowaniu wartości dowodowej. Przyznanie mu tego rodzaju waloru w świetle reguły swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy materialnej winno zostać poprzedzone co najmniej wezwaniem biegłego do usunięcia dostrzeżonych powyżej niejasności. Załączony do akt operat zawierał braki w postaci opisu jakichkolwiek nieruchomości, a dostrzeżenie tego nie wymagało wkraczania w domenę wiadomości specjalnych biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a jedynie sprawdzenia czy sposób postępowania biegłego odpowiada dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Załączenie do akt jedynie wyciągu z operatu pozwala przypuszczać, że biegły dysponuje opisem cech nieruchomości, które uwzględnił w pełnym operacie. Zatem dopiero złożenie przez biegłego wyjaśnień w tym zakresie pozwoli organowi dokonać oceny czy operat jest sporządzony w sposób prawidłowy, czy też należy zwrócić się w trybie art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego weryfikację. Także strona skarżąca po udzielonych biegłego wyjaśnieniach, w sytuacji gdy nadal będzie miała wątpliwości, co do prawidłowości operatu powinna rozważyć skorzystanie z tej możliwości, nie oczekując, że uczyni to organ.

Konkludując opisane zastrzeżenia w ocenie sądu to wady, które powinny być dostrzeżone i dokładnie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w konsekwencji prawa materialnego, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że wszelkie ustalenia powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i zobowiązują organ do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1, w zw. z art. 15 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom i dlaczego przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyżej przedstawione obowiązku organu są ściśle związane z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże, aby nie przerodziła się ona w samowolę to musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że po pierwsze – ocena musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, o trzecie – organ zobowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową, którym może odmówić wiary dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny i po czwarte – wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Bierna postawa organu odwoławczego, który samodzielnie nie dokonał analizy operatu szacunkowego, bezrefleksyjnie powielając stanowisko przyjęte przez rzeczoznawcę, bez odniesienia się (także przez rzeczoznawcę) do twierdzeń strony skarżącej, nie może zostać zaaprobowana przez sąd. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego mając na przede wszystkim konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy szczegółowe przedstawienie opisu nieruchomości przyjętych do porównania, celem rozwiania wątpliwości skarżącego w tym zakresie. Sąd jednocześnie podkreśla, że nie przesądza na obecnym etapie o wadliwości czy prawidłowości sporządzonego operatu. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie wyciąg z operatu szacunkowego, na podstawie którego nie można jednoznacznie wyjaśnić powstałych w sprawie wątpliwości co do doboru nieruchomości przyjętych do porównania, co automatycznie nie oznacza, że przyjęte nieruchomości nie mieszczą się w definicji nieruchomości podobnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zadaniem organu odwoławczego będzie przede wszystkim uzyskanie uzupełnienia sporządzonego operatu, popartego stosownym stanowiskiem rzeczoznawcy i wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości we wskazanym zakresie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

[pic][pic]