II SA/Kr 1373/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-09	
Data wpływu	2023-11-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Zakamycze'' I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 14 pkt 1-3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 września 2023 r., [...] sp. z o.o. w W. wniosła skargę na uchwałę nr CXIl/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze " (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 4320) zaskarżając ją w części, tj. w:

1. § 7 ust. 14 pkt 1-3,

2. § 12 ust. 1 pkt 5.

Uchwale w zaskarżonej części zarzucono, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 884; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 334, dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym m.p.z.p.;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1648; dalej: P.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 670, dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE);

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U z 2021 r. poz. 162) w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

Na wstępie spółka zaznaczyła, że jej legitymacja procesowa wynika z art. 50 § 2 p p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27 P.t. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

Następnie [...] sp. z o.o. w W. przytoczyła skarżone ustalenia planu:

"§ 7. 14. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

2) w terenach U.4, U.6 dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych;

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach.

§ 12. 1. Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się:

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

Uzasadniając swoje zarzuty spółka podała, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju wyłącza możliwość wprowadzania w miejscowych planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca we wskazanej ustawie zdecydował o odejściu od zasady pozytywnej lokalizacji inwestycji związanych z łącznością publiczną w planie miejscowym. W konsekwencji nie mogą one zawierać przepisów, które wprost wskazują gdzie można zlokalizować tego typu inwestycje. Tym bardziej jest to niedopuszczalne gdy miejsca wskazane w planie miejscowym są niemal "punktowe", gdyż dopuszczalne tereny stanowią ułamek ogólnego terenu planu, a pozostałe warunki ustalone planem faktycznie uniemożliwiają zrealizowanie inwestycji. Taka sytuacja, zdaniem spółki, dotyczy skarżonych przepisów uchwały.

Skarżąca zwróciła uwagę, że § 7 ust. 14 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, gdyż dopuszcza aby te ostatnie były zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych na terenie U.4 albo U.6 i to z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla tych terenów.

Po drugie uchwała - wbrew przepisom prawa - w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w m.p.z.p., gdyż zezwala, aby jakiekolwiek inwestycje w tym zakresie były zrealizowane tylko na terenie U.4 albo U.6, które łącznie obejmują zaledwie ok. 4 % obszaru planu, a cały obszar planu to 235 ha. Co więcej maszty, anteny, czy stacje bazowe mogą być zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych w tych terenach i jedynie z zachowaniem maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem, to jest 12 m. Skarżąca jednocześnie wskazała, że na terenach U.4 i U.6 aktualnie nie ma ani jednego obiektu budowlanego, a zatem postanowienie m.p.z.p. zezwalające na lokalizację stacji bazowych jest puste, gdyż nie ma gdzie ich zrealizować. Co więcej - zgodnie z § 21 ust. 7 w zw. z § 8 ust. 16 uchwały - teren U.4 i U.6 objęty jest strefą zieleni niskiej, w której obowiązuje m.in. zakaz lokalizacji budynków. Natomiast stosownie do § 7 ust. 13 pkt 2 lit. e uchwały wszelkie dachy budynków (choć na chwilę obecną ich nie ma i m.p.z.p. ustanawia zakaz ich lokalizowania) na terenach U.4 i U.6 muszą być dachami płaskimi zielonymi ekstensywnymi, to jest dachami płaskimi urządzonymi jako teren biologicznie czynny, utrzymany w stanie trwałym, o grubości warstwy zapewniającej naturalną wegetację roślin - min. 30 cm oraz pokryciu wegetacyjnym zapewniającym wzrost roślinności takiej jak: byliny i trawy z roślinami zimozielonymi.

Tym samym na wskazanych uchwałą terenach U.4 i U.6 nie ma możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a całość warunków z § 7 ust. 14 oznacza całkowity zakaz ich lokalizowania na całym terenie objętym planem miejscowym. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 12 ust. 7 pkt 1 uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym.

Dalej, zdaniem spółki, aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż abstrahując od braku obiektów budowlanych, na których teoretycznie plan dopuszcza lokalizowanie (na obszarze ok. 235 ha) i zakazu ich lokalizowania, to ich wysokość już zapewne wyczerpałaby maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy.

W ocenie skarżącej, inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru i zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Inwestycja ta, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta jednak z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Za niedopuszczalne skarżąca uznała też postanowienia opisane w § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały wskazujące, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia, co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Tymczasem ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy dwa rozporządzenia wykonawcze - rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448) i rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne zasady związane z tą tematyką. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie konsultacji społecznych projektu uchwały były wyrażone wątpliwości co do zasadności skarżonego postanowienia, jednak uwaga ta nie została uwzględniona.

Na koniec skarżąca podniosła, że w sprawie nie chodzi jedynie o sprzeczności z ustawą o wspieraniu rozwoju, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części w ocenie skarżącej zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg procedury planistycznej:

1) w dniu 31 maja 2019 r. opublikowano ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu;

2) termin składania wniosków do planu wyznaczono do dnia 12 lipca 2019r.;

3) rozpatrzenie wniosków złożonych do planu nastąpiło zarządzeniem Nr 1480/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2020 r.;

4) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych nastąpiło w dniu 13 sierpnia 2020 r., w dniu 16 listopada 2020 r., w dniu 17 lutego 2021 r., w dniu 5 lipca 2021 r. i w dniu 24 września 2021 r.;

5) w dniu 29 października 2021 r. opublikowano ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nastąpiło od dnia 8 listopada do dnia 7 grudnia 2021 r.;

7) w dniu 30 listopada 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu;

8) jako termin składania uwag do wyłożonego projektu planu wyznaczono 23 grudnia 2021 r.;

9) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu nastąpiło w zarządzeniu Nr 33/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2022 r.;

10) w dniu 1 kwietnia 2022 r. przekazano projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych;

11) w dniu 27 maja 2022 r. opublikowano ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

12) w dniach 6 czerwca - 5 lipca 2022 r. nastąpiło ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

13) w dniu 28 czerwca 2022 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu;

14) jako termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu wyznaczono 19 lipca 2022 r.;

15) w zarządzeniu Nr 2236/ 2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2022 r. rozpatrzono uwagi złożone do ponownie wyłożonej części projektu planu;

16) zarządzeniem Nr 2269/ 2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu;

17) zarządzeniem Nr 2270/ 2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu;

18) uchwalanie planu:

a) podczas sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2022 r. nastąpiło pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIII/2551/ 22

b) podczas sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2022 r. nastąpiło drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada zadecydowała o ponowieniu procedury planistycznej;

19) następnie przekazano projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 18 listopada 2022 r. i w dniu 3 lutego 2023 r.;

20) w dniu 10 marca 2023 r. opublikowano ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

21) od dnia 24 marca do dnia 24 kwietnia 2023 r. miało miejsce ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

22) w dniu 30 marca 2023 r. miała miejsce dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu;

23) jako termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu wskazano 8 maja 2023 r.;

24) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu dokonano w zarządzeniu Nr 1427/ 2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r.;

25) zarządzeniem Nr 1428/ 2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu;

26) uchwalanie planu nastąpiło na sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., gdzie odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr CXI1/ 3030/23 oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr CXII/3037/23;

27) ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. pod poz. 4320.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ przede wszystkim podniósł, że art. 46 i nast. ustawy o wspieraniu rozwoju, wprowadzające szczególnie regulacje oraz zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, nie pozbawiają organów planistycznych gminy uprawnień do kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy. Z treści przepisu art. 4 u.p.z.p., organ wyprowadził zasadę, że w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, organy planistyczne mają możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, natomiast w planie miejscowym obszaru "Zakamycze" w żadnym wypadku nie został wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej, lecz jedynie warunki, jakie należy brać pod uwagę przy ustalaniu ich lokalizacji. Rada Miasta Krakowa stanęła na stanowisku, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie mogą prowadzić do pozaprawnego przeniesienia uprawnień planistycznych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ani też nie nakładają one na organy planistyczne gminy bezwzględnego obowiązku dopuszczania w każdym obszarze bezwarunkowej możliwości lokalizacji urządzeń i obiektów z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej.

Dalej, organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istotna jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym, która została wyraźnie wyeksponowana w zapisach części tekstowej oraz w załączniku graficznym do uchwały o skarżonym planie miejscowym. Obszar tego planu, z wyjątkiem niewielkich skrawków terenu, mieści się w B. - T. Parku Krajobrazowym (§ 8 ust 1 tekstu uchwały), a zatem jest objęty silną formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). Szczególne cechy obszaru zostały wskazane w planie i w dokumentach planistycznych, ustalono zapisy dotyczące ochrony niezabudowanych terenów zieleni oraz ochrony występujących na obszarze powiązań widokowych. W postanowieniach planu wprowadzono zapisy oraz ustalenia wskaźników zabudowy w tym wysokości zabudowy, tak aby chronić walory estetyczne krajobrazu, a także sformułowano zasady dotyczące infrastruktury telekomunikacyjnej, wpływającej na percepcję krajobrazu.

Następnie Rada Miasta zwróciła uwagę, że obszar objęty ustaleniami miejscowego planu obszaru "Zakamycze" znajduje się w granicach dwóch strukturalnych jednostek urbanistycznych wskazanych w dokumencie Studium: nr 19 W. J. (wschodnia część obszaru) oraz nr 39 O. (zachodnia i centralna część obszaru), (por. Tom III studium gminnego, str. 115 i nast. oraz str. 215 i nast.). Dla tych jednostek urbanistycznych wyznaczono m. in. parametry w postaci wskaźników zabudowy, dla których wskazano:

1. z karty jednostki 39:

• Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej jednorodzinnej (MN) do 9 m;

• Wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 25 m;

• Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 20%.

2. z karty jednostki 19

• Wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 11 m;

• Udział usług w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 20%.

Parametry określone w kwestionowanym planie miejscowym, w tym parametr maksymalnej wysokości zabudowy, zostały wyznaczone w oparciu o powyższy dokument studium gminnego oraz na podstawie uzgodnień ustawowych. Mają zatem racjonalne uzasadnianie, a także spełniają wymagania płynące z właściwych regulacji prawnych. Odnosząc się do zarzutu związanego z treścią § 7 ust. 14 pkt 1-3 planu miejscowego, wskazującego na konieczność m. in. respektowania wartości maksymalnych wysokości zabudowy przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wynikających z opinii i uzgodnień ustawowych oraz mieszczących się w ramach wyznaczonych przez studium gminne, organ stwierdził, że na obszarze objętym planem miejscowym nie zakazano lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie ograniczono ich wysokość do wartości określonej w wydzielonych ze względu na przeznaczenie i zasady zabudowy i zagospodarowania terenach. W projekcie planu w sekcji o nazwie Zasady modernizacji (utrzymania, przebudowy, remontu), rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w stosunku do już istniejących obiektów i urządzeń, w § 12 zapisano wprost, że jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się: 1) utrzymanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, 2) możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce i odłączeniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej (...).

Określenie parametru maksymalnej wysokości zabudowy, obejmującej także obiekty oraz urządzenia z zakresu łączności publicznej, było natomiast w ocenie organu konieczne zarówno ze względu na obowiązujące przepisy prawne, opinie i uzgodnienia ustawowe, jak i dokument studium gminnego oraz konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu, występującego w obszarze skarżonego planu miejscowego. Kwestionowane rozwiązania planistyczne nie uniemożliwiają zaś w sposób pośredni ani bezpośredni lokalizowania obiektów oraz urządzeń z zakresu łączności publicznej, lecz wprowadzają jedynie rozwiązania niezbędne dla zapewnienia ochrony istniejącego krajobrazu oraz gwarantujące zgodność planu miejscowego zobowiązującymi regulacjami.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego zapisu § 12 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego dla obszaru "Zakamycze", który jako jedną z ogólnych zasad obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, ustala zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, organ podniósł, że kwestionowany zapis nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Przepisy art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) wprowadzają regulację dotyczącą ochrony przed polami elektroenergetycznymi, i jako przepisy rangi ustawowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Kwestionowany zapis § 12 ust. 1 pkt 5 konsekwentnie posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych, tym samym jest zgodny z treścią przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Nie można zatem według organu zgodzić się z twierdzeniem, jakoby wprowadzenie tego zapisu do planu miejscowego dla obszaru "Zakamycze" było niedopuszczalne. Plan miejscowy w kwestionowanym zapisie jedynie potwierdza regulację płynącą z ustawy Prawo ochrony środowiska oraz innych aktów prawnych, co nie jest sprzeczne ani z metodyką sporządzania aktów prawa miejscowego, ani z powszechnie obowiązującym prawem. Nadto Rada Miasta zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia - co tym bardziej wskazuje na zasadność umieszczenia takiego zapisu w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2022.329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm) stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis ten stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17).

W kontrolowanej sprawie oczywistym jest, że strona skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji.

Dlatego też uznać należało, że strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego zresztą organ nie kwestionował.

Stwierdzenie powyższej okoliczności otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy, nadto nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Wreszcie, wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli Sądu w sprawie sygn. II SA/Kr 1083/23, a Sąd nie stwierdził naruszenia procedury planistycznej.

Kontrola merytoryczna zaskarżonych postanowień uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty skargi są zasadne.

W skardze zakwestionowano następujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze":

"§ 7. 14. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

2) w terenach U.4, U.6 dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych;

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach."

oraz

"§ 12. 1. Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się:

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

W tym miejscu przytoczenia wymaga powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j.), stanowiący, że:

"art.46.1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu."

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia oraz zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, jeżeli jest to niezbędne do ochrony wartości o których mowa wyżej. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Jeżeli jednak zakazy dotyczące lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych są arbitralne, pozbawione uzasadnienia dotyczącego ochrony wartości, o których mowa wyżej tj. ochrony bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków, należy uznać je za nielegalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

Analiza przepisów § 7 ust. 14 pkt 1-3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że naruszają one obiektywny porządek prawny, w szczególności wynikający z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Skonstatować zatem należy, że wprowadzony w § 7 ust. 14 pkt 1) uchwały całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu narusza przepis 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Powierzchnia obszaru objętego planem wynosi 235,4 ha (§ 1 ust.3 uchwały). Jak wynika z § 5 uchwały w obszarze planu wyznaczono tereny: (MN.1 do MN.28) - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, (MNi.1, MNi.2, MNi.3, MNi.4, MNi.5) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, (MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5, MN/U.6, MN/U.7, MN/U.8, MN/U.9) - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, (MWi.1, MWi.2, MWi.3, MWi.4, MWi.5) - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej, (MWi/U.1) - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej lub usługowej, (U.1, U.2, U.3, U.4, U.5, U.6) - zabudowy usługowej, ZNp.1, ZNp.2 – zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny skwer, (ZNp.3) - zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, (ZNL.1, ZNL.2, ZNL.3, ZNL.4, ZNL.5 - zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod lasy, (ZNf.1) - zieleni z obiektem fortu w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom Fortu 39 "Olszanica", (R.1, R.2, R.3, R.4) - rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, (Rł.1, Rł.2, Rł.3, Rł.4, Rł.5, Rł.6, Rł.7, Rł.8, Rł.9, Rł.10, Rł.11, Rł.12) - rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, (Rzl.1, Rzl.2, Rzl.3, Rzl.4, Rzl.5, Rzl.6, Rzl.7, Rzl.8) - rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia, (ZPb.1, ZPb.2, ZPb.3, ZPb.4, ZPb.5, ZPb.6, ZPb.7, ZPb.8, ZPb.9, ZPb.10) - zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, (ZI.1) - zieleni izolacyjnej, (W1, K1) - infrastruktury technicznej z podziałem na teren infrastruktury technicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury wodociągowej oraz teren kanalizacji, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury kanalizacyjnej, tereny komunikacji - w tym dróg publicznych, wewnętrznych i ciągów pieszych.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że obszar planu, z wyjątkiem niewielkich skrawków terenu, mieści się w B. - T. Parku Krajobrazowym (§ 8 ust 1 tekstu uchwały) i jest objęty silną formą ochrony przyrody. Skoro jednakże w planie przeznaczono tereny na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i usługową, argument ten traci na sile.

Organ wyjaśnił również, że na obszarze objętym planem miejscowym nie zakazano lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie ograniczono ich wysokość do wartości określonej w wydzielonych ze względu na przeznaczenie i zasady zabudowy i zagospodarowania terenach. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Wszak nie dość, że lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej i to tylko w postaci urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, dopuszczono jedynie w terenach U.4 i U.6, stanowiących minimalny ułamek obszaru objętego planem, to jeszcze - jak wynika z rysunku planu - są one zupełnie niezabudowane. Tak więc nadużyciem jest twierdzenie, że plan ogranicza jedynie wysokość urządzeń. Do czasu wybudowania w terenach U4 i U6 zabudowy usługowej ustalenia planu uniemożliwiają lokalizację jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a to w sposób oczywisty narusza art.46 ust.1 ustawy.

Przecież istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1704/19 oraz z dnia 25 stycznia 2022 r. II OSK 1176/19).

Argumentacja organu, zdaniem Sądu, nie pozwala przyjąć, że kwestionowany zapis § 7 ust.14 uchwały jest legalny. Jak już była mowa wyżej, wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Organ nie wykazał, aby zakaz ten służył jakiemukolwiek z tych celów. Jak mowa wyżej, regulacja zawarta w art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zakaz lokalizacji urządzeń służącej zapewnieniu tej dostępności w terenach mieszkaniowych i usługowych jest jawnie sprzeczny z celami w/w ustawy i musi wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca. Wskazać też należy, że orzecznictwo, dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1623/20).

Poza wszystkim, kwestionowany zapis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować. W kontrolowanej uchwale w § 7 ust. 9 ustalono bowiem, że przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 z późn. zm.), dopuszcza się lokalizowanie obiektów lub urządzeń budowlanych, o wysokości zabudowy: 1) przekraczającej wartości rzędnych, o których mowa w ust. 6 lub ust. 7, 2) nie wyższej niż wielkości określone dla danego obiektu lub urządzenia budowlanego w § 16 - § 33, jeżeli nie stanowią niedopuszczalnego zagrożenia dla ruchu statków powietrznych. Nadto, jak wynika z § 27 i 28 uchwały, nawet w terenach rolniczych, w których wprowadzono zakaz realizacji budynków, dopuszczono zabudowę w postaci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w skardze, że stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Jak zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. II SA/Kr 749/23 "Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatna do obiektów z zakresu łączności publicznej. Tymczasem ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową".

Dlatego też zapisy § 7 ust.14 pkt 2) i 3) uchwały również uznać należy za naruszające przepis art.46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługują także zarzut dotyczący nielegalności zapisu zamieszczonego w § 12 ust.1 pkt 5) uchwały, statuującego jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu - "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16 (LEX nr 2589098), zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis § 12 ust.1 pkt 5) uchwały jest niejasny. W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze.

Zauważyć zatem należy, że stosownie do art.121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei przepis art.122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określiło zatem wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Kwestionowany przepis uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis § 12 ust. 1 pkt 5 posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych w znaczeniu, w jakim użyty został w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Rzecz w tym, że okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z zaskarżonej uchwały. Nie jest również zasadny argument, że skoro jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, to tym bardziej zasadnym jest umieszczenie kwestionowanego zapisu w planie miejscowym.

Nadto, wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art.72 ust.1pkt 6) ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust.4). Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 4) rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § 12 pkt 5) uchwały "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego.

Tak więc posłużenie się tym pojęciem § 12 pkt 5) uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne.

Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.