I OSK 2491/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-05	
Data wpływu	2012-10-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 10/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 3 pkt. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 10/10 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/GL 10/10 uwzględniając skargę Gminy D. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...], decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej nr działki [...], położonej w D. uprzednio sprzedanej umową notarialną z dnia 23 września 1987 r. (Rep. A Nr 532/87) z przeznaczeniem na strefę ochronną wokół Kombinatu Metalurgicznego [...] w D. (zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Urząd Wojewódzki w Katowicach z dnia 28 kwietnia 1984 r. Nr PP-II-524/14/84) wystąpił P. K. Wnioskodawca wystąpił również o wyłączenie Prezydenta Miasta D. z uwagi na to, że nieruchomość ta obecnie stanowi własność Gminy D. Wyznaczony przez Wojewodę Śląskiego Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zw. dalej u.g.n. umorzył to postępowanie w uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona w drodze decyzji orzekającej przymusowe wywłaszczenie.

Wojewoda Śląski rozpoznając odwołanie P. K. uchylił zaskarżoną decyzję w dniu [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji po przeprowadzonej analizie zebranych w sprawie dokumentów, stwierdził, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Jakie nieruchomości można zaliczyć do katalogu wywłaszczonych w rozumieniu wymienionych przepisów określa art. 216 wymienionej ustawy. Zgodnie z jego treścią przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do gruntów nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a regulacje zawarte w treści tej ustawy (w art. 53 ust. 2 ) przewidywały możliwość zawarcia umowy sprzedaży przed zakończeniem procedury wywłaszczeniowej. W ocenie organu, bezspornym w niniejszej sprawie jest, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości stanowiącej własność P. K. , niezbędnej na zalesienie strefy ochronnej "Huty [...]" – utworzonej zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 1984 r. znak PP-ll-524/14/84, nastąpiło na podstawie przepisów wymienionej powyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a jej zbycie nastąpiło po wezwaniu do zawarcia umowy. Odwołał się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym umowy cywilnoprawne zawarte na podstawie przepisów powoływanej powyżej ustawy z 1985 r. należy traktować na równi z decyzjami wywłaszczeniowymi wydawanymi na podstawie tej ustawy. Dalej organ odwołując się do zbycia przez P. K. nieruchomości oznaczonych jako działki [...] ocenił, iż skoro niniejsze postępowanie dotyczy działki nr [...], to organ pierwszej instancji powinien skompletować całość dokumentacji związanej nabywaniem spornych gruntów (w tym także ewentualnej dokumentacji scaleniowej lub podziałowej – potwierdzającej fakt wejścia wnioskowanej do zwrotu działki w obszar gruntów przejętych), co w ocenie organu odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu zostało zaniechane.

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r. wniosła Gmina D. , zarzucając jej naruszenie prawa, a mianowicie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, czyli przyjęcie, iż ma on zastosowanie do umów cywilnoprawnych zawieranych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 7 i art. 77 § oraz art. 80 k.p.a., a to poprzez sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i domagała się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Gmina stanęła na stanowisku, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości P. K. , zgodnie ze złożonym w dniu 27 stycznia 2009 r. wnioskiem, dokonał błędnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. uznając, że znajduje ona zastosowanie w tej sprawie. Skarżącą Gmina wskazała, że akt notarialny z 23 września 1987 r., w swojej treści nie odwołuje się do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która wymieniona została w powołanym powyżej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dlatego należy ją traktować jako umowę cywilnoprawną. Dodała, że zawarcie tej umowy nie było poprzedzone żadnymi rokowaniami, a to z uwagi na obowiązującą wówczas treść art. 46 ust. 3 ustawy z 1985 r. W dacie zawierania przedmiotowego aktu notarialnego obowiązywał art. 53 ust 1 tej ustawy, który przewidywał, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organ może przystąpić do dalszych czynności dopiero po bezskutecznym upływie terminu, wyznaczonego na piśmie do zawarcia umowy. W analizowanej sprawie zawarcie umowy nie zostało poprzedzone podobnym wezwaniem, co w ocenie skarżącej, oznacza, że akt notarialny z 23 września 1987 r. zawarty został w oderwaniu od ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Nadto skarżąca Gmina podniosła, iż zaskarżona decyzja wadliwa jest również ze względu na sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazała na odniesienie się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji do innego aktu notarialnego i do innych wywłaszczanych nieruchomości, które nie mają związku z nieruchomością, której dotyczy złożony przez zainteresowanego wniosek. Wskazała, że tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 154 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z urzędu zmienił zaskarżoną w skardze swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r. w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego uzasadnienia wpisał nowe uzasadnienie. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca, błędnie przyjął, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] została przejęta przez Hutę [...] na podstawie aktu notarialnego rep. A 231/88 z dnia 28 kwietnia 1988 r., podczas, gdy nastąpiło to aktem z dnia 23 września 1987 r. rep. A nr 532/87. Celem wyeliminowania błędnego uzasadnienia w decyzji z dnia [...] października 2009 r. zasadna stała się zmiana tej decyzji w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec tego, iż decyzja Wojewody Śląskiego nie rodzi żadnych praw, które nabywałyby strony prowadzonego postępowania, a zmiana leży zarówno w interesie społecznym, jak również w słusznym interesie strony, orzekł jak w sentencji. W zmienionym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, iż P. K. sprzedał Kombinatowi Metalurgicznemu [...] nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] aktem notarialnym z dnia 23 września 1987 r. Nr Rep. A 532/87, gdzie w § 2 powołano decyzję Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 kwietnia 1984 r. znak PP-11-524/14/84 o lokalizacji szczegółowej, zgodnie z którą działka ta przeznaczona została pod strefę ochronną Huty. Wskutek powiadomienia Prezydenta Miasta D. o zamiarze sprzedaży wymienionej działki, jej poprzedni właściciel, zgłosił wniosek o zwrot tej działki. W dalszej części podtrzymał swoje stanowisko, w zakresie objęcia dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. także sytuacji opisanej we wniosku o zwrot nieruchomości [...], uznając, że skoro w wymienionym akcie notarialnym wskazano cel umowy (strefę ochronną wprowadzoną na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 1984 r.) i został on zawarty w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zawierającej regulację wywłaszczania nieruchomości – także w drodze umowy cywilnoprawnej – to wnioskodawca ma prawo ubiegania się zwrot tej nieruchomości. Dlatego też organ pierwszej instancji, zastosowawszy błędną wykładnię powołanego powyżej art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien sprawę ponownie dokładnie zbadać i wyczerpująco wyjaśnić.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej – art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku decyzji z dnia 22 grudnia 2009 r. dodatkowo z naruszeniem art. 154 tego Kodeksu.

Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jednak Sąd uznał za konieczne jej uchylenie. Mimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy przedstawił wadliwy pogląd co do sposobu załatwiania przedmiotowej sprawy, zwrotu wskazanej we wniosku P. K. z dnia 27 stycznia 2009 r. nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w D. pomiędzy ulicami [...]. Wprawdzie Wojewoda Śląski wskutek wniesionej skargi dostrzegł swój błąd i próbował zmienić swoje stanowisko, czego dowodem jest decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., ale działania tego nie można ocenić pozytywnie. W momencie złożenia skargi przez stronę postępowania organ odwoławczy, zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy. Jedynie w trybie § 3 cytowanego powyżej przepisu organ może do dnia rozpoczęcia rozprawy w zakresie swej właściwości w całości uwzględnić skargę. Wydanie wskazanej powyżej decyzji nie jest załatwieniem sprawy po myśli skarżącej Gminy, nie jest więc uwzględnieniem skargi.

Dokonując z kolei kontroli pozostałych wydanych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd zauważył, iż w sprawie bezsporne pozostaje, że akt notarialny obejmujący umowę sprzedaży wnioskowanej do zwrotu działki z dnia 23 września 1987 r. został sporządzony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W okresie jej obowiązywania istniał też obrót nieruchomościami w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i w takim przypadku istniała zasada swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, jako stron stosunku cywilnego. Wobec nieruchomości objętych taką umową nie miały zastosowania przepisy ustawy z 1985 r., a więc nie ma zastosowania do nich art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie mieszczą się jedynie te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny.

Organ pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie ocenił umowę z 23 września 1987 r. jako umowę zawartą w trybie Kodeksu cywilnego. Ocenę tę oparł na analizie jej treści, podnosząc, iż jest to uzasadnione wobec braku wskazania w niej wyraźnie przepisów ustawy z 1985 r. W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wyciągnięcia wyrażonych w decyzji opinii i wniosków.

Przede wszystkim orzekające w sprawie organy powinny mieć na uwadze, iż art. 216 ust. 2 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu Ill powołanej powyżej ustawy z 1997 r. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 r. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. należy przyjąć, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Artykuł 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wprowadza ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości, tak jak przyjmuje to art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że zakresem swoim obejmuje także nabycie w formie cywilnoprawnej – formie umowy. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejścia na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia – Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie można pominąć nabycia w formie cywilnoprawnej w wyniku powiązania z procedurą wywłaszczania nieruchomości. Z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi.

Ze znajdującej się w aktach umowy sprzedaży z dnia 23 września 1987 r., a dokładnie z jej § 2 wynika, że powyższe działki (nr 738 i nr 842/2) zostały przeznaczone pod strefę ochronną wokół Kombinatu Metalurgicznego [...] w D. zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Urząd Wojewódzki w Katowicach z dnia 26 kwietnia 1984 r. Mr PP-II-524/14/84. Wskazany zatem został cel wywłaszczenia, który umknął uwadze organów.

Przy ponownym postępowaniu, po uzupełnieniu materiału dowodowego, organy orzekające kierując się przedstawioną powyżej wykładnią art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. winny jeszcze raz dokonać oceny stanu faktycznego, prawnego sprawy i orzec, czy do działki objętej żądaniem zwrotu ten ostatni przepis znajduje zastosowanie, czy też nie, co jednak także w kontekście zawiadomienia skarżącej Gminy wystosowanego do P. K. w dniu 27 listopada 2008 r. wydaje się być przesądzonym.

Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., uchylił decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D. reprezentowana przez radcę prawnego I. Ł. –G. i zaskarżając wyrok w części pkt 1 w zakresie w jakim uchyla decyzję Prezydenta Sosnowca z dnia [...] sierpnia 2009 r. zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, iż pojęcie nabycie "obejmuje swym zakresem nabywanie nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych związanych z procedurą wywłaszczania prowadzoną na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

2) błędną wykładnię powyższego przepisu polegającą na przyjęciu, że hipoteza tego przepisu obejmuje swym zakresem nabywanie nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych związanych z procedurą wywłaszczenia prowadzoną na podstawie wyżej powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej nowelą z dnia 5 maja 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464),

3) niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w brzmieniu pierwotnym polegające na przyjęciu, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej powiązanej z procedurą wywłaszczeniową uregulowaną w tej ustawie.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim uchyla się decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ew. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka powołuje się na przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu na dzień zawarcia umowy (23 września 1987 r.), zgodnie z którym wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Pojęcie "nabycie" użyte w art. 216 u.g.n. nie obejmuje jednak przypadków nabycia nieruchomości w drodze umów zawartych w związku z procedurą wywłaszczenia uregulowaną w ustawie z 1985 r. Umowy te były umowami cywilnoprawnymi zawieranymi w sposób dowolny. Sama ustawa nie wprowadzała odrębnej umowy do obrotu prawnego, a co za tym idzie art. 53 nie stanowił samodzielnej podstawy do zawierania umów. Źródło tych umów stanowiły wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego. Tym samym nie sposób łączyć ich z instytucją wywłaszczenia, co stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt 646/07. Podobnie przyjęto w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 793/08.

Przyjęcie koncepcji prezentowanej w zaskarżonym wyroku z uwagi na to, że w większości przypadków nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa wiąże się z realizacją celu publicznego prowadziłoby zawsze do zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z jej art. 50 ust. 1 (w brzmieniu pierwotnym) nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele: obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Niezależnie zatem czy umowa została zawarta z zastosowaniem trybu określonego w art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r., tj. po bezskutecznym upływie terminu, jaki terenowy organ administracji państwowej wyznaczał zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy, czy też w całkowitym oderwaniu od tej ustawy, to publiczny cel jej nabycia determinowałby zawsze konieczność zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Innymi słowy jego interpretacja prezentowana przez WSA w Gliwicach prowadzi do konkluzji, iż nabycie przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nieruchomości na cel publiczny, nawet wówczas gdyby Skarb Państwa nie miał zamiaru skorzystania z instytucji wywłaszczenia w razie odmowy zawarcia takiej umowy przez właściciela skutkowałoby jego zastosowaniem.

Zdaniem skarżącej Gminy art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy należy interpretować w sposób ścisły tak jak orzeczono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2009 r. – IV SA/Po 265/09.

Skarżąca zwraca uwagę, iż ustawodawca w omawianym przepisie nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Wskazanie danych o publikacji aktu prawnego oznacza, że pod uwagę należy brać wyłącznie akt normatywny o treści wynikającej z powołanego Dziennika Ustaw. Ustawodawca wyłącza więc w ten sposób część zmian legislacyjnych, jaka miała miejsce przed ogłoszeniem tekstu jednolitego. Tym samym art. 216 ust. 2 pkt 3 nie można odnieść do przepisów, które obowiązywały w dniu zawarcia umowy. Art. 50 ustawy z 1985 r. określający cele publiczne, jak również art. 53 dot. zawarcia umowy przed wszczęciem procedury wywłaszczenia w brzmieniu obowiązującym na dzień zawarcia umowy w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 maja 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) zmieniły całkowicie swoją treść. Oznacza to, że normy prawne, które określały przesłanki i stanowiły podstawę wywłaszczenia, w tym pisemne wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przestały istnieć w wyniku dokonanych zmian, a tym samym nie zostały objęte hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zatem powyższy przepis nie może dotyczyć umów cywilnoprawnych zawieranych w związku z realizacją celu publicznego, wynikającego z art. 50 oraz poprzedzających procedurę wywłaszczeniową określoną w art. 53 ustawy z 1985 r. w brzmieniu na dzień 27 września 1987 r.

Skarżąca Gmina zwraca także uwagę, iż z art. 53 ustawy z 1985 r. wynika, że warunkiem sine qua non uruchomienia procedury wywłaszczenia, było uprzednie pisemne wyznaczenie przez terenowy organ administracji państwowej terminu na piśmie do zawarcia umowy zbycia nieruchomości oraz bezskuteczny upływ tego terminu. W przedmiotowej sprawie zawarcie umowy nie zostało w żadnym wypadku poprzedzone pisemnym wyznaczeniem terminu do zawarcia umowy, w związku z czym nie można mówić o zastosowaniu art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wyłącznie pismo takie wskazywałoby na zamiar wywłaszczenia nieruchomości. Oznacza to, że umowa notarialna z 23 września 1987 r. została zawarta przez strony w oderwaniu od ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym również z tej przyczyny nie znajdzie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Stanowisko takie potwierdza wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2010 r. (I SA/Wa 1773/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do zaskarżonej części wyroku, a w tym w odniesieniu do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wskazany jako naruszony przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, iż przepis ten obejmuje nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego.

Jest oczywistym, iż w przepisie tym nie może chodzić o wywłaszczenie sensu stricto, gdyż stanowi o tym przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który odnosi się wprost do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów ustaw wywłaszczeniowych poprzedzających ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz wywłaszczonych na podstawie tej ostatniej ustawy.

Jeśli więc nie chodzi o administracyjnoprawną nabycia to zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego.

W świetle danych zawartych w umowie sprzedaży z dnia 23 września 1987 r., zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr 532/87, nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oznaczona nr działki [...] została nabyta z przeznaczeniem na strefę ochronną wokół Kombinatu Metalurgicznego [...] w D.

Obowiązująca w dniu zawarcia umowy ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w art. 50 ust. 1 wśród celów wywłaszczenia wymieniała utworzenie stref ochronnych. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] mieściło się więc w ówczesnych ustawowych celach, które uzasadniałyby wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Błędnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że wskazanie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. tekstu jednolitego ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ogłoszonego w 1991 r. w Dz.U. Nr 30, poz. 127 oznacza, że ustawodawca miał na uwadze tylko taki akt normatywny o treści ogłoszonej w powołanym Dzienniku Ustaw. Jest rzeczą oczywistą, że wprowadzając do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) ustawodawca mógł powołać tylko akt prawny z podaniem miejsca jego publikacji, jaki obowiązywał w dacie jego derogacji, nie zaś w brzmieniu pierwotnym.

Tak też uczyniono w odniesieniu do innych aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n.

Istotnym w tej sprawie jest to, że mimo zmiany ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w skardze kasacyjnej błędnie podano datę ustawy zmieniającej jako wydanej 5 maja 1990 r., Dz.U. Nr 79, poz. 464) cel publiczny, na który została nabyta nieruchomość, został zachowany.

Przepis art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) dopuszczał wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy jeżeli nieruchomość jest niezbędna na cele ochrony środowiska.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, że nabycie przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na cel uzasadniony wywłaszczenie stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 650/07, z dnia 10 lutego2010 r., I OSK 635/10, z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 582/10 – wszystkie dostępne w internecie cbois/doc).

Pogląd powyższy podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę, natomiast nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r. I OSK 646/07, na który powołuje się skarżąca Gmina.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), gdyż sformułowanie zawarte w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas gdy następowało wyznaczenie przez terenowy organ administracji państwowej terminu do zawarcia umowy. Z przepisu art. 53 ust. 1 powołanej ustawy wynika zasada pierwszeństwa nabywania nieruchomości w drodze umowy. Właściciel nieruchomości, przeznaczonej na cele uzasadniające wywłaszczenie może wyrazić zgodę na zbycie nieruchomości w drodze dobrowolnych rokowań. Dopiero gdy brak jest takiej zgody przystąpienie do czynności związanych w wywłaszczeniem uzależnione jest od wyznaczenia terminu na piśmie do zawarcia umowy.

Z powyższych względów błędne jest uzależnienie stosowania przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. od podjęcia czynności w trybie art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r., bowiem w każdym przypadku uprawnia do żądania zwrotu nieruchomości jeżeli zawarcie umowy o nabycie nieruchomości związane było z celem wywłaszczenia określonym w ustawie.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Należy dodać, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej sprawie, iż przy zaskarżeniu wyroku w części, poza oceną w postępowaniu instancyjnym pozostała część wyroku, uchylająca decyzje Wojewody Śląskiego z dnia 28 października 2009 r. i z dnia 22 grudnia 2009 r.

Wobec powyższego oceniając legalność zaskarżonego wyroku w granicach zaskarżenia i uznając, że nie narusza on prawa, a skarga kasacyjna jest niezasadna Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.