Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2004 r. ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz M. P. 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - w wyniku rozpoznania wniosku M. P., złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa -

- utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r. ustalającą na wniosek Archiwum Państwowego W. Oddział w M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy i modernizacji budynku wnioskodawcy położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] w M.

Zainicjowanie przedmiotowego postępowania nadzorczego zostało wywołane wystąpieniem Wojewody [...], rozpoznającego odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę dla konkretnej inwestycji.

Organ nadzoru ustalił, że teren tej inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 28.8.VA "adaptowany zabytkowy budynek archiwum miejskiego". Obszar ten poddany też został ścisłej ochronie konserwatorskiej.

Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 1997 r. zajął pozytywne stanowisko wobec wskazanej inwestycji i szczegółowo określił warunki jej realizacji.

Odnosząc się do zarzutu M. P., iż plan nie przewiduje rozbudowy, a załącznik nr 1 do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym pokazuje co najwyżej zamierzenia inwestora, a nie odzwierciedla rysunku planu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, iż skarżący błędnie odczytał wyrys i wypis z planu.

Natomiast załącznik graficzny do decyzji Burmistrza Miasta M. zawiera jako niezbędne elementy:

- linię czerwoną oznaczającą granice działki nr [...],

- linię niebieską oznaczającą linię zabudowy,

- linię żółtą oznaczającą granice sfery ochrony konserwatorskiej.

Nie ma też rozbieżności między wypisem, a wyrysem z planu.

Konkludując organ nadzoru uznał, że inwestycja o jaką chodzi w sprawie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, co mogłoby nastąpić, gdyby decyzja ta rażąco naruszyła prawo.

W złożonej skardze M P., właściciel sąsiedniej nieruchomości zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa.

Według skarżącego nie został przeprowadzony w sprawie dowód z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie było go w aktach). Powołane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zapisy planu tylko w pierwszej części - traktującej o adaptacji zabytkowego budynku - odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Natomiast dalsze sformułowanie "możliwa rozbudowa wg oznaczenia na rysunku planu" pozostaje w oczywistej sprzeczności z planem.

Do kwestii tej w istocie nie odniósł się zaś organ nadzoru.

Adaptacja budynku to nie jest termin tożsamy, czy też nawet bliskoznaczny z terminem "rozbudowa". Ustalenie zatem, czy plan dopuszcza jedynie adaptacje budynku, czy też zezwala także na jego rozbudowę ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy.

Wniosek skargi zmierzał do uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację organ nadzoru zaakcentował zwłaszcza potrzebę właściwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga prowadzi do uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z niżej podanych względów.

Zgodzić się należy ze skarżącym, iż sprawa nie została wyjaśniona przez organ nadzoru zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 7 kpa.

Zasada ogólna wynikająca z tego przepisu (podobnie jak i wszystkie inne zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego) wiąże także przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie przeczy temu fakt, iż organ nadzoru orzeka w granicach określonych art. 156 § 1 kpa. I w tym bowiem zakresie konieczne jest przestrzeganie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego i z niczego nie wynika, aby organ nadzoru był z tego obowiązku zwolniony.

Na marginesie dodać wypada, że wypowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skoncentrowane były na analizie przesłanki wynikającej z treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. kwestii rażącego naruszenia prawa.

Tymczasem, skoro według brzmienia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym (Dz. U. Nr 89, poz. 115 ze zm.), decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono jako nieważną, konieczne było uwzględnienie także uregulowania art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Zagadnienie zgodności wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z wiążącym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miało zasadnicze znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania nadzorczego.

Rację ma zaś skarżący podnosząc, iż organ nadzoru w istocie nie wgłębił się wcale w ocenę jego zarzutów odnośnie braku podstaw do umieszczenia w decyzji Burmistrza Miasta M. - w ramach przytaczania ustaleń planu - sformułowaną "możliwa rozbudowa wg oznaczeń na rysunku planu", jak też co do zaakcentowania różnicy terminologicznej między pojęciami "adaptacja" i "rozbudowa".

Zgodnie z przytoczonym zresztą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zapisem planu dotyczącym terenu inwestycji mieści się w obszarze o symbolu 28.8. UA oznaczonym, jako "adaptowany zabytkowy budynek archiwum miejskiego". Brzmienie tego zapisu wskazuje zatem na dokonaną już adaptację. Nie mówił on natomiast nic na temat dalszych działań inwestycyjnych związanych z tym obiektem, a zwłaszcza o jego rozbudowie.

Dostępny w aktach wyrys z planu nie ma również jakichkolwiek oznaczeń odnoszących się (wbrew temu co przyjęto w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym) do rozbudowy przedmiotowego budynku.

W tej sytuacji stwierdzenie organu nadzoru, iż zarzuty skarżącego są efektem jedynie błędnego odczytania wypisu i wyrysu z planem nie mogło zostać uznane za wyjaśnienie sprawy zgodnie z wymogami art. 7 kpa, a uzasadnienia decyzji organów nadzoru za odpowiadające regułom art. art. 8, 11 i 107 § 3 kpa.

Nie sposób również zauważyć pewnej różnicy terminologicznej między treścią części tekstowej planu, a legendą znajdującą się na wyrysie planu i informacją o zapisach planu (por. pismo z dnia 10 września 1997 r. kierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C.). W pierwszym przypadku występuje bowiem sformułowanie "adaptowany zabytkowy budynek...". W pozostałych zaś z wymienionych dokumentów mowa jest o "adaptacji zabytkowego budynku...". I do tej kwestii winien się ustosunkować organ nadzoru. Z urzędu podnieść wypada, że całkowicie poza zakresem zainteresowania organu nadzoru znalazło się wyjaśnienie kwestii zaznaczenia konturów (czarna pogrubiona kreska na obszarze działki nr [...]) występujących w załączniku nr 1 od decyzji Burmistrza Miasta M. Fakt ten winien ocenić pod względem legalności organ nadzoru. Organ nadzoru winien też dokonać analizy, czy dla całego przedmiotowego przedsięwzięcia wymagane było w świetle art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (wg brzmienia z chwili rozstrzygania w postępowaniu zwykłym) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwaga ta odnosi się do kwestii samej modernizacji obiektu.

Wszechstronne wyjaśnienie sprawy przez organ nadzoru wymagało zapoznania się z całością akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta M.

Tymczasem akta przedstawione Sądowi nie zawierają np. wniosku inwestora. Bez niego zaś z zasady ułomne byłoby dokonywanie oceny nadzoru inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania w postępowaniu zwykłym.

Rację ma też skarżący akcentując, iż uzgodnienie konserwatorskie było niezbędnym w sprawie elementem, stanowiącym jednak tylko wiążącą wypowiedź z punktu widzenia zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nie zwalniającą organu prowadzącego postępowanie głównie z konieczności wszechstronnego zbadania dopuszczalności przedmiotowej inwestycji w świetle zapisów samego planu.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15, poz. 1270 ze zm.)