Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. M. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1, 4 oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2020r. poz. 470 ze zm.) w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 124) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K. M., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa z dnia 16 września 2020 r. nr. [...] w sprawie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego na odcinku nr [...] w km 0+550 drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B – T (działka nr ew. [...]) do działki nr ew. [...] w miejscowości K B.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 14 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...]. We wniosku wskazała, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne i po wybudowaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości nie ulegnie zmianie.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Zarząd Województwa, decyzją z dnia 16 września 2020 r. odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego na odcinku nr [...] w km 0+550 drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B – T (działka nr ew. [...]) do działki nr ew. [...] w miejscowości K B.

Na wstępie organ I instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowy wniosek nie może zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających zobowiązujących przepisów w zakresie dróg publicznych.

Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] położona w miejscowości K B, ma połączenia za pomocą istniejącego zjazdu indywidulanego z drogi gminnej. Droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy G. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Ponadto obecnie w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] realizowane jest zadanie inwestycyjne pn. "Budowa połączenia węzła autostrady A4 w W ze SAG w T". W obrębie zaproponowanej lokalizacji nowego zjazdu do działki nr [...] przewidziana jest budowa nowego odcinka drogi obejmująca m.in. budowę zatoki autobusowej wraz z peronem oraz budowę ścieżki rowerowej. Organ I instancji ustalił, iż proponowana lokalizacja zjazdu do działki nr [...] położonej w miejscowości K B nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie widoczności przewidzianych w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zgodnie z pkt 5 załącznika winna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu ( drogi wojewódzkiej), co najmniej na odległość 100 m dla obowiązującej w tym miejscu prędkości miarodajnej wynoszącej 70 km/ha, która będzie obowiązująca na przebudowanym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...]. Widoczność musi być zapewniona przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu w odległości nie mniejszej niż 3 m. od krawędzi jezdni lub ścieżki rowerowej. W polu widoczności umieszczonym nad jezdnią na wysokości 1 m. nie powinny znajdować się żadne przeszkody (pkt 5 załącznika). W polu widoczności proponowanego zjazdu na działkę nr [...] położną w K B (kolor niebieski na mapie) znajdują się wiata przystankowa o wysokości 2,5 m. i zaprojektowana balustrada Ul la o wysokości 1,10 m. wzdłuż ścieżki rowerowej przy skarpie o znacznym pochyleniu w kierunku działki nr [...]. Ponadto w polu widoczności zlokalizowana będzie zatoka autobusowa, na której będą się zatrzymywać autobusy oraz peron przystankowy, gdzie będą się znajdować ludzie. Organ I instancji wskazał, iż "Lokalizacja zjazdu w tym miejscu stanowiłaby realne obniżenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych". W związku z powyższym organ administracji publicznej nie może wydać decyzji administracyjnej orzekającej o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi, jeśliby lokalizacja zjazdu powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Biorąc powyższe pod uwagę Organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca. W odwołaniu podniosła, iż w obrębie planowanej na działce nr [...] zatoki autobusowej częstotliwość zatrzymywania się autobusów była niniejsza niż jeden autobus na godzinę. Mieszkańcy K B wielokrotnie podnosili, iż lokalizacja przystanku w tym miejscu jest zbędna. Prawdopodobieństwo zagrożenia bezpieczeństwa ruchu podczas wjazdu na drogę zjazdem w zaproponowanej lokalizacji jest bardzo małe. Nadto podniosła, iż można wskazać przykłady, gdy wjazd do posesji realizowany jest przez zatokę autobusową i wskazała przykłady. Z kolei do projektu w zakresie lokalizacji wiaty przystankowej i wysokości balustrady możliwe jest zgłoszenie i wprowadzenie zmian. Zdaniem skarżącej odmowa lokalizacji zjazdu powoduje ograniczenie jej prawa własności i powoduje obniżenie wartości działki. Organ I instancji odmawiając zgody na lokalizację zjazdu powołuje się nieistniejące obiekty w postaci wiaty przystankowej i balustrady, które znajdują się w fazie projektu. Organ I instancji zaniechał zwrócenia się do projektanta o rozważenie możliwości zastosowania innych rozwiązań technicznych. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, iż jej działka posiada już zjazd indywidulany z drogi gminnej. W jej ocenie istnienie jednego zjazdu z drogi gminnej nie wyklucza budowy drugiego zjazdu do działki z innej drogi. Natomiast odległość od budynku gospodarczego wraz garażem do granicy działki oraz odległość od budynku mieszkalnego do granicy działki "po drugiej stronie" nie pozwala na swobodne wydzielenie drogi dojazdowej. Skarżąca zwróciła także uwagę na ograniczenie wynikające z budowy węzła autostrady w Wierzchosławicach. Brak będzie możliwości dojazdu sprzętu rolniczego. Dojazd od działki był realizowany grzecznościowo po działkach sąsiednich. Na działce sąsiedniej jest obecnie planowana inwestycja- budowa warsztatu samochodowego. Do tej inwestycji inwestor planuje również wystąpienie o wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...].

Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przytoczył orzecznictwo sądowe.

W swoich rozważaniach SKO stwierdziło, iż biorąc pod uwagę ustawę o drogach publicznych (Dz.U.2020.470 j.t.) i § 9 ust. l pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124) jest ona prawidłowa. Droga nr [...], na której miał być zlokalizowany zajazd jest droga wojewódzką klasy G. Na drodze klasy G stosownie do § 9 ust. l pkt 4 rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. l pkt 2. Ponadto biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazać należy, iż na drogach klasy G natężenie ruchu pojazdów i ich tonaż są daleko większe niż na drodze niższej klasy, o ile jest to możliwe należy lokalizować zjazdy do nieruchomości z dróg niższych klas. W związku z powyższym wskazać należy, iż działka nr [...] ma zapewniony dojazd do drogi wojewódzkiej nr [...] z drogi gminnej, a istniejący zjazd z działki nr [...] do drogi gminnej ma szerokość 5,5 m (protokół oględzin z dnia 31 sierpnia 2020 r.), a więc jest szeroki, co umożliwia przejazd nawet najszerszych pojazdów rolniczych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w miejscu zlokalizowania zjazdu planowane są zatoka autobusowa, wiata autobusowa o wysokości 2,5 m, balustrada o wysokości 1.10 m i ścieżka rowerowa. Działka nr [...] zlokalizowana jest na łuku zewnętrznym drogi, a różnica poziomów pomiędzy działka nr [...] a poziomem drogi wojewódzkiej wynosi 2 m, co w przypadku wybudowania zjazdu powodowałoby konieczność szybszej jazdy, przy założeniu, że zjazd były stosunkowo krótki, aby nie zająć dużej powierzchni rolnej działki. Działka nr [...] jest działką rolniczą, wjazd sprzętem rolniczym, transportowym jak traktor, kombajn po wybudowaniu zjazdu mógłby stanowić zagrożenie dla uczestnik ów ruchu drogowego biorąc pod uwagę szybkość poruszania się tych pojazdów. Szybkość na przedmiotowej drodze wojewódzkiej ma wynosić 70 km/h.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od przedmiotowej decyzji zarzutu, iż można wskazać przykłady, gdy wjazd do posesji realizowany jest przez zatokę autobusową i skarżąca wskazała takie przykłady, Kolegium stwierdziło, iż ocena tych przypadków pozostaje poza jego kompetencją i zależała od różnych stanów faktycznych tych spraw.

Na powyższą decyzje K. M., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1. art. 29 ust. 4 ustawy z dn. 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez błędną i dowolną wykładnię tego przepisu polegającą na odmowie wydania zezwolenia na zjazd indywidualny, podczas gdy organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o których mowa w tym przepisie, a w szczególności wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, poprzestając tylko i wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że z uwagi na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej kolejny zjazd wpłynąłby istotnie na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego,

2. § 9 ust. 1 pkt 4, § 79, § 77 i 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ pierwszej i drugiej instancji, iż można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych jak i kierujących pojazdami.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 6 kpa poprzez działanie przez organ na mocy nieobowiązującego prawa tj. powołanie się na postanowienia §55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn. 2 marca 1999r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podczas gdy takie postanowienie nie jest przewidziane w treści rozporządzenia.

2. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy i w konsekwencji odmówienie wnioskowi pomimo spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia lokalizację zjazdu indywidualnego,

3. art. 7a k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, i naruszenie zasady rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony w związku z zaistniałymi wątpliwościami organu co do treści normy prawnej,

4. art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności nie wskazanie na alternatywna lokalizację zjazdu,

5. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie.

6. art. 77 k.p.a. w zw. Z 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ drugiej instancji w sposób niewyczerpujący, tj. pominięcie:

- danych Generalnego Pomiaru Ruchu dot. średniego dobowego natężenia ruchu dla odcinka drogi wojewódzkiej [...] na odcinku K B a tym samym nie uwzględnienie faktycznego natężenia ruchu i zastąpienie nieokreślonym pojęciem znacznego natężenia, niepotwierdzonego materiałem źródłowym

- błędne przyjęcie przez SKO, że skarżąca może zapewnić sobie inną możliwość dojazdu do działki nr [...] w szczególności pomiędzy budynkami posadowionymi na działce nr [...], a w konsekwencji tego dokonanie niewłaściwego ustalenia, że skarżąca ma zapewniony dostęp całej działki do drogi głównej, podczas gdy znaczna część nieruchomości - w sytuacji braku pozwolenie skarżącej skorzystania z dojazdu rzez sąsiednie działki - byłaby wyłączona z jakiegokolwiek użytkowania

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2021r., a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa z 16 września 2020r. odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdy indywidualnego na odcinku nr [...] w km 0+550 drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B – T (działka ewidencyjna na [...]6) do działki nr ew. [...] w miejscowości K B, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a..

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), dalej zwanej u.d.p. oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Należy przy tym wskazać, że oba organy administracyjne jako podstawę prawna wskazały §55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Sąd z urzędu wskazuje, że powyższy przepis został uchylony na mocy §1 pkt 21 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1643), a więc w momencie wydawania decyzji nie obowiązywał.

Zgodnie z art. 29 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Wspomniany ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.

Natomiast art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z kolei warunki, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p., uregulowane zostały w powołanym już rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a. bezpieczeństwa użytkowania,

b. nośności i stateczności konstrukcji,

c. bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d. ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Z kolei § 76a rozporządzenia dzieli zjazdy na publiczne i indywidualne ze względu na wymagania techniczne i użytkowe. Zasadniczo zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Wymagania w zakresie zjazdów indywidualnych zostały sprecyzowane w § 79 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona,

b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 u.d.p. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony. Organ administracyjny korzystając jednak z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363 i z dnia 6 lutego 2003 r., IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z dnia 7 marca 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z dnia 21 maja 2007 r., VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jak już wyżej zostało wskazane, jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2308/16). Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi przy tym skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący to uzasadnić. Podzielając w całej rozciągłości to stanowisko należy więc stwierdzić, że wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę. W szczególności orzekające w sprawie organy powinny w sposób jasny i zrozumiały dla strony wyjaśnić, jakie uwarunkowania związane zwłaszcza z bezpieczeństwem ruchu na drodze, czy wymaganiami dotyczącymi ruchu pieszych spowodowały takie a nie rozstrzygnięcie organu.

Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98).

Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie pojawiła się także przesłanka istnienia ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z 25.08.2020 r., I OSK 2936/19, LEX nr 3064250).

W niniejszej sprawie skarżąca K. M. jest właścicielką działki o nr ew. [...] w miejscowości K B. Jej nieruchomość rolna stanowi prostokątny pas o szerokości ok. 19 metrów. Z jednej strony działka ta graniczy z drogą wojewódzką nr [...], do której skarżąca chciała mieć indywidualny zjazd, a z drugiej strony z drogą gminną. Należy jednak zauważyć, że akt sprawy wynika, że zabudowania działki są zlokalizowane przy drodze gminnej (dwa budynki) w ten sposób, że nie da się przejechać na dalsza część działki nr [...]. Stąd w razie jej podziału (działka ma 0.4957 ha) nie jest możliwy dojazd do jej części graniczącej z drogą wojewódzką nr [...] bez wyburzenia któregoś z budynków. Skarżąca podnosiła, że zamierza podzielić działkę, jak również fakt braku możliwości dojazdu na działkę maszyn rolniczych. Dotychczas ten dojazd odbywał się grzecznościowo poprzez działki sąsiednie.

Organy administracyjne odmawiając skarżącej zgody na zjazd powołały się na względy bezpieczeństwa. Przede wszystkim podniesiono, że "w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K B realizowane jest zadanie inwestycyjne pn. "Budowa połączenia węzła autostrady A4 w W ze SAG w T". W obrębie zaproponowanej lokalizacji nowego zjazdu do działki nr ew. [...] przewidziana jest budowa nowego odcinka drogi obejmującą m.in. budowę zatoki autobusowej wraz z peronem oraz budowę ścieżki rowerowej". Stwierdziły one, że "zgodnie z pkt 5 niniejszego załącznika winna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu (drogi wojewódzkiej) co najmniej na odległość 100,00m dla wiązującej w tym miejscu prędkości miarodajnej wynoszącej Vm = 70 km/h. Prędkość miarodajna wynosząca 70 km/h będzie obowiązująca na przebudowanym odcinku drogi nr [...]. Widoczność musi być zapewniona przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu w odległości nie mniejszej niż 3,0m od krawędzi jezdni lub ścieżki rowerowej. W polu widoczności, zgodnie z zapisem powyższego pkt 5, umieszczonym nad jezdnią na wysokości 1m, nie powinny znajdować się żadne przeszkody. Pole widoczności dla zjazdu z DW [...] na działkę nr [...] w miejscowości K B przedstawiono kolorem niebieskim na załączniku mapowym. Przeszkodami stałymi ograniczającymi widoczność z proponowanego zjazdu będą: wiata przystankowa o wysokości ok. 2,50m i zaprojektowana balustrada U11a o wysokości 1,1 m wzdłuż ścieżki rowerowej przy skarpie o znacznym pochyleniu w kierunku działki nr ew. [...]. Ponadto w polu widoczności zlokalizowana będzie zatoka autobusowa, na której będą zatrzymywać się autobusy oraz peron przystankowy, gdzie będą znajdować się ludzie. Lokalizacja zjazdu w tym miejscu stanowiłaby realne obniżenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych".

Zdaniem jednak Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione dlaczego planowany zjazd indywidualny nie spełnia przesłanki bezpieczeństwa ruchu. Z zaprezentowanego uzasadnienia wynika bowiem, że jedynie planowana wiata autobusowa oraz balustrada będą uniemożliwiały prawidłową widoczność, a ponadto powołano się na bezpieczeństwo ludzi, którzy mogą znajdować się na peronie przystankowym. Wskazano przy tym, że miarodajna prędkość na tym odcinku będzie wynosiła 70 km/h. Zdaniem Sądu nie jest to wystarczające uzasadnienie. Przede wszystkim z powołanego rozporządzenia wynika, że umiejscowienie zatoki przystankowej na łuku zewnętrznym ma charakter wyjątkowy i jest ograniczone do sytuacji jeżeli widoczność przed zatoką jest zapewniona na odległość co najmniej równą wymaganej odległości widoczności na zatrzymanie. Stąd skoro zaplanowano w tym miejscu zatokę autobusową należy wnosić, że widoczność generalnie na tym łuku zewnętrznym jest bardzo dobra. Organ powołał się na wiatę, która może uniemożliwiać widoczność oraz na balustradę. Zdaniem Sądu orzekającego będzie to w dużej mierze zależało z czego będzie taka wiata wykonana. Ponadto należy także zauważyć, że wyjazd byłby na drogę wojewódzką poprzez zatokę autobusowa. Tak więc nie byłoby bezpośredniego wjazdu na drogę [...], co automatycznie zwiększa bezpieczeństwo ruchu i skutkuje zwiększoną widocznością. Co do kwestii miarodajnej prędkości na danym odcinku, to zdaniem Sądu organ powinien dokładnie określić planowaną prędkość na tym konkretnym odcinku zwłaszcza, że wcześniej ma być ulokowane przejście dla pieszych oraz właśnie ze względu na planowaną zatokę autobusową. Faktycznie bowiem wyznaczona prędkość dla jadących na tym odcinku pojazdów jest istotna dla określenia, czy sam wyjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu. Kolejną kwestią jest powołanie się na obecność ludzi w przyszłości na planowanym peronie autobusowym. Takie ogólne odniesienie się nie jest właściwe. Należy bowiem wskazać jaka jest przewidywana ilość pojazdów, które dziennie będą się na tym przystanku zatrzymywać oraz hipotetyczna liczba osób, które mogą na nim przebywać, przy założeniu, że jest to teren słabo zabudowany. Należy także zauważyć, że planowany zjazd ma charakter indywidualny, a nie publiczny. Hipotetycznie więc jedynie kilka razy na dobę może ktoś z niego korzystać. Organ w swoich rozważaniach pominął także kwestie natężenia ruchu na odcinku, na którym miałby znajdować się wnioskowany zjazd.

W wyroku z dnia 25.08.2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 2936/19, LEX nr 3064250) podkreślił, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym wprawdzie jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i tym niemniej nie jest to przesłanka bezwzględna. Zatem uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego. Podstawowe kryterium wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. bezpieczeństwo, należy ocenić w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów i ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jakie może spowodować ten zjazd.

Ponadto należy zauważyć, że chociaż działka nr [...] ma zapewniony zjazd na drogę gminną, to jednak, z uwagi na jej kształt, większa jej część jest pozbawiona takiego dostępu, a organy administracyjne nie ustaliły w jaki sposób będzie ona zagospodarowana. Wprawdzie z wniosku złożonego przez skarżącą wynika, ze działka jest wykorzystywana na cele rolne i jej przeznaczenie nie ulegnie zmianie, to jednak z pism skarżącej można wyciągnąć wniosek, że zamierza ona podzielić działkę. Takie rozwiązanie wydaje się logiczne i wówczas część przylegająca do drogi wojewódzkiej byłaby całkowicie pozbawiona wjazdu na jakąkolwiek drogę. Ewentualne wyburzenia któregoś zabudowania wymagałoby z kolei poniesienia znacznych nakładów finansowych, co jest zasadniczo nielogiczne w kontekście tego, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej. Organ powinien więc ustalić dokładnie jakie będzie przeznaczenie wjazdu i jak ewentualnie często będzie on wykorzystywany.

Należy także podnieść, że w sytuacji gdyby zjazd stwarzał jakieś niebezpieczeństwo w ruchu drogowym ze względu na fakt, że droga wojewódzka nr [...] jest umiejscowiona wyżej niż działka nr [...], to organ ma możliwość określenia parametrów technicznych zjazdu w zezwoleniu na jego lokalizację.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ przekroczył granice uznaniowości jakie mu przysługują w ramach uznania administracyjnego, określone na podstawie art. 7 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym przypadku słusznym interesem jest interes skarżącej w posiadaniu wjazdu na niezabudowaną część jej nieruchomości rolnej. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca powinna mieć taki wjazd zapewniony w sytuacji, gdyby chciała podzielić działkę, jak i z uwagi na możliwości wjazdu na przedmiotową działkę pojazdów rolniczych, z jej pism wynika bowiem, że dotychczas korzystała na zasadzie grzecznościowej z takiego wjazdu po działkach sąsiednich. Słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok NSA z 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44; wyrok NSA z 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz. 181). Natomiast w niniejszej sprawie, ani nie doszło do ścisłego sprecyzowania słusznego interesu indywidualnego, ani precyzyjnego określenia dlaczego koliduje on z interesem społecznym (bezpieczeństwem ruchu) na tyle, że uniemożliwia wydanie decyzji zezwalającej skarżącej lokalizację zjazdu indywidualnego. Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993r. (III ARN 49/93, OSNC 1994/9, poz. 181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (zob. też wyrok NSA z 27.04.2012 r., I OSK 289/12, LEX nr 1218866).

W związku z powyższym doszło w niniejszej sprawie do naruszenia również innych norm procedury administracyjnej. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. Natomiast ocena materiału dowodowego pozostaje pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczególnie starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie doszło do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, który potwierdzałby zarówno, że wnioskowany zjazd faktycznie zagraża bezpieczeństwu ruchu, jak również, że zagraża w takim stopniu, że musi przeważać nad indywidualnym interesem skarżącej.

Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim rozważyć, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżącej. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Województwa podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało natomiast oparte na przepisach art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a