Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 1296/04

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak ROA. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, odmówił nałożenia na B. R. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wykonanych robót budowlanych związanych z remontem dachu budynku zakładu usługowego, zlokalizowanego na posesji nr 26 przy ul. [...] w K. i stwierdził, że w/w roboty wykonane bez wymaganej prawem zgody stosownego organu zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje:

Roboty polegające na remoncie dachu budynku użytkowanego jako zakład lakiernictwa pojazdowego i blacharstwa, znajdującego się na posesji nr 26 E, zostały wykonane w 2001 r. bez uzyskania pozwolenia stosownego organu. Remont polegał na wymianie pokrycia i elementów konstrukcji dachu. Budynek pokryty jest częściowo papą i blachą falistą, ułożoną na stropie żelbetowym. Przemurowano ściany zewnętrzne z pustaków PGS i cegły pełnej /dwuwarstwowe/ do wysokości 2 m oraz podniesiono jedną ścianę o 0,70 m, w której wykonano otwory doświetlające budynek. Inwestor przedłożył inwentaryzację architektoniczno- budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym, z której wynika, że prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi.

Budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, na podstawie decyzji z dnia [...] 1982 r. udzielającej właścicielowi pozwolenia na adaptację pomieszczenia gospodarczego na zakłada lakierniczy. Działalność w zakresie blacharstwa prowadzona jest na podstawie zaświadczenia o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Rozszerzenie działalności w zakresie blacharstwa nie jest zmianą sposobu użytkowania, nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wykonane roboty są zgodne z przepisami technicznymi, nie powodują zagrożenia dla ludzi lub mienia, nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie naruszają interesów osób trzecich, nie wymagają więc wykonania żadnych dodatkowych czynności.

Do przedmiotowej inwestycji nie mają zastosowania przepisy dotyczące rozbiórki wynikające z art. 48 ust. 1 ani też art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji J. B., będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej, podniósł zarzuty podnoszone uprzednio w toku postępowania administracyjnego. Stwierdził więc, że zrealizowana inwestycja to nadbudowa obiektu, zmianie bowiem uległa kubatura budynku, jego wysokość /o około 1 m/ i konstrukcja. Nadbudowa jest budową i wymaga pozwolenia na budowę. W obiekcie prowadzona jest działalność mająca szkodliwy wpływ na środowisko i niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poszerzenie działalności o blacharstwo jest zintensyfikowaniem działań produkcyjnych i stanowi zmianę sposobu użytkowania. Decyzja z 1982 r. zezwalająca na adaptację pomieszczenia gospodarczego nie mogła dotyczyć przedmiotowego obiektu, bowiem – jak wynika z relacji sąsiadów – wówczas na posesji nr 26 E istniał tylko budynek mieszkalny. Decyzja dotyczyła pomieszczenia znajdującego się w tymże budynku. Dopiero w późniejszym okresie tj. po 1982 r. , w kilku etapach, powstawały na posesji kolejne budynki. W związku z powyższym odwołujący domagał się także wydania decyzji nakazującej właścicielowi posesji zaprzestanie użytkowania obiektów niezgodnie z przeznaczeniem.

Do odwołania dołączono rysunek przedstawiający usytuowanie obiektów na działce inwestora ze wskazaniem kolejności ich wznoszenia, oraz kserokopię mapy mającej stanowić załącznik do informacji o terenie z dnia [...]1983 r., na której na działce inwestora ujawniono jeden budynek : budynek mieszkalny.

Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił nałożenia na B. R. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową dachu budynku zakładu usługowego, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] 26e w K.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał streścił przebieg postępowania i stwierdził co następuje:

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, z możliwością zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z materiału sprawy wynika, że inwestor oprócz wymiany pokrycia dachu i elementów konstrukcyjnych więźby dokonał także częściowej rozbiórki ścian do wysokości 2 m , następnie ściany te podmurował z nowych materiałów, podnosząc wysokość ściany środkowej o 70 cm i umieszczając w niej 5 okienek doświetlających wnętrze budynku. W ten sposób, w miejsce dotychczasowego stropodachu powstał dach pulpitowy o nachyleniu 14% w kierunku północnym. Układ konstrukcyjny dachu pulpitowego wymusza różnice wysokości przeciwległych ścian budynku, co nastąpiło przez podniesienie środkowej ściany spornego budynku. Roboty te nie stanowiły więc nadbudowy, ale przebudowę dotychczasowego układu konstrukcyjnego dachu. Dokonane w tym zakresie i przez organ I instancji, i przez odwołującego się kwalifikacje są wadliwe. Mimo błędnej kwalifikacji robót organ I instancji zastosował prawidłowy tryb postępowania. Bezsporne bowiem jest, że zarówno remont jak i przebudowa obiektu budowlanego dokonane w hipotezie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego podlegają regulacji art. 50 i 51 w/w ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym po 30 maja 2004 r., które ma zastosowanie w sprawie w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. "właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Przedmiotem postępowania są roboty zakończone, niezbędne zatem jest odwołanie się do przepisu art. 51 ust. 7 w brzmieniu po nowelizacji, zgodnie z którym "przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Skoro nie ma potrzeby wykonywać jakichkolwiek czynności doprowadzających roboty do stanu zgodnego z prawem, wystarczające było zreformowanie decyzji organu I instancji w zakresie powołanej podstawy prawnej.

Decyzja organu I instancji nie dotyczyła sposobu użytkowania obiektów, stąd też dotyczące tej kwestii argumenty odwołania nie mogły być rozpoznane. Organ I instancji winien rozważyć potrzebę ich rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucił, że wykonane roboty nie są także przebudową, która ma ograniczać się do dotychczasowej przestrzeni. Przedmiotowy budynek zmienił wysokość o 70 – 120 cm, został rozbudowany. Wykonane roboty były budową zrealizowaną bez pozwolenia. Zastosowanie więc winien mieć przepis art. 48, a nie art. 51 Prawa budowlanego. Rozbudowa zaś zakładu uciążliwego, powodującego zanieczyszczenie powietrza i będącego źródłem hałasu była niezgodna z przepisami o ochronie środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia . Dodał, że wykonane roboty nie były budową, rozbudową, czy nadbudową. Ponad zaś wszelką wątpliwość przebudowa dachu nie służyła zmianie przeznaczenia obiektu na inny cel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zaskarżona decyzja obarczona jest wadami. Wydana została z naruszeniem zarówno przepisów formalnych, jak i prawa materialnego.

Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez organ II instancji, że postępowanie wszczęto i prowadzono w sprawie wykonanych robót budowlanych, a nie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu czy też jego części, choć rzeczywiście, w toku postępowania do organu kierowane były informacje o samowoli inwestora także i w tym zakresie. Wedle tych doniesień samowola inwestora miała polegać na wprowadzeniu w zakres działalności zakładu znajdującego się w kilku obiektach /pomieszczeniach/ usług blacharstwa. Stwierdzić więc należy, że pomiędzy przedmiotem przeprowadzonego postępowania /roboty związane z dachem nad częścią zespołu obiektów/ a zarzucaną samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu nie zachodził faktyczny związek uniemożliwiający rozpoznanie każdej z tych spraw oddzielnie. Sam zatem fakt, że organ I instancji nie objął postępowaniem i rozstrzygnięciem kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu nie może mieć wpływu na ocenę jego rozstrzygnięcia co do robót związanych z dachem. Uchybieniem organu I instancji było zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uwag odnoszących się do stanu sprawy, która przedmiotem rozstrzygnięcia nie była. Nie to jednak uchybienie stanowi o niezgodności decyzji z prawem.

W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził i wywiódł, że wbrew ocenie organu I instancji wykonane roboty nie mogą być kwalifikowane jako remont. Z tą oceną, popartą analizą przepisów prawa, należy się zgodzić. Już jednak, dokonana samodzielnie przez organ odwoławczy kwalifikacja robót nasuwa istotne wątpliwości. Związane są one przede wszystkim z niedostatkiem w zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ, odwołując się do dostarczonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej przyjął, że wynikiem wykonanych robót było "podniesienie środkowej ściany w stosunku do stanu pierwotnego o 70 cm". To samo ustalenie organ I instancji oparł nie na w/w dokumencie, lecz na przeprowadzonych w dniach [...] 2001 r. i [...] 2003 r. oględzinach. Tymczasem w znajdującym się w aktach opracowaniu pt. "Inwentaryzacja architektoniczno – budowlana" z czerwca 2003 r. wymiar "podwyższenia" nie jest podany ani w części opisowej, ani w części rysunkowej. Dopiero w uzupełniającym piśmie z dnia [...] 2003 r. autor opracowania podał, że dach został podniesiony o 70 cm i przedłożył rysunek z oznaczeniem "podwyższenia". W piśmie jednak nie wskazano, na jakich podstawach ustalenie co do wysokości "podwyższenia" oparto, w szczególności zaś nie wyjaśniono, czy wymiar ten można ustalić na podstawie technicznej oceny obiektu i wykonanych w nim robót. Również i organy miarodajnych podstaw takiego ustalenia nie wskazały. W protokole oględzin z [...] 2001 r. zapisano, że "przebudowano ściany zewnętrzne poprzez rozebranie do wysokości ok. 2 m .... i wykonano podmurowanie", odnotowano wypowiedź inwestorki, wg. której forma i wysokości obiektu pozostały bez zmian, ale też i wypowiedź "sąsiadki", wg. której dokonano podniesienia budynku o 1,5 m. W protokole z dnia [...] 2003 r. odnotowano twierdzenie skarżącego o tym, że wysokość budynku "w tylnej części" zmieniono do 1,2 m. Prawdą też jest, że twierdzenia skarżącego co do omawianego wymiaru w toku postępiania wahały się, zawsze jednak skarżący twierdził, że wykonane roboty stanowiły nadbudowę. Ostatecznie więc stwierdzić należy, że jedno z istotnych założeń, na których organ II instancji oparł kwalifikację wykonanych robót, nie zostało należycie ustalone. W tym zakresie organy naruszyły przepisy procedury dotyczące gromadzenia o oceny materiału dowodowego.

Wadliwie również organy zastosowały tryb postępowania. Błąd organu I instancji wynikał z wadliwej kwalifikacji wykonanych robót, błąd organu II instancji związany był także z wadliwą interpretacją przepisów prawa materialnego.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało przed 11 lipca 2003 r., a więc przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ustępem 2 do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Zarówno przed, jak i po dacie 11 lipca 2003 r. remont nie stanowił w rozumieniu Prawa budowlanego "budowy obiektu budowlanego", w razie zatem samowoli w tym zakresie nie miał zastosowania przepis art. 48. Przyjmując takie założenie /jak wykazano – wadliwe/, organ I instancji zastosował więc tryb właściwy, choć – co także warto krytycznie odnotować – w ostatniej części uzasadnienia odwołał się do przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r.

Przyjmując zupełnie inną kwalifikację wykonanych robót organ II instancji do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w ogóle się nie odniósł, w szczególności zaś nie przeprowadził analizy znaczenia jej przepisów przejściowych dla ustalonego stanu faktycznego.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. przebudowa była pojęciem równoznacznym z budową /art. 3 pkt 6 ustawy/. Do przebudowy zatem, tak jak do budowy czy nadbudowy, wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, zastosowanie miał przepis art. 48. Wszczęte zatem przed 11 lipca 2003 r. postępowanie, którego przedmiotem miała być samowolna przebudowa części obiektu, nie powinno być zgodnie z prawem prowadzone "w trybie art. 51". To, że organ I instancji, przyjmując wadliwe założenie co do charakteru robót, na podstawie tego przepisu wydał decyzję, nie przesądza przecież o rzeczywistym, obiektywnie istniejącym przedmiocie wszczętego postępowania. W istocie postępowanie dotyczyło przebudowy /względnie – jak wyżej zastrzeżono - nadbudowy/ obiektu. Dla niezakończonych ostateczną decyzją postępowań o takim przedmiocie ustawodawca, w związku ze zmianą Prawa budowlanego z 27 marca 2003 r., przewidział tryb szczególny, nakazując w art. 7 ust 2 stosowanie art. 1 pkt pkt 37-39 i 41. Te przepisy zostały zaś przez organy zupełnie pominięte.

Opisane naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter istotny i jako takie także i ono implikuje treść sądowego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1c, w związku z art. 135, oraz na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.