Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA//Rz 57/21

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 roku nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia H. B., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w [pic] zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R10.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 21 marca 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w postaci kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod ex 19 05 03) w procesie odzysku R10 (obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska) na działkach nr ewid. 3524/2 i 3525, zlokalizowanych w miejscowości [...], gmina [...].

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił Skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10 na działkach o nr ewid. 3524/2 i 3525 położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Organ po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że ma wątpliwości, czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, a w szczególności zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwości przez hałas lub zapach.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] września 2018r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało bowiem, że decyzja została wydana na podstawie niekompletnego wniosku i bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a jej uzasadnienie nie jest oparte na bezspornych dowodach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz 1227/18 oddalił sprzeciw H. B. od powyższej decyzji Kolegium.

W wyniku skargi kasacyjnej H. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2019 r. II OSK 1143/19 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] września 2018r. Zdaniem NSA organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał na uznanie, że przetwarzanie odpadów przez Skarżącą w sposób wskazany we wniosku i dalszych pismach może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 797 ze zm.). Naczelny Sąd stwierdził, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił decyzje organu I instancji do ponownego rozpatrzenie zamiast orzec co do istoty sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] października 2019r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że organem odpowiednim do rozpoznania wniosku jest Starosta Powiatu [...] w związku ze zmianą ustawy o odpadach. Ustawą z 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592, dalej: ustawa zmieniająca) wprowadzono zmiany w ustawie o odpadach w zakresie wymagań dotyczących wydawania pozwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, przy czym w przypadku postępowań toczących się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przed organem odwoławczym, organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ww. ustawy, organ I instancji wzywa do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, zawieszając postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

W związku z powyższym, Starostwa Powiatu [...] wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy od otrzymania wezwania. Po wykonaniu wezwania organ I instancji pismem z 11 września 2020r. zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R10 na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.

Postanowieniem z [...] września 2020r. nr [...] Burmistrz [...] negatywnie zaopiniował wniosek w sprawie wydania przez Starostę Powiatu [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R10 przez Firmę A. B. H., na działkach nr ewid. 3524/2 oraz 3525 położonych w miejscowości [...].

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że działki na których planowane jest przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10 częściowo do strony południowej w pasie o szerokości około 34 m są objęte aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2009r. (Dz. Urz. Woj. [....] Z 2010r. Nr [...], poz. [...]), z przeznaczeniem pod budowę 2 torowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV do miasta [...] na terenie gminy [...] i stacji energetycznej w [...]. Ponadto wobec utraty z dniem 31 grudnia 2003r. mocy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr. [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1993r. (Dz .Urz. Woj. [...] Z 1994r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), brak jest możliwości podania charakteru pozostałych części działek nr ewid. 3524/2 oraz 3525, obręb [...].[pic]

Burmistrz wskazał ponadto, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] ww. działki znajdują się częściowo w obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej (w tym wyłączone z zabudowy), w której znajdują się najkorzystniejsze gleby do produkcji rolniczej oraz częściowo w pozostałych obszarach produkcji rolniczej. Wedle Burmistrza w Studium brak jest zapisów dopuszczających stosowanie odpadów na gruntach rolnych do nawożenia roślin.

Burmistrz wskazał również, że stosowanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R10 poprzez zagospodarowanie na gruntach rolnych wiązać się będzie z ich transportem z miejsca odzysku do miejsca przetwarzania. Bezpośredni dojazd do działek, na których będą zagospodarowywane odpady odbywać się będzie między innymi po drogach o nieuregulowanym stanie prawnym. Grunty pod drogami śródpolnymi nie stanowią własności Gminy [...]. Są to drogi, które powstały w wyniku "zajęcia" gruntów prywatnych, których szerokość oraz ich parametry techniczne tj. nośność nie są przystosowane do transportu takiej ilości odpadów. Inwestor planuje bowiem przetwarzać rocznie około 10 000 ton mokrej masy.

Burmistrz stwierdził więc, że stosowanie odpadów pochodzących z procesu odzysku R10 na gruntach rolnych w miejscowości [...] nie spełnia zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Ponadto parametry dróg gminnych, po których miałby być transportowane przedmiotowe odpady do działek nr ewid. 3524/2 oraz 3525 obręb [...] przez samochody ciężarowe może doprowadzić do ich degradacji.

H. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.256, dalej: k.p.a.) w zw. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, polegające na wydaniu opinii nieadekwatnej do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszeniu zasady praworządności przez organ, w szczególności poprzez rozstrzygnięcie w zakresie wykraczającym poza kompetencje organu, tj. ponad kwestie dotyczące ustalenia zgodności przedsięwzięcia z prawem miejscowym, tj. zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach polegające na błędnym uznaniu, że Burmistrz posiada kompetencję do pełnej merytorycznej oceny treści wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy opinia Burmistrza nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami publicznymi organu opiniującego, a więc w tym przypadku tylko zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o pozytywne zaopiniowanie wniosku w sprawie wydania przez Starostę Powiatu [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R10 dla Firmy "A" H. A. B. Skarżąca sformułowała również ewentualny wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca podniosła m.in., że zapisy planu miejscowego w żadnym zakresie nie zabraniają użytkowania rolniczego gruntów ani przetwarzania na nich odpadów w [pic]procesie odzysku R10 tj. wykorzystywania odpadów w rolnictwie. Skarżąca zaznaczyła, że wzdłuż południowej granicy działki o nr ew. 3524/2 oraz 3525 przebiega jedynie napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia a grunty rolne do niej przylegające mocą żadnych przepisów prawa nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Pozostała część przedmiotowych działek nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, by stosowanie odpadów na tych działkach nie spełniało warunków aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według Skarżącej, dla sprawy nie ma znaczenia stwierdzony przez organ brak dostępu do drogi publicznej działek rolnych, na których planuje prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Takie stwierdzenia organu przekraczają zakres opinii, do [pic]wydania której uprawniony jest organ na mocy art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Ponadto żaden przepis prawa, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie odzysku R10 nie uzależnia możliwości prowadzenia procesu odzysku R10 od dostępu do dróg publicznych (odpowiedniej ich nośności czy szerokości).

SKO w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2020 roku utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium powołało treść art. 41 ust 6a ustawy o odpadach a następnie wskazał, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazał, czego dokładnie ma dotyczyć opinia wydawana przez Burmistrza. Stąd należy przyjąć, że chodzi o ogólne ustosunkowanie się do przedmiotu wniosku i ewentualnych warunków zezwolenia. Jednakże organ powinien wypowiadać się wyłącznie w zakresie swojej właściwości. Opinia powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności w zakresie prawa miejscowego. Dokonując oceny projektu decyzji organ uzgadniający może również wypowiedzieć się, czy dla danego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Burmistrz może wypowiedzieć się, czy planowana działalność może spowodować szkody i jakie są konsekwencje wydania zezwolenia dla lokalnej społeczności. Opinia ta nie ma jednak charakteru wiążącego.

Wedle Kolegium organ I instancji dokonał oceny przedsięwzięcia pod kątem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku, stanowiącym przepisy miejscowe i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Organ zwrócił także uwagę na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na drogi o nieuregulowanym stanie prawnym podkreślając także ich parametry techniczne i szerokośćm nie pozwalające na transport planowanej ilości odpadów. Wobec powyższego SKO uznało, że wbrew zarzutom zażalenia organ uzgadniający nie wykroczył poza ramy umocowania i dokonał oceny przedsięwzięcia w zakresie zarówno prawa miejscowego, jak również ogólnego oddziaływania na środowisko oraz kierunki rozwoju gminy.

H. B. wniosła skargę na powyższe postanowienie Kolegium z [...] października 2020 r., wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienie Burmistrza [...] z [...] września 2020 r., a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez:

- niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez SKO, że Burmistrz posiada kompetencje do ogólnego ustosunkowanie się do treści wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy opinia Burmistrza nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami publicznymi organu opiniującego, a więc w tym przypadku tylko zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Formułowane przez SKO stanowisko nie powinno odnosić się do dowolnie wybranych przez niego kwestii, w szczególności zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], które nie stanowi aktu prawa miejscowego, czy dostępu do drogi publicznej działek rolnych, na których Skarżąca planuje prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów, jak również rzekomej możliwej degradacji dróg wskutek transportowania na nich odpadów do działek objętych wnioskiem;

- niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez SKO, że w sprawie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów Burmistrz może wypowiedzieć się, czy dla planowanego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy niniejsza sprawa nie dotyczy i nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy;

Skarżąca zarzuciła również przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy wniosek Skarżącej zasługuje na pozytywną opinię Burmistrza, bowiem spełnia wszystkie przesłanki formalne i merytoryczne określone przepisami prawa, w szczególności Skarżąca w treści wniosku wykazała, że zamierzony przez nią sposób gospodarowania odpadami jest zgodny z planami gospodarki odpadami oraz przepisami prawa, w tym prawa miejscowego (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), a także nie może powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,

2) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 2 i art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach polegające na błędnym uznaniu przez SKO, że Burmistrz posiada kompetencje do ogólnej oceny treści wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy Burmistrz nie jest organem z mocy prawa władnym do oceny spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów; te kompetencje zgodnie z ustawą o odpadach ustawodawca powierzone zostały starostom. Skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, a więc w tym przypadku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, za który Burmistrz odpowiada;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 41 ust. 3 pkt 2 i art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz przytoczeniu w jego treści jedynie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wskazanie z jakich przyczyn negatywna opinia Burmistrza w zakresie wniosku Skarżącej była prawidłowa, a także nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącej zawartych w zażalenia, w tym:

← brak odniesienia się do zarzutu, że organ I Instancji rozstrzygnął w zakresie wykraczającym poza kwestie dotyczące ustalenia zgodności przedsięwzięcia z prawem miejscowym, tj. zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie oceny przedsięwzięcia pod kątem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], które nie stanowi aktu prawa miejscowego, a także poprzez odniesienie się do braku dostępu do drogi publicznej działek rolnych, na których Skarżąca planuje prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów,

← brak odniesienia się do zarzutu, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, w tym wynikającej z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie odzysku R10, która uzależniałaby możliwość prowadzenia procesu odzysku R10 od dostępu do dróg publicznych (odpowiedniej ich nośności czy szerokości);

← niewskazanie, jakie ustalenia doprowadziły do stwierdzenia, że transportowanie odpadów przez Skarżącą po drogach prowadzących do działek nr ewid. 3524/2 oraz 3525 mogłoby doprowadzić do ich degradacji;

← niewskazanie, z jakich przyczyn SKO przychyliło się do negatywnej opinii Burmistrza w szczególności nie wykazanie, by zamierzony przez Skarżącą sposób gospodarowania odpadami mógł powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a także by był niezgodny z planami gospodarki odpadami, czy z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Nadto w treści uzasadnienia postanowienia nie wskazano nawet potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, które mogłoby spowodować przetwarzanie odpadów przez Skarżącą w sposób wskazany we wniosku. Brak stwierdzenia negatywnych przesłanek do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów winien skutkować pozytywną opinią wniosku wydaną przez Organ, które to naruszenia uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wprost, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że Burmistrz w swojej opinii słusznie odniósł się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].

Skarżąca podkreśliła, że ww. plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje działki rolne, na których Skarżąca planuje prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów, jedynie w zakresie pasa o szerokości 34 m. Plan powstał jedynie na potrzeby budowy 2 torowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV do miasta [...] na terenie gminy [...] i stacji energetycznej w [...]. Co istotne, zapisy tego planu w żadnym zakresie nie zabraniają użytkowania rolniczego gruntów ani prowadzenia na nich przetwarzania odpadów w procesie odzysku R10, który to proces ściśle powiązany jest z nawożeniem gruntów rolnych, o czym świadczy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10. Pozostała część przedmiotowych działek nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego brak test podstaw do [pic]stwierdzenia, by stosowanie odpadów na tych działkach nie spełniało warunków aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za nieprawidłowe Skarżąca uznała należy utrzymanie w mocy przez Kolegium negatywnej opinii Burmistrza z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej działek rolnych, na których Skarżąca planuje prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Według Strony stwierdzenia Burmistrza przekraczają zakres opinii, do wydania której jest uprawniony organ na mocy art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Ponadto żaden przepis prawa, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 nie uzależnia możliwości prowadzenia procesu odzysku R10 od dostępu do dróg publicznych (odpowiedniej ich nośności czy szerokości). We wniosku nie wskazano nawet o jakich parametrach dopuszczalnej masy całkowitej pojazdami będą dostarczane odpady. Jednocześnie gdyby nawet skarżąca chciała dostarczać odpady pojazdami nienormatywnymi, to zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym przysługuje jej wszczęcie w trybie art. 64 osobnego postepowania w sprawie zezwolenia na przejazd takim pojazdem nienormatywnym o odpowiedniej kategorii. Kolegium nie wyjaśniło, jakie dokładnie parametry posiadają drogi, po których transportowane byłyby odpady, i jakie ustalenia organu czy dowody doprowadziły do uznania, że transportowanie odpadów na tych drogach mogłoby doprowadzić do ich degradacji. Twierdzenia organu o nieuregulowanym stanie prawnym dróg dojazdowych w tym zakresie uznać należy za gołosłowne i niepotwierdzone tym bardziej, że sam organ w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał, że teren w niewielkiej części obejmujący działki rolne, na których Skarżąca planuje prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów, posiada dostęp do dróg publicznych (§4 ust. 6 uchwały).

W piśmie procesowym z 10 marca 2021r. Skarżąca podtrzymała twierdzenia skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa dotycząca wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy. W wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 maja 2019r., II OSK 1143/19, uchylającego wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2018r., sygn. II SA/Rz 1227/18 i uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. nr [...] – sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Na etapie postępowania odwoławczego zmianie uległ stan prawny w związku z nowelizacją ustawy o odpadach na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. poz. 1592, dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach m.in. o wydanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, przy czym w przypadku postępowań toczących się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przed organem odwoławczym, organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, po wydaniu ww. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, SKO w [...] decyzją z [...] października 2019r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy zmieniającej, organ pierwszej instancji wzywa do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, zawieszając postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, po wezwaniu Skarżącej w trybie ww. art. 9 ust. 2 ustawy zmieniającej do uzupełnienia wniosku i przedstawieniu przez stronę odpowiedniej dokumentacji uzupełniającej, Starosta Powiatu [...] zwrócił się w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach do Burmistrza [...] o wydanie opinii w sprawie przedmiotowego wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W konsekwencji, Burmistrz postanowieniem z [...] września 2020r. ww. wniosek zaopiniował negatywnie a SKO w [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020r. utrzymało ww. postanowienie organu I instancji w mocy.

Zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przepis ten nie określa zakresu przedmiotowego opinii. Niemniej jednak zakres ten można określić porównując treść art. 41 ust. 6a z art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Należy więc stwierdzić, że zakres opinia właściwego wójta/burmistrza/prezydenta miasta ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy planowane przetwarzanie odpadów zgodne jest z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a więc przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy również pamiętać, że skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 1117/19).

W ocenie Sądu organ I instancji, wypowiedział się w kwestii zgodności planowanego przetwarzania odpadów z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób, który nie uzyskał aprobaty Sądu. Przedstawione w analizowanych postanowieniach organu I i II instancji tezy co do braku możliwości przetwarzania odpadów w ramach procesu R10 nie zostały poparte argumentacją znajdującą oparcie w przepisach prawa, w tym prawa miejscowego. Jak wynika z postanowienia organu I instancji, część działek nr 3524/2 i 3525, na których planowane jest przetwarzanie odpadów - tj. w pasie 34m – jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę 2-torowej linii WN 110kV do m. [...] na terenie gminy [...] i stacji energetycznej w [...] (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2010r. Nr 10, poz. 209). Jak wskazał Burmistrz, przez część tych działek ma przebiegać dwutorowa linia energetyczna do miasta [...] i stacji energetycznej w [...]. Powstaje jednak istotne pytanie, czy ww. przeznaczenie działek wyklucza równocześnie prowadzenie działalności rolniczej, z jaką w niniejszej sprawie wiąże się przetwarzanie odpadów objęte wnioskiem.

Zgodnie z § 4 ust. 3 ww. uchwały, w granicach terenu objętego planem:

1) zakazuje się w pasie 20m w jedną i drugą stronę od osi linii elektroenergetycznej wznoszenia obiektów kubaturowych;

2) dopuszcza się wznoszenie obiektów kubaturowych, z wyjątkiem obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w odległości mniejszej niż 20m, lecz nie mniejszej niż 10m od osi linii;

3) zakazuje się lokalizowania nasadzeń zieleni wysokiej w odległości nie mniejszej niż 7,5m od osi linii elektroenergetycznej;

4) przestrzeń, w odległości minimum 4m dookoła każdego słupa może być zagospodarowana wyłącznie przez zieleń niską.

W niniejszej sprawie analizowany wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczy procedury odzysku R10, która polega na tym, że wcześniej rozdrobnione odpady – kompost nieodpowiadający wymaganiom (ex 19 05 03) są przywożone na teren nieruchomości a następnie rozrzucane równomiernie na powierzchni gleby do głębokości 30 cm i przykrywane glebą lub z nią zmieszane. Przetwarzanie odpadów prowadzone jest poza instalacjami natomiast odpad (kompost) rozrzucany będzie specjalnym pojazdem z rozrzutnikiem. Po zmieszaniu odpadów glebą zasiane zostaną rośliny.

Porównując opis procedury przetwarzania odpadów, jaka jest przedmiotem niniejszej sprawy z zakresem zakazów przewidzianych w § 4 ust. 3 ww. uchwały w związku planowanym przebiegiem linii energetycznej należy wskazać, że planowana działalność przetwarzania odpadów nie wiąże się z pewnością z wznoszeniem obiektów kubaturowych, objętych zakazem w § 4 ust, 3 pkt 1 i 2 ww. uchwały. Z kolei w § 4 ust. 3 pkt 3 ww. uchwały przewidziano zakaz nasadzeń zieleni wysokiej w odległości nie mniejszej niż 7,5m od osi linii elektroenergetycznej. Objęty wnioskiem proces przetwarzania odpadów nie wiąże się również z dokonywaniem nasadzeń zieleni wysokiej. Z opisu planowanej procedury przetwarzania odpadów nie wynika więc, by była ona objęta ograniczeniami wynikającymi z § 4 ust. 3 ww. uchwały. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że przeznaczenie części działki pod budowę linii elektroenergetycznej wyklucza jednocześnie prowadzenie działalności rolniczej, w ramach której zawiera się objęta wnioskiem procedura przetwarzania odpadów, polegająca na rozrzucaniu kompostu na powierzchni gleby. Jak wskazano powyżej, zapisy § 4 ust. 3 ww. uchwały nie pozwalają przyjąć, że tego rodzaju działalność objęta jest ograniczeniami, wymienionymi w ww. przepisie planu miejscowego. W celu zagwarantowania natomiast realnych możliwości posadowienia linii elektroenergetycznej, organ administracji publicznej (tj. starosta) dysponuje możliwością w oparciu o art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 11990 ze zm.) ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Jest to jednak odrębna sprawa administracyjna, związana z przeprowadzeniem konkretnego procesu inwestycyjnego związanego z budową linii elektroenergetycznej, która z pewnością wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania o charakterze opiniodawczym. W niniejszej sprawie, jak już powyżej wskazano, organ powinien był wypowiedzieć się w kwestii zgodności planowanego przetwarzania odpadów z planem miejscowym. Organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, aby plan miejscowy w stosunku do planowanej działalności przewidywał ograniczenia w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana procedura przetwarzania odpadów nie wiąże się ani z posadowieniem obiektów kubaturowych, wymienionych w ww. planie, ani też z nasadzeniami zieleni wysokiej.

Nie można również zaaprobować stwierdzenia organu I instancji, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego brak jest zapisów dopuszczających stosowanie odpadów na gruntach rolnych do nawożenia roślin, które to stwierdzenie zostało przez organ przedstawione jako kolejny argument uzasadniający negatywne zaopiniowanie przedmiotowego wniosku. W tym kontekście słusznie Skarżąca podnosi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co bezpośrednio wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 20201r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W związku z powyższym powoływanie się na zapisy studium nie może stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia niezgodności planowanego przetwarzania odpadów z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Zapisy studium lub też, jak przyjmuje organ I instancji w niniejszej sprawie brak zapisów, dotyczących przetwarzania odpadów nie powinien stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej zwłaszcza, że jak wskazuje organ – działki znajdują się częściowo w obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej i częściowo w pozostałych obszarach produkcji rolniczej. Natomiast przetwarzanie odpadów – tutaj nieprzetworzonego kompostu ma służyć hodowli roślin do produkcji kompostu. Brak zamieszczenia w studium zapisów, które odnosiłyby się do sposobu nawożenia gleby nie może stanowić podstawy do odmowy zastosowania kompostu do nawożenia roślin.

Podstawą do wydania opinii negatywnej nie może być również trzeci przedstawiony przez organ I instancji argument, dotyczący parametrów i stanu prawnego dróg dojazdowych do działek, na których ma się odbywać wnioskowane przetwarzanie odpadów. Jak podawał Burmistrz, stosowanie odpadów na gruntach rolnych będzie wiązać się z ich transportem z miejsca odzysku do miejsca przetwarzania. Bezpośredni dojazd do działek będzie natomiast odbywać się m.in. po drogach o nieuregulowanym stanie prawnym (grunty pod rogami śródpolnymi), których szerokość i parametry techniczne nie są przystosowane do takiej ilości odpadów.

W ocenie Sądu opinia w zakresie odnoszącym się do parametrów dróg dojazdowych dojazdu wykracza poza zakres kompetencji opiniodawczych Burmistrza wynikających z art. 41 ust, 6a ustawy o odpadach. Obowiązki organu wyrażającego stanowisko – opinię i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - winien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. II GSK 847/15).

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. poz. 132), określa warunki dla procesu R10 m.in. przy zastosowaniu odpadu: ex 19 05 03, które dotyczą metodologii stosowania tego rodzaju odpadów na glebie. W żadnym zakresie warunki te nie odnoszą się do parametrów bądź też stanu prawnego dróg dojazdowych, którymi dojeżdżać będą stosowne pojazdy z kompostem. Kwestia ta nie mieści się w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Ewentualne naruszenie prawa własności, wynikające z poruszenia się po drogach o nieuregulowanym stanie prawnym wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. Tym bardziej więc kwestia ta nie wchodziła w zakres postępowania opiniodawczego, prowadzonego przez Burmistrza. Niezależnie od powyższego należy również stwierdzić, że twierdzenia organu I instancji o parametrach dróg, czy też o ich nieuregulowanym stanie prawnym nie zostały poparte jakimkolwiek uzasadnieniem, który odnosiłby się do jakichkolwiek skonkretyzowanych danych identyfikujących drogi dojazdowe.

W ocenie Sądu organ I instancji z przedstawionych powyżej przyczyn opiniując negatywnie analizowany wykroczył poza ramy postępowania opiniodawczego, wynikające z art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Kolegium, mimo wskazanego powyżej naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji, utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza z [...] września 2020r., czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia standardów wynikających z ww. przepisu k.p.a. Kolegium przedstawiło lakonicznie treść rozstrzygnięcia organu I instancji a następnie poczyniło ogólne rozważania dotyczące charakteru opinii organu współdziałającego, które jednakże nie były ściśle związane z przedmiotem niniejszej sprawy. Kolegium wspominało o możliwości wypowiedzenia się przez organ, czy dla przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, które to stwierdzenie nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Niewątpliwie Kolegium nie odniosło się do argumentów zażalenia, kwitując je ogólnikowym stwierdzeniem o braku ich zasadności. Należało wiec stwierdzić, że SKO w [...] naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia oraz przytacza treść obowiązujących przepisów prawa bez odniesienia się w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości do stanu faktycznego sprawy, a także bez ustosunkowania się do zarzutów zażalenia.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Stosując art. 135 P.p.s.a. Sąd uznał, że do końcowego załatwienia sprawy konieczne jest również uchylenie postanowienia organu I instancji. Konieczne jest bowiem ponowne wypowiedzenie się przez Burmistrza – jako organu opiniującego w kwestii zgodności wniosku z przepisami prawa – w tym ww. planem miejscowym z uwzględnieniem wskazań zawartych w ww. orzeczeniu.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.