Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Żytno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 103/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Wójta Gminy Żytno z dnia 17 października 2024 r. nr OrOB.0050.67.2024 w przedmiocie przeprowadzenia kontroli działalności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Żytno na rzecz Wojewody Łódzkiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 103/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego (organ nadzoru) na zarządzenie Wójta Gminy Żytno (organ, Wójt) z dnia 17 października 2024 r., nr OrOB.0050.67.2024, w przedmiocie przeprowadzenia kontroli działalności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Organ wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 i 122 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (u.d.l.) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku, że gmina w zakresie kontroli "samodzielnego publicznego ZOZ" działa przez organ wykonawczy, tj. wójta, podczas gdy podmiotem tworzącym "jest gmina, która działa przez swój organ radę gminy, która posiada także kompetencje do kontroli samodzielnego gminnego zakładu opieki zdrowotnej", a brak jest "przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość wójta gminy, jako organu wykonawczego gminy, do realizacji działań nadzorczych i kontrolnych wobec samodzielnego publicznego ZOZ, którego podmiotem tworzącym jest gmina";

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 pkt 7, § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1331) poprzez jego pominięcie , co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że rada gminy jest uprawniona do kontroli samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w oparciu o art. 121 ust. 3 u.d.l.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III. Stanowisko strony przeciwnej.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – ograniczył w związku z powyższym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

3. Weryfikacja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku, albowiem zarzuty te są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

4. Odnosząc się całościowo do istoty zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 121 i 122 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (u.d.l.) oraz wadliwe niezastosowanie przepisów § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 pkt 7, § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1331 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraża ocenę, że argumenty przedstawione przez skarżący kasacyjnie organ gminny nie stanowią podstawy do przyjęcia wykładni i zastosowania powyższych przepisów odmiennej od wersji zaakceptowanej przez kontrolowany Sąd Wojewódzki.

Należy przede wszystkim zgodzić się z poglądem, że określona w art. 121 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. kompetencja nadzorcza podmiotu tworzącego (rozumianego jako podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej) do żądania informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz dokonywania kontroli i oceny działalności tego podmiotu przysługuje – w odniesieniu do gminnych (samorządowych) podmiotów leczniczych działających w formie jednostki budżetowej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 6 ust. 2 pkt 2-3 u.d.l.) – właściwej radzie gminy (art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/u.s.g.).

Za taką wykładnią przemawiają istotne argumenty systemowe wewnętrzne i zewnętrzne oraz celowościowo-funkcjonalne.

Po pierwsze, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Jeżeli więc stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. podmiotem tworzącym jest "podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej", to niewątpliwie zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. rada gminy jest organem, do którego kompetencji należy tworzenie gminnych podmiotów leczniczych (por. także art. 50a ust. 1 zd. 1, art. 60 ust. 1, art. 83 pkt 2 u.d.l.).

Po drugie, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g., z zastrzeżeniem art. 12, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy.

Uregulowane w art. 121-122 u.d.l. szczególne kompetencje nadzorczo-kontrolne nad gminnymi podmiotami leczniczymi niebędącymi przedsiębiorcami powinna zatem sprawować rada gminy działająca nie tylko jako organ tworzący podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub jednostki budżetowej, lecz także jako podmiot, któremu przysługują ustawowo przypisane kompetencje kontrolne w gminie.

Po trzecie, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Niewątpliwie ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zawiera przepisu, który wyraźnie (expressis verbis) jako przepis szczególny ustanawiałby kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego gminy do wykonywania czynności nadzorczych i kontrolnych nad gminnymi podmiotami leczniczymi.

Po czwarte, z treści art. 18a ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.g. wynika niepodważona w przepisach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej zasada ustrojowa, że właściwa rada gminy jako organ kontrolny w gminie kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej, której zasady i tryb działania określa statut gminy (art. 18a ust. 5 u.s.g.).

Zgodnie z powyższą zasadą, działalność gminnych jednostek organizacyjnych (w tym gminnych podmiotów leczniczych) podlega zatem nadzorowi rady gminy, która wykonuje swoje kompetencje przez radnych (w tym przedstawicieli wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.s.g.), działających jako członkowie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 2 u.s.g.).

Po piąte, z samego faktu, że określone czynności związane z zatrudnianiem, zwalnianiem lub wyznaczaniem do pełnienia obowiązków kierownika gminnych podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami (art. 46 ust. 3-3a, art. 121 ust. 5 zd. 2 u.d.l.) oraz postępowaniami konkursowymi na niektóre stanowiska kierownicze w gminnym podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (art. 49 i n. u.d.l.) wykonuje w imieniu podmiotu tworzącego organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest oczywistą konsekwencją zasady, że do zasadniczych zadań tego organu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.).

Po szóste, z treści regulacji dotyczącej rady społecznej jako organu inicjującego i opiniodawczego podmiotu tworzącego oraz doradczego względem kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą (art. 48 u.d.l.) wynika, że skoro radę tę powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot tworzący, a w jej skład wchodzą – w przypadku gminnych podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami – wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako przewodniczący oraz przedstawiciele wybrani przez właściwą radę gminy "w liczbie określonej przez podmiot tworzący" jako jej członkowie (zob. art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. a i b u.d.l.), przy czym od uchwały rady społecznej kierownikowi przysługuje odwołanie do podmiotu tworzącego (art. 48 ust. 12 u.s.g.), to niezgodne z celem i funkcją tego rodzaju regulacji byłoby przypisanie funkcji kreacyjnych i kontrolnych nad radą społeczną jej przewodniczącemu, a więc organowi wykonawczemu gminy. Podmiotem tworzącym może być zatem uznana tylko właściwa rada gminy.

Po siódme, pozbawione trafności są argumenty odwołujące się do regulacji wynikającej z art. 121 ust. 5 zd. 2 oraz art. 122 ust. 1 i 5 u.d.l. lub § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 pkt 7, § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych.

W tym zakresie trzeba bowiem odróżnić uchwały właściwej rady gminy wykonującej kompetencje nadzorczo-kontrolne nad gminnym podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (np. uchwała w sprawie przeprowadzenia i zakresu kontroli podmiotu leczniczego lub uchwała w sprawie wstrzymania wykonania działań kierownika tego podmiotu oraz zobowiązania go do ich zmiany lub cofnięcia) lub uchwały (czynności) komisji rewizyjnej działającej w jej mieniu od określonych czynności wykonawczych wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje uchwały rady gminy.

Określone czynności kontrolne powinny być zatem realizowane na podstawie upoważnienia udzielonego na zasadach wynikających z uchwały właściwej rady gminy (ze wskazaniem osób udzielających upoważnienia oraz osób, które mogą zostać upoważnione) oraz sporządzonego zgodnie z § 6 ust. 1-3 oraz wzorem określonym w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Podobnie należy ocenić zakres kompetencji do powołania biegłego w celu przeprowadzania specjalistycznych badań lub zbadania określonych zagadnień w toku kontroli podmiotu leczniczego oraz zawarcia z biegłym odpowiedniej umowy w tym zakresie (§ 16 ust. 1-2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia). Również w tym zakresie właściwa rada gminy powinna określić w uchwale zasady i tryb powołania biegłego oraz zawierania z nim umowy, w tym podmioty upoważnione do dokonywania tych czynności, z uwzględnieniem ustawowych zasad reprezentacji gminy oraz zarządu mieniem gminnym (zob. art. 48 u.s.g.).

5. W tym stanie sprawy, mając na uwadze negatywny wynik kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu na rzecz organu nadzoru kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).

-----------------------

2