II OSK 649/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-21	
Data wpływu	2023-03-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Szuma
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 506/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 506/22 w sprawie ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 maja 2022 r. znak SKO.41/1079/LI/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Fundacji [...] z siedzibą w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 506/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] z siedzibą w L., dalej także: "Spółka", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, dalej także: "SKO", z dnia 24 maja 2022 r. znak: SKO.41/1079/LI/2022, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1) niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 16 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a., art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej także: "u.p.z.p.", § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej w skardze kasacyjnej: "Rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia 6 maja 2021 r. znak: AB-LA-L6730.1.17.201, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie była obarczona wadą prowadzącą do stwierdzenia nieważności z uwagi na to że:

a) wskazane wyżej przepisy u.p.z.p. oraz Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy nie są wystarczająco jednoznaczne, dopuszczają przynajmniej kilka możliwych interpretacji, a w przypadku ich ewentualnego naruszenia nie można mówić o ewidentnym charakterze naruszenia; w związku z tym nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek rażącego naruszenia prawa;

b) z jednolitej linii orzeczniczej wynika, że rażące naruszenie musi dotyczyć materialnej treści decyzji administracyjnej, natomiast aspekty formalne analizy urbanistycznej mogą być wzięte pod uwagę tylko wtedy, gdy ta analiza w ogóle nie została przeprowadzona; właściwym trybem do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego, przedstawionym wyżej zakresie, jest zaskarżenie decyzji administracyjnej w toku instancji;

c) ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym, nie wykazano, że "wskutek wydania decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 6 maja 2021 r. wywołała rażące skutki ekonomiczne czy gospodarcze" (tak w oryginale – uwaga NSA); w szczególności nie wskazano kto konkretnie i w jakiej wysokości poniósł szkodę majątkową, w związku z tym nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych, przesłanek rażącego naruszenia prawa;

d) SKO nie dysponowało, na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, opinią biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, która podważałaby prawidłowość analizy urbanistyczno-architektonicznej, znajdującej się w aktach sprawy; w przedmiotowej sprawie, należało odwołać się do wiadomości specjalnych; w związku z tym żadne uchybienie procesowe przed organem pierwszej instancji nie zostało właściwie stwierdzone, nie można więc z tych faktów wyciągać konsekwencji prawnych;

e) wbrew zapatrywaniom sądu I instancji, nie ma prawnych przeciwwskazań do uwzględniania, przy badaniu zasady dobrego sąsiedztwa, również istniejącej zabudowy, zrealizowanej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; co więcej gdyby taka zabudowa istniała w sąsiedztwie planowanej inwestycji, należałoby ją uwzględnić w analizie urbanistyczno-architektonicznej;

równocześnie naruszona została zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej określona w art. 16 § 1 K.p.a.

2) niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2, art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, z uwagi na fakt, że w postępowaniu administracyjnym dokonano niewłaściwej oceny dowodów oraz błędnie przyjęto, że organizacja społeczna - Fundacja [...] w L. legitymuje się celem statutowym oraz interesem społecznym, przemawiającymi za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 743/21, podczas gdy takie okoliczności nie występują, co powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania oraz odmową dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w charakterze uczestnika na prawach strony, występowanie w danym postępowaniu podmiotu nieuprawnionego oraz wyrażanie przez ten podmiot swojego stanowiska w sprawie, czy dokonywanie innych czynności procesowych, zawsze ma wpływ na tok postępowania.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Spółka wniosła nadto o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W piśmie procesowym z 30 maja 2023 r. uczestnik postępowania Fundacja [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz Fundacji [...] kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2025 r. pełnomocnik Spółki zawarł dodatkowa argumentację zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. niewłaściwego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a., art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy, zdaniem skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia 6 maja 2021 r. znak: AB-LA-L6730.1.17.201, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie była obarczona wadą prowadzącą do stwierdzenia nieważności.

Najpierw stwierdzić należy, że niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tylko procesowym aspektem naruszeń o charakterze procesowym, które zdaniem strony skarżącej wystąpiły w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem konkretyzacja omawianego zarzutu sformułowana w punktach I.1 a), b), c) i e) skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii materialnych. W takim przypadku naruszenie mogłoby dotyczyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z powołanymi w opisie naruszenia przepisami materialnymi, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od tej wadliwości, z uwagi na treść opisu naruszenia, a także uzasadnienie kasacji, możliwe jest odniesienie się do podniesionych punktach I.1 a), b), c) i e) skargi kasacyjnej kwestii materialnoprawnych.

Wbrew tezie zawartej w punkcie a), powołane przepisy ustawy (tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) i rozporządzenia (§ 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4) są na tyle jednoznaczne, że można mówić o ewidentnym charakterze ich naruszenia, a co za tym idzie, możliwe jest przyjęcie, że doszło do ich rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jest oczywiste, że zastosowanie prawa poprzedza ustalenie treści stosowanej normy prawnej. Ustalenie to dokonywane jest w procesie wykładni. Nie oznacza to jednak, że dokonywanie wykładni wyklucza przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie teza, że wskazane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia "dopuszczają przynajmniej kilka możliwych interpretacji". Najpierw skonstatować trzeba, że tak sformułowany opis naruszenia jest zbyt ogólny. Zarówno bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisy § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają szereg wymogów pozwalających na przyjęcie, że zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu kasacji także ograniczono się w omawianej kwestii do ogólnej konstatacji, że naruszenie nie było oczywiste, a charakter przepisu prawnego (jego niejednoznaczność i różna interpretacja) nie pozwalały na stwierdzenie rażącego charakteru naruszenia. Podkreślić należy, że w stosownym fragmencie uzasadnienia nie sprecyzowano, o jaki przepis chodzi.

Z opisu naruszenia wyartykułowanego w punkcie I.1 b) skargi kasacyjnej oraz rozwinięcia zarzutu w uzasadnieniu kasacji wynika, że zdaniem skarżącej, rażące naruszenie może być stwierdzone tylko wtedy, gdy analiza w ogóle nie została przeprowadzona. Natomiast trybem kwestionowania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie jest zaskarżenie decyzji w toku instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do wyłączenia kontroli nadzwyczajnej w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie w jakim opiera się ona na aprobacie dla analizy urbanistycznej, której ustalenia są w znacznym stopniu zdeterminowane wyznaczeniem granic obszaru analizowanego.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Są one ustalane także na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury".

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Przed dalszymi uwagami należy jeszcze nawiązać do § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).

Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Podważenie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe zarówno w zakresie okoliczności faktycznych przyjętych przez urbanistę jako podstawa oceny specjalistycznej, w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia, jak i w zakresie samej oceny specjalistycznej. Wobec organu można zaś podnosić zarzuty niewłaściwej oceny dokumentu w postaci analizy i jej wyników.

Powyższe wstępne uwagi wskazują, że sąd kasacyjny jest uprawniony do kontroli wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie także decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, poprzez ocenę zasadności zakwestionowania rezultatów analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli nadzwyczajnej wykonano Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., dalej także: "Analiza". Załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy są dokumenty w postaci Wyników analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu: część tekstowa (załącznik nr 2) i część graficzna (załącznik nr 3).

Przystępując do kontroli kasacyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie także SKO, wobec tych dokumentów stwierdzić najpierw należy, że warunkiem koniecznym prawidłowości analizy urbanistycznej jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1299/17).

Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadzana jest na obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Jak już wyżej zasygnalizowano, wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje w znacznym stopniu rezultaty analizy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego organowi pozostawiony został wybór, czy skorzysta z możliwości wyznaczenia granic w odległości większej, niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m.

Taki charakter rozstrzygnięcia wynikającego z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury powoduje, jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż minimalny, jakkolwiek dozwolone, powinno to być uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku i jednoznacznie wynikać z części tekstowej i graficznej analizy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3417/18; z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 395/22).

Powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Jak stwierdzono w orzecznictwie, wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20).

W niniejszej sprawie konieczne jest nadto spostrzeżenie, że przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury regulują minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie.

Z przepisów tych nie wynika natomiast, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona w sposób równomierny. Użyte w ust. 1 określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednak nie znaczy to, że odległość granic tego obszaru z każdej strony musi być taka sama.

Ustalając granice obszaru analizowanego należy mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).

Jak zauważono w orzecznictwie, przepis § 3 ust. 1 posługuje się pojęciem wyznaczenia obszaru wokół działki budowlanej. Taka regulacja sugeruje formę koła dla tego obszaru. Niemniej jest to jedynie podstawowy wzorzec, który w konkretnych realiach podlega modyfikacji. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 395/22; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1291/20).

Z uwagi na charakterystykę danego terenu, nawet konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem figurze okręgu (patrz: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1738/21).

Odnosząc poprzedzające uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, należy odnotować, że w "Wynikach analizy zagospodarowania obszaru", stanowiących załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, nie uzasadniono szczegółowo wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wskazano, że w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury został wyznaczony obszar analizowany na mapie zasadniczej w skali 1:1000, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Autor analizy stwierdził dalej, że szerokość frontu działki wynosi 46 m. Zakres minimalnego obszaru analizowanego wynosi 138 m. Dodał, że mając na uwadze zróżnicowanie charakteru i intensywności okolicznej zabudowy, obszar analizowany został wyznaczony kolorem niebieskim na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000, obejmując swym zasięgiem cały arkusz mapy.

W skardze kasacyjnej nie podważono oceny Sądu pierwszej instancji, że rozszerzono zasięg terytorialnego obszaru analizowanego bardzo znacząco poza próg minimalny wyznaczony przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia uwarunkowaniami urbanistyczno-architektonicznymi panującymi w obszarze analizowanym. Pomijając brak jednoznacznego określenia w tekście Wyników Analizy do jakiej odległości rozszerzono obszar analizowany, zauważyć trzeba nie tylko brak uzasadnienia dla rozszerzenia. Konieczne jest także wskazanie, że zwiększenie obszaru od strony południowej w stopniu znaczącym odbiega od wielkości obszaru analizowanego od pozostałych stron (północnej, zachodniej i wschodniej). Nie kwestionując możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w formie odbiegającej od regularnego okręgu, czy też wyznaczenia granic w odległościach różnych z różnych stron działki budowalnej, nie sposób w niniejszej sprawie skonstatować, że znaczne zwiększenie obszaru analizowanego tylko od strony południowej spowodowało objęcie nim terenów zabudowy wielomieszkaniowej i ich "przyłączenie" do obszarów o całkowicie odmiennej strukturze urbanistyczno-architektonicznej (obszary zabudowy jednorodzinnej i obszary niezabudowane).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że jedynym celem takiego zabiegu było znalezienie odpowiedniego punktu odniesienia pozwalającego na wyrażenie pozytywnej dla inwestora konkluzji w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. że inwestycja pozostaje w zgodzie z uwarunkowaniami urbanistyczno-architektonicznymi dla tak sztucznie powiększonego obszaru analizy. Teza o konieczności rozszerzenia zasięgu obszaru analizowanego została uzasadniona zróżnicowanym charakterem zabudowy. Tymczasem, jak wynika z treści tekstu Analizy oraz Rysunku, jest to argument nie znajdujący odzwierciedlenia w stanie faktycznym.

W konsekwencji, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nawiązujące do wielkości zabudowy wielorodzinnej i szeregowej, w tym przede wszystkim do wskaźników zabudowy objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wprowadzają zaburzenie ładu przestrzennego na obszarze dostępnym z tej samej drogi publicznej. Przy czym podkreślić należy, że nawet ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej, nastąpiło z istotnym przekroczeniem średnich wskaźników.

Odnosząc się do możliwości ujęcia w Analizie terenów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło to naruszenie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie wykluczając takiej możliwości, raz jeszcze stwierdzić należy, że tereny objęte planem, z usytuowaną już zabudową wielorodzinną, nie stanowią zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, obszar objęty ustaleniami planu znajduje się po stronie południowej działki inwestycyjnej, w odległości kilkuset metrów. Na obszarze objętym planem występują liczne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MWN), co dotyczy m.in. działek na których realizowana jest inwestycja powoływana w Analizie. Jednak tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej są w planie w sposób wyraźny oddzielone od terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy swoistym "buforem" w postaci terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Należy zaaprobować wyrażoną dalej ocenę, według której, taka treść planu świadczy o tym, że planiści miejscy, a za nimi prawodawca miejscowy, ład przestrzenny na spornym terenie widzieli raczej jako kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale w postaci zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej.

Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym można także odnotować, że w świetle postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublina z dnia 1 lipca 2019 r.) teren inwestycji znajduje się w strefie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie wiąże organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (choć wiąże organy przygotowujące i uchwalające miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego – art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Pomimo braku prawnej mocy wiążącej w tym aspekcie, ustalenia studium powinny być brane pod uwagę w analizie urbanistycznej, jako czynnik faktyczny (a nie prawny) kształtujący ład przestrzenny na danym obszarze.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy łączne potraktowanie obu obszarów (objętego planem i nieobjętego planem) jako obszaru analizowanego stanowi niedopuszczalne pomieszanie dwóch porządków prawnych: systemu norm planistycznych stanowiących zasadę przeznaczenia terenu oraz określenia sposobu zagospodarowania (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i regulacji o charakterze indywidualnym, przewidzianej na wypadek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2).

Jest oczywiste, że prymat określania przeznaczenia w planie oznacza, iż ustalenie warunków zabudowy ma pewne cechy wyjątku. O takim charakterze postępowania o ustalenie warunków zabudowy świadczy nie tylko systematyka art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale także szereg wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1-5 u.,p.z.p. Oczywiste, rażące niedochowanie tych wymagań, dotyka istoty kompetencji planistycznej gminy. Również zatem z tego powodu naruszenie opisane wyżej uprawniało do przyjęcia, że ma ono charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wbrew twierdzeniu wnoszącej kasację nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja nie wywołała "rażących skutków ekonomicznych lub gospodarczych", a więc nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Stan niezgodności z prawem trwał w dacie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Trwały zatem także skutki rażącego naruszenia wymagań odnoszących się do zachowania ładu przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika aby w dacie rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności dla terenu inwestycji obowiązywał plan miejscowy zawierający ustalenia odpowiadające ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji, stanowisko organu, według którego, oparta na Analizie decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest prawidłowe.

Bezzasadny jest zarzut niewłaściwego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2, art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, z uwagi na fakt, że w postępowaniu administracyjnym dokonano niewłaściwej oceny dowodów oraz błędnie przyjęto, że organizacja społeczna Fundacja [...] legitymuje się celem statutowym oraz interesem społecznym, przemawiającymi za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 743/21, podczas gdy takie okoliczności nie występują, co powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania oraz odmową dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w charakterze uczestnika na prawach strony.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy zostało przecież wszczęte z urzędu. Odnosząc się do kwestii dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie dopuszczenia Fundacji do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wywodził, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, udział w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowej sprawie mieści się w celu opisanym w statucie jako: "kontrola obywatelska instytucji publicznych". Według Sądu pierwszej instancji, można również dostrzec związki pomiędzy udziałem w postępowaniu a celami wyrażonymi jako "zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu władzy" czy "zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym". Według Sądu, biorąc pod uwagę silne kontrowersje i protesty społeczne w społeczności lokalnej jakie wywołała sporna inwestycja, przekonujące jest również stanowisko Kolegium, że za dopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Takie stanowisko w stopniu zbyt ogólnym nawiązuje do przedmiotu sprawy. Należy jednak uznać, że udział Fundacji w postępowaniu wszczętym z urzędu nie stanowił naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W związku z wnioskiem Fundacji [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy na brak podstaw do uwzględnienia takiego wniosku. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz innych stron, niż wyraźnie w tych przepisach wskazane. Do kręgu tego nie należy osoba będąca uczestnikiem postępowania kasacyjnego, która nie była skarżącym przed sądem pierwszej instancji. Niezależnie od tego, Fundacja nie wykazała, że poniosła w związku z udziałem w postępowaniu kasacyjnym koszty, w tym koszty związane z profesjonalną reprezentacją – działała bez adwokata lub radcy prawnego. Nadto, pismo zostało wniesione po upływie terminu wskazanego w art. 179 P.p.s.a.