Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 309/24 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w W. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 309/24 oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do PARP w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w innym składzie, ewentualnie umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. — przy uwzględnieniu zarzutu nieważności postępowania określonego w pkt 1.2. pkt iv-vi. na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załącznik nr 7 do skargi kasacyjnej, potwierdzających zmiany proceduralne dotyczące rozpatrywania wniosków zgodne z twierdzeniami zwartymi w skardze.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu przez sąd przepisów prawa materialnego, bez ich wszechstronnego rozważenia a dokładniej:

i. błędną wykładnię art. 45 ust 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U 2022 poz.1079 - dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") oraz art. 188 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 dalej ("Rozporządzenie Finansowe") w zakresie w jakim sąd przyjął, iż niezastosowanie przez Organ wobec Skarżącej trybu uzupełnienia wniosku nie naruszyło norm przejrzystości, rzetelności i bezstronności zawartych w tych przepisach rozumianych przy zastosowaniu zasad wykładni, wynikającej z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a przede wszystkim zasady ustanawiającej nakaz zapewnienia wnioskodawcom równego traktowania a przez to równego dostępu do pomocy publicznej, przejawiającego się m.in. w możliwości uzupełnienia wniosku o dofinansowanie.

ii. błędną wykładnię art. 45 ust 2 Ustawy Wdrożeniowej poprzez przyjęcie, iż określona tam zasada równego traktowania wnioskodawców polega tylko na zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru, a nie przede wszystkim na równym dostępie wnioskodawców do mechanizmów proceduralnych określonych w prawie, takich jak mechanizm uzupełnienia Wniosku.

iii. niezastosowanie art 45 ust. 1 i 2 Ustawy Wdrożeniowej nakazujących, aby kryteria wyboru projektów jak i procedury stosowane do wyboru projektów do dofinansowania miały charakter niedyskryminacyjny, były przejrzyste, i wypełniały zasady zawarte w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

iv. błędną wykładnię art. 51 ust 1 pkt 8 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z § 6 ust. 2 oraz 11 Regulaminu Wyboru Projektów w Programie Ścieżka SMART/FENG Priorytet 1 z dnia 29 września 2023 r. sporządzonego przez PARP, poprzez przyjęcie, iż organ podejmując decyzję o niewezwaniu Skarżącej do uzupełnienia wniosku był związany jedynie normą ogólną zawartą w Regulaminie a nie normą zawartą w art. 45 ust 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej, a ponadto poprzez zaniechanie ustalenia, iż Regulamin nie zawierał ustawowego elementu w postaci określenia zakresu uzupełnień i poprawień wniosku, a przez to jest nieprzejrzysty i ta okoliczność powinna być interpretowana na korzyść wnioskodawcy.

v. niezastosowanie normy zawartej w pkt 3 Preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., która nakazuje przejrzystość, skuteczność oceny oraz kontrolę udzielania pomocy publicznej.

vi. niezastosowanie normy art. 55 ust. 1 zd. 2 Ustawy Wdrożeniowej nakazującej Organowi zapewnienie przy uzupełnianiu i poprawianiu wniosków równe traktowanie wnioskodawców;

vii. błędną wykładnię art. 59 Ustawy Wdrożeniowej przez przyjęcie, iż zawarte w tym przepisie wyłączenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania o dofinansowanie obniża zakres ochrony, którego żądać może wnioskodawca w postępowaniu o dofinansowanie. Sąd dokonując błędnej wykładni art. 59 Ustawy Wdrożeniowej ustalił, iż Organ poprzez niewezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia Wniosku w istocie zrealizował jego bliżej nieokreślone gwarancje w postępowaniu konkursowym co należy uznać za nielogiczne i wykładnia ta miała wpływ na treść wyroku.

viii. błędną wykładnię i zastosowanie § 6 ust. 2 oraz 11 Regulaminu Wyboru Projektów będącego integralną częścią systemu norm obowiązujących zarówno uczestników konkursu S jak i organ zarządzający, poprzez przyjęcie, iż przepis ten dawał Organowi niczym nieograniczone prawo niezastosowania w stosunku do Skarżącej trybu uzupełnienia Wniosku, określonego w tej normie i że decyzja taka mieściła się w ramach swobody przyznanej organowi przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie, pomimo, iż uznaniowość w tym zakresie ograniczona jest zasadami równego traktowania wnioskodawców, rzetelności, bezstronności, przejrzystości, skutecznej oceny, które są nadrzędnymi zasadami, i których powinien przestrzegać organ przy rozpatrywaniu stosownych wniosków. Sąd stosując § 6 ust 2 i 11 RWP powinien był rozstrzygnąć wątpliwości redakcyjne Regulaminu na korzyść Wnioskodawcy.

ix. błędne zastosowanie pkt 1-9 załącznika nr 3 do RPW (Kryteria wyboru projektów) poprzez niezastosowanie do oceny legalności Rozstrzygnięcia Zasad Oceny tam wyrażonych. Sąd poprzez zaniechanie analizy Wniosku przez pryzmat Kryteriów nie ustalił, czy Organ podjął słuszną tzn. rzetelną i bezstronną decyzję, iż rzekome niespełnienie przez Wnioskodawcę tych kryteriów, a w szczególności dotyczących tzw. "Istoty Modułu" uzasadniało zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia Wniosku.

x. niezastosowanie art. 80 ust. 1 pkt 1 i 3 Ustawy Wdrożeniowej poprzez zaniechanie ustalenia w konkretnej sprawie czy ekspert wyznaczony przez Organ posiadał należyte kwalifikacje do wykonania zadań związanych z wyborem projektów oraz z procedurą odwoławczą, a więc ustalenia czy posiadał on wiedzę konieczną do skutecznej oceny wniosku. Sąd przyjmując opinię eksperta za swoją nie dokonał sprawiedliwego rozstrzygnięcia.

xi. niezastosowanie art. 188 oraz art. 189 ("Rozporządzenia Finansowego") w stosunku do ustalonych faktów, w szczególności niezastosowanie normy nakazującej Organowi równe traktowanie uczestników konkursu o dotację oraz przejrzystość podejmowanych w toku konkursu czynności.

xii. niezastosowanie art. 190 Rozporządzenia Finansowego i pominięcie zawartej w nim normy uznającej wkłady finansowe za spełniające wymogi współfinansowania dotacji. Skarżąca zadeklarowała, iż wkłady od swojego jedynego udziałowca są zapewnione wskazując w ten sposób źródła finansowania, o których mowa w Kryteriach Wyboru Projektów.

xiii. niezastosowanie § 2 ust. 1 lit. B RWP oraz pkt. ILI KWP, poprzez uznanie, że warunkowo zakupione wyniki B+R, a przez to nie uwzględnione jeszcze w bilansie Wnioskodawcy nie mogą, być podstawą wniosku o dofinansowanie w module "Wdrożenie".

xiv. błędną wykładnię art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r., (Dz. U. 2004.90.864/2) poprzez przyjęcie, iż pozbawienie strony postępowania konkursowego prawa do bycia traktowanym w sposób równy w stosunku do innych uczestników konkursu wynika z zasady zakazu wykładni rozszerzającej tego przepisu podczas gdy zwykła wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, iż wszelka pomoc, która grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz ewentualnie nieważność postępowania, w szczególności poprzez:

i. błędną wykładnię art. 73 ust 1 oraz 8 Ustawy Wdrożeniowej poprzez przyjęcie, iż ustanowiony normą zawartą w tym przepisie zakres kontroli sądu w postępowaniu odwoławczym nie obejmuje zbadania zgodności z prawem podjętych przez PARP konkretnych ustaleń i czynności w świetle tej części wniosku, która został zakwestionowana przez organ. Sąd nie ustalił istoty sprawy, a więc czy stan faktyczny uzasadniał podjęcie przez Organ negatywnej decyzji, a w szczególności decyzji o zaniechaniu zastosowania do Wniosku trybu uzupełnienia wniosku. Podstawą Skargi był zarzut naruszenia zasady równego traktowani wnioskodawców i brak możliwości przedstawienia przez Skarżącą swojej sprawy przy użyciu wszystkich należnych jej ustawowo narzędzi.

ii. błędną subsumpcję art. 43, 50, 51 oraz 53 Ustawy Wdrożeniowej do ustalonego stanu faktycznego. Podstawą sporu nie jest treść mających zastosowanie do konkursu przepisów w tym Regulaminu, a także legalność powołania KOP, a tylko treść i podstawa podjętej przez Organ decyzji. Żaden z tych przepisów nie statuuje zasady niczym nieograniczonej swobody Organu przy podejmowaniu decyzji o dofinansowaniu, a taką stosując te przepisy wywiódł konkluzję Sąd, co miało wpływ na treść orzeczenia.

iii. błędną wykładnię § 7 ust. 1 Regulaminu poprzez przyjęcie, iż ogranicza on zakres kontroli sądu tylko do badania naruszenia reguł postępowania z pominięciem badania zgodności zakwestionowanej treści Wniosku z kryteriami wyboru. Wykładnia ta spowodowało nierozpatrzenie istoty sprawy.

iv. przeprowadzenie rozprawy pomimo braku możliwości zapoznania się przez Skarżącą przed rozprawą z treścią Odpowiedzi na Skargę i przez to pozbawienie Skarżącej możliwości obrony swoich praw. Skarżącą nie wniosła o odroczenie rozprawy ze względu na to, iż sędzia sprawozdawca przedstawiając sprawę stwierdziła, iż organ w odpowiedzi na Skargę podtrzymał tylko argumenty przedstawione w Rozstrzygnięciu.

v. przeprowadzenie rozprawy pomimo braku doręczenia organowi przed rozprawą tłumaczenia przysięgłego załączników do Skargi sporządzonych w języku angielskim, które stanowiły istotny element Skargi, mogący wpłynąć na decyzję organu do co dalszego popierania swojego stanowiska przed sądem. Organ sporządził odpowiedź na skargę nie znając polskiej wersji załączników, a to właśnie w nich przedstawione były wyniki badań B+R podlegające wdrożeniu objętych wnioskiem.

vi. oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwym twierdzeniu pełnomocnika organu jakoby normy konkursowe umożliwiały dołączanie dodatkowych informacji i dokumentów do Wniosku po jego złożeniu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W załączniku do protokołu rozprawy z 1 sierpnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu przypomnieć należy, że ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania określone zostały w ustawie wdrożeniowej oraz Regulaminie i jego załącznikach. Zgodnie z art. 45 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1), a także zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego.

Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. o sygn. II GSK 1549/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy wdrożeniowej – z woli ustawodawcy – sąd administracyjny nie posiada narzędzi w postaci możliwości powołania biegłych czy ekspertów (z pomocy których korzysta instytucja przeprowadzająca konkurs). Tym samym, rola sądu administracyjnego nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Należy przy tym wyjaśnić, że sąd dokonuje oceny recenzji ekspertów tylko w kontekście np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium, natomiast nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I GSK 2562/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, iż nie dopatrzył się aby w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia przepisów procesowych. Regulamin wyboru projektów określił w szczególności zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu. W art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podano, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Uwzględniając powyższe prawidłowy jest wniosek, że właściwa instytucja wzywa stronę do dokonania określonych uzupełnień, a nie wszystkich dostrzeżonych braków. Uzupełnienie wniosku reguluje w szczególności § 6 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, a wezwanie takie zawiera wstępną opinię w zakresie kryteriów wymagających uzupełnienia lub poprawy. Także w § 6 ust. 11 Regulaminu przewidziano, że wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, przy czym wezwanie po przeprowadzonym Panelu KOP jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy Panel ten uzna, że projekt może uzyskać ocenę pozytywną. W obu wskazanych przypadkach, wezwanie do uzupełnienia/poprawienia wniosku ma zatem charakter fakultatywny (a nie obligatoryjny) i zależy od uznania członków KOP, którzy wskazują zakres koniecznych uzupełnień.

W realiach kontrolowanej sprawy strona nie była wzywana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień wniosku gdyż uznano, po przeanalizowaniu wniosku podczas pierwotnej oceny, że zakres koniecznych uzupełnień lub poprawy wniosku byłby równoznaczny z wezwaniem do zupełnie nowego wniosku o dofinansowanie. Stwierdzono, że finalnie ocena dotyczyłaby zatem nowego wniosku o dofinansowanie a to jest niedopuszczalne. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że powyższe stanowisko organu odnośnie do zakresu koniecznych uzupełnień lub poprawy wniosku jest wadliwe. Szeroki wywód w tym zakresie na stronie 14 skargi kasacyjnej również tego nie potwierdza. Strona przytacza fragment wypowiedzi WSA w Warszawie, który następnie, co należy przyznać, nie bez powodu kontestuje. Tym niemniej, aby można było uwzględnić zasadność podniesionego zarzutu nie wystarczy stwierdzić, że w istocie Sąd I instancji bezkrytycznie powielił stanowisko PARP ale przedstawić argumenty, z jakiego powodu należy uznać stanowisko PARP a zatem i Sądu I instancji za wadliwe. Tymczasem strona powołuje się na ograniczenia edycyjne dokumentów podlegających ocenie, jak również ograniczenia czasowe Panelu (o czym będzie mowa w dalszej części) a także przywołuje wieluset stronicowe dokumenty z wynikami badań B+R dołączone do złożonej skargi. To jednak w żadnym razie nie podważa zajętego przez PARP jednoznacznego stanowiska, że zakres koniecznych uzupełnień lub poprawy wniosku byłby równoznaczny z wezwaniem do zupełnie nowego wniosku o dofinansowanie.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo uczyniono nie wzywając strony do złożenia wyjaśnień/uzupełnień przedmiotowego wniosku ponieważ zakres koniecznych uzupełnień lub poprawy wniosku byłby równoznaczny z wezwaniem do złożenia zupełnie nowego wniosku o dofinansowanie.

Wbrew zarzutom Skarżącej, Sąd nie dokonał błędnej wykładni ani zastosowania art. 45 ust. 1 i 2 Ustawy Wdrożeniowej oraz art. 188 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozprowadzenia (UE) nr 1296/2013), (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013 (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 286/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 dalej ("Rozporządzenie Finansowe"). Sąd słusznie przyjął, iż niezastosowanie przez organ wobec Skarżącej trybu uzupełnienia wniosku nie naruszyło norm przejrzystości rzetelności i bezstronności zawartych w tych przepisach rozumianych przy zastosowaniu zasad wykładni wynikającej z art. 107 traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), ani równego dostępu do pomocy publicznej. Przeprowadzona ocena wypełniła zasady wskazane w art. 45 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej, w tym była dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena projektu Skarżącej jest spójna, wyczerpująca, mieści się w granicach logicznego rozumowania, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami, a także w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje wynik oceny.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że obowiązek dokonania rzetelnej oceny projektu nie zwalnia Skarżącej z prawidłowego sporządzenia wniosku o dofinansowanie oraz przedstawienia informacji i dokumentów, które pozwolą na stwierdzenie spełnienia danego kryterium. To na przyszłym Beneficjencie ciąży obowiązek przygotowania wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Stanowisko Skarżącej, że spółka jest uznanym przedsiębiorstwem nie tylko w kraju ale także na świecie i ma pełne kwalifikacje do realizacji projektu nie jest absolutnie kontestowane ani przez PARP ani przez Sąd. Tym niemniej, jeszcze raz podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało prawidłowe sporządzenie wniosku. Skarżąca nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje działania (sporządzenie wniosku o dofinansowanie, przygotowanie odpowiedzi na wezwanie do poprawienia i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie) na ekspertów oceniających. Wynikająca z art. 45 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Jak słusznie wskazał Sąd zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawco kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawco lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania o się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/l7 i przywołane w nim orzecznictwo).

Należy podkreślić, że słusznie uznał Sąd, iż wprowadzenie przez organ takiego trybu postępowania, jak domaga się tego Skarżąca w skardze, doprowadziłby do naruszenia zasad konstrukcyjnych procedury konkursowej.

Wbrew zarzutom Skarżącej, Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 45 ust. 2 Ustawy Wdrożeniowej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwa instytucja (czyli PARP) zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska PARP, według której zapewniła ona wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska PARP, że ocena wniosków została przeprowadzona na podstawie prawidłowo ogłoszonego Regulaminu Wyboru Projektów oraz powszechnie znanych wnioskodawcom Kryteriów wyboru projektów. Wnioskodawcy, których projekty były złożone i ocenione w ramach konkursu Ścieżka Smart nabór 1. zostały umieszczone na liście projektów pozytywnie lub projektów negatywnie ocenionych w zakładce wyniki i archiwum na stronie internetowej naboru pod linkiem: httDs://feng.DarD.ROv.Dl/comDonent/erants/grants/sciezkasmart#wvniki i archiwum. Każdy wnioskodawca, który złożył wniosek w konkursie Ścieżka SMART, nabór 1 otrzymał pismo informujące o wyniku oceny wniosku. W przypadku projektów ocenionych negatywnie każdy wnioskodawca miał możliwość odwołania się od negatywnej oceny projektu i złożenia protestu w formie pisemnej. Nie ulega wątpliwości, że równe traktowanie wnioskodawców wiąże się z obowiązkiem stosowania takich samych zasad wobec wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach danego postępowania. Równe traktowanie wnioskodawców wymaga, aby właściwa instytucja nie stosowała w trakcie postępowania żadnych indywidualnych preferencji. Zakaz ten dotyczy zarówno procedur wyboru projektów, jak i kryteriów, wytycznych wskazano, że równe traktowanie wnioskodawco wymaga, aby właściwa instytucja nie stosowała w trakcie postępowania żadnych indywidualnych preferencji. Zakaz ten dotyczy zarówno procedur wyboru projektów, jak i kryteriów. (Tak też: komentarz do art. 45 Ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, pod red. Macieja Perkowskiego oraz Rafała Poździka, opublikowano: WKP 2023).

Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie w części pól we wniosku Wnioskodawca mógł wykorzystać określony limit znaków na odpowiedź. Zasada ta obowiązywała w równy sposób wszystkich wnioskodawców.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z Regulaminem Wyboru Projektów, których znajomość Wnioskodawca potwierdził składając wniosek o dofinansowanie. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku udostępnioną na stronie naboru. Zatem przed przystąpieniem do konkursu Wnioskodawca znał limity znaków w każdym polu i powinien w ramach dostępnego limitu przedstawić precyzyjne informacje w zakresie ocenianego kryterium. Wnioskodawca powinien zwrócić uwagę na zakres przedstawianych w poszczególnych polach informacji i ich istotność w zakresie aspektów podlegających ocenie. Należy dodać, że żadnym usprawiedliwieniem dla strony nie są ograniczenia dotyczące limitu znaków we wniosku o dofinansowanie. Jak już bowiem powiedziano, wszystkich wnioskodawców ograniczenia te dotyczą w takim samym zakresie. Tworzenie odmiennych warunków dla jednego podmiotu oznaczałoby, że inne podmioty uczestniczące w konkursie nie miałyby dokonywanej oceny wniosków według tych samych kryteriów i stanowiłoby nierówne dyskryminujące traktowanie innych wnioskodawców.

Dlatego też, co wynika z całej treści instrukcji wypełniania wniosku, części opisowe wniosku powinny być możliwie zwięzłe, opisowe i konkretne. Tworzenie odmiennych warunków dla jednego podmiotu, tj. skarżącej oznaczałoby nierówne dyskryminujące traktowanie innych wnioskodawców. Należy również podkreślić, iż nie było możliwości zwiększenia liczby przedstawicieli Wnioskodawcy uczestniczących w spotkaniu panelowym z udziałem oceniających projekt. Zgodnie z § 6 pkt 9 ppkt 2 Regulaminu wyboru projektów: "W Panelu biorą udział: 2) ze strony wnioskodawcy maksymalnie 4 przedstawicieli wnioskodawcy, którzy powinni mieć pełna wiedzę o ocenianym projekcie i być upoważnieni do reprezentacji wnioskodawcy podczas Panelu." Te zasady były znane wszystkim biorącym udział w konkursie ( a więc i Spółce) ponieważ we wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca oświadcza, że zapoznał się z Regulaminem wyboru projektów i akceptuje jego zasady (oświadczenie nr 2). Tym samym aplikując o udzielenie wsparcia, Skarżąca wyraziła zgodę na zasady oceny projektów w działaniu "Ścieżka SMART". W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przewidzianego czasu spotkania panelowego, organizacji i struktury należy przypomnieć, że zgodnie z § 6 ust 9. RWP: "Czas Panelu z udziałem wnioskodawcy jest zależny od liczby modułów wchodzących w skład projektu. Przewidywany czas omówienia jednego modułu to około 20 minut". Dodatkowo, zgodnie z § 5 ust 2. RWP: "Wniosek o dofinansowanie powinien zostać sporządzony w języku polskim zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 672), z wyjątkiem użycia obcojęzycznych nazw własnych lub pojedynczych wyrażeń w języku obcym." Zapisy RWP nie przewidują zapewnienia przez PARP tłumacza języka obcego podczas spotkania panelowego, czy też wydłużenia spotkania panelowego z uwagi na konieczność tłumaczenia pytań ekspertów osobie obcojęzycznej, reprezentującej Wnioskodawcę uczestniczącej w spotkaniu panelowym. Tym samym, przystępując do Panelu strona miała pełną świadomość powyższych ograniczeń i to w jej gestii było takie zorganizowanie i przygotowanie się do spotkania, aby zadość uczynić warunkom postawionym przed wszystkimi Wnioskodawcami. W odniesieniu do zarzutu jednostronnie wprowadzonej zmiany dokumentacji konkursowej przez PARP należy wyjaśnić, iż 12 maja 2023 r. nie wprowadzono zmian w dokumentacji konkursowej do naboru nr 1 Ścieżka SMART. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że w pozostałych datach tj. w dniach 30 marca 2023 r. oraz 18 kwietnia 2023 r. wprowadzono nowe wersje Modelu finansowego, które zawierały istotne korekty mające wpływ na całościowe działanie Modelu. Ponadto, zgodnie z § 10 ust. 4 RWP: "W przypadku zmiany RWP, IP zamieszcza na stronie naboru oraz na portalu komunikaty informujące o dokonanych zmianach zawierające w szczególności informację o jego zmianie, aktualną treść regulaminu, uzasadnienie zmiany oraz termin, od którego stosuje się zmianę. IP udostępnia na stronie naboru oraz na portalu poprzednie wersje RWP", co też uczyniono na stronach systemu LSI https://lsi.parp.gov.pl/auth w części Aktualności oraz na stronie internetowej PARP tj.: https://feng.parp.gov.pl/component/grants/newss/sciezka-smart (zakładka Komunikaty). Wobec powyższego zarzut ten jest bezzasadny.

Wbrew zarzutom Skarżącej, Sąd nie dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 Pkt 8 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z § 6 ust. 2 oraz 11 Regulaminu Wyboru Projektów. Jak słusznie wskazał Sąd, do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 59 Ustawy Wdrożeniowej). Jak dalej trafnie wyjaśnił, istotą bowiem i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest - w przeciwieństwie do procedur typu jurysdykcyjnego konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu). Sąd słusznie stwierdził, iż w toku postępowania konkursowego dochodzi do swoistej konkurencji pomiędzy uczestnikami postępowania. Jednakże wbrew twierdzeniu Skarżącej nie ma to związku z prawem (a nie obowiązkiem) Organu do wzywania Wnioskodawcy do uzupełnia wniosku.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Zgodnie z § 6 ust. 2 RWP: "Wnioskodawca może zostać wezwany przez IP do uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku zawiera wstępną opinię w zakresie kryteriów wymagających uzupełnienia lub poprawy.". Zgodnie z § 6 ust. 11 RWP: "Jeżeli po Panelu, Panel KOP uzna, że projekt może uzyskać ocenę pozytywną, jednak niezbędna jest poprawa wniosku w zakresie: usunięcia modułu, przeniesienia części wydatków kwalifikowalnych (do 20%) do wydatków niekwalifikowalnych, wskaźników, porządkowych zmian we wniosku, innych zmian uzgodnionych na Panelu w zakresie dopuszczonym w kryteriach wyboru projektów, wnioskodawca może zostać wezwany przez IP do uzupełnienia lub poprawienia wniosku we wskazanym w wezwaniu zakresie.".

W załączniku nr 3 do RWP określono, co może Wnioskodawca poprawiać we wniosku, jednakże o skierowaniu wniosku do uzupełnień decyduje zgodnie z RWP - Komisja Oceny Projektów, która składa się jak z niezależnych ekspertów, specjalistów w dziedzinie której dotyczy wniosek. Zakres dopuszczalnych poprawek lub uzupełnień w ramach konkretnego postępowania zmierzającego do wyboru projektów w istocie powinien wynikać z treści regulaminu wyboru projektów (art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej). Przy czym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż dopuszczenie zmian lub poprawek nie może prowadzić do istotnej modyfikacji projektu w stosunku do pierwotnej treści wniosku o dofinansowanie. Dokonanie istotnej modyfikacji projektu powoduje, że oceniane jest inne przedsięwzięcie niż zgłoszone pierwotnie (v. Komentarz do art. 55 Ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, pod red. Macieja Perkowskiego oraz Rafała Poździka, opublikowano: WKP 2023). Z kolei postanowienia Regulaminu (zgodne z art. 55 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej) przewidują możliwość (a nie obowiązek) wezwania Wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Jeżeli oceniający wniosek o dofinansowanie uznają, że mogą dokonać prawidłowej oceny na podstawie informacji zawartych we wniosku (zarówno oceny pozytywnej, jak i negatywnej), mogą odstąpić od wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o dofinansowanie.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).