II GSK 652/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-29	
Data wpływu	2024-03-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Hasła tematyczne	Działalność gospodarcza	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 2611/22	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1977; art. 37at ust. 1-8, art. 99 ust. 3 pkt 2-3, art. 127b ust. 1a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 6; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2611/22 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 września 2022 r. nr POD.503.185.2021.MSA.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. sp. z o.o. w K. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2611/22, po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 12 września 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 14.000 zł z tytułu nieprzekazania dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej, określonej w wezwaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: ŚWIF), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GIF z 22 czerwca 2021 r.; umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o zwrocie Spółce przez GIF kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wezwaniem z 20 września 2019 r. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym przestrzegania przez Stronę norm antykoncentracyjnych uregulowanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021, dalej: u.p.f.), ŚWIF zobowiązał Spółkę do przekazania dokumentacji (umowy bądź umów franczyzy, zawartych ze spółką A. S.A.) związanej z prowadzoną przez ww. Spółkę działalnością gospodarczą na terenie województwa śląskiego, tj. dotyczącą prowadzonych przez nią czterech aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]" zlokalizowanych w: Z., przy ul. [...], w G. przy ul. [...] i przy ul. [...], Ś., przy ul. [...]. Wezwanie oparto na art. 37at ust. 8 u.p.f. Niewykonanie przez Spółkę ww. wezwania stanowiło podstawę do nałożenia przez GIF decyzją z 22 czerwca 2021 r., na mocy do art. 127b ust. 1a-1b u.p.f. kary pieniężnej w wysokości 14.000 zł z tytułu nieprzekazania dokumentacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek wniosku Spółki, GIF decyzją z 12 września 2022 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Strony na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną.

Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa, stwierdził, że 37at ust. 8 u.p.f. nie znajduje zastosowania poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, a więc i w postępowaniu dotyczącym naruszenia przepisów antykoncentracyjnych na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Z kolei kara pieniężna z tytułu nieprzekazania dokumentacji, przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b u.p.f., nie może być nakładana bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przemieszczania oraz wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Zdaniem WSA brak było podstaw do stosowania wobec Spółki art. 37at ust. 8 u.p.f. poza kontrolą i inspekcją, a w rezultacie nie można było nałożyć na nią kary przewidzianej w art. 127b ust. 1a-1b u.p.f. W tej sytuacji organ naruszył powołane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również wskazane w skardze przepisy postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając orzeczenie w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 37at ust. 8 u.p.f. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, z późn. zm.), a następnie błędne zastosowanie art. 127b ust. 1a u.p.f. poprzez uznanie, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. nie uprawnia wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do żądania od przedsiębiorcy przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, w terminie przez ten organ wyznaczony, również poza prowadzoną przez ten organ wobec tego przedsiębiorcy kontrolą lub inspekcją, zaś w przypadku zaniechania przez przedsiębiorcę uczynieniu zadość temu wezwaniu występuje podstawa do nałożenia kary pieniężnej przewidziana w art. 127b ust. 1a u.p.f.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a-1b u.p.f. przez uznanie, że kara przewidziana w art. 127b ust. 1a-1b u.p.f., z tytułu nieprzekazania dokumentacji, nie może być nakładana bez związku z inspekcją lub kontrolą dotyczącą monitorowania przewozu oraz wprowadzenia do obrotu produktów leczniczych oraz przez uznanie, że przepisy te nie zostały uchwalone w celu stosowania ich w innych postępowaniach;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. przez uznanie, że GIF nie był zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku braku przekazania, wbrew art. 37at ust. 8 u.p.f., na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. oraz art. 127b ust. 1a u.p.f. przez uznanie, że GIF wydał decyzje w obu instancjach poza regulacją prawną;

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. przez uchylenie obydwu decyzji GIF i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji pomimo istnienia podstaw normatywnych określonych w art. 37at ust. 8 u.p.f. oraz art. 127b ust. 1a u.p.f. do prowadzenia tego postępowania i wydania decyzji nakładających administracyjną karę pieniężną na przedsiębiorcę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie GIF wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od Spółki na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GIF przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Organ w skardze kasacyjnej oraz Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od autora skargi kasacyjnej konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów, należało stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z: 13 czerwca 2024 r., sygn. akt 1776/23, II GSK 2292/23; II GSK 2237/23; 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i II GSK 1595/22; opubl. podobnie jak dalej cytowane wyroki: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Z całokształtu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (w pkt I.ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej), gdyż one mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem, wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, co do wykładni a w konsekwencji zasadności zastosowania w postępowaniu administracyjnym - zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej - art. 127b ust. 1a i 1b oraz art. 37at ust. 8 u.p.f.

Wymaga wyjaśnienia, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Nie ulega przy tym kwestii, że prawidłowe zastosowanie przepisu wymaga jego uprzedniej prawidłowej interpretacji.

Z kolei, w kwestii wykładni - czyli odkodowania treści określonej normy prawnej - w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. W szczególności gdy interpretacji podlegają przepisy kompetencyjne. Kompetencji władzy publicznej nie można bowiem domniemywać ani też interpretować jej rozszerzająco. Jakkolwiek wykładnia językowa jest pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza jednak braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych - niż wykładnia literalna - które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności, by sprawdzić czy, nawet gdy uzyskana w wyniku interpretacji językowej jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Zgodzić należy się przy tym z poglądem, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa dają zgodny wynik (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 1776/23, II GSK 2292/23; II GSK 2237/23 i powołane w nich orzecznictwo).

Poza tym nawet przyjmując, że językowe znaczenie tekstu prawnego może stanowić granicę wykładni, to tylko w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to wyłącznie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirk-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69–77; M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21).

Mając powyższe na uwadze, dla oceny zarzutu naruszenia art. 127b ust. 1a u.p.f. - który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji - celowe jest przypomnienie, że zgodnie z tą regulacją karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 u.p.f. nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wywieść należy, że fakt nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu organu zezwalającego nie jest jedyną okolicznością wymagającą ustalenia przed wymierzeniem kary. Treść art. 127b ust. 1a u.p.f. jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca wiąże możliwość nałożenia kary z faktem nieprzekazania dokumentacji - ale tylko gdy ma to miejsce wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanego aktu. Rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a u.p.f. w pierwszej kolejności było zatem rozważenie podstawy prawnej wezwania i tym samym zasadności żądania przekazania określonej tym wezwaniem dokumentacji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA uznał, że w postępowaniu - wszczętym wobec Spółki - w sprawie przestrzegania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. brak było podstaw do zastosowania art. 37at ust. 8 tej ustawy.

Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zasadne.

Ostatni z powołanych przepisów (art. 37at. ust. 8 u.p.f.) stanowi bowiem, że na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu błędna jest interpretacja przytoczonego przepisu, zgodnie z którą obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności, na którą zostało wydane pozwolenie, ale także poza nimi.

Przede wszystkim, zdaniem NSA, zawarte w art. 37at ust. 8 u.p.f. sformułowanie, że "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością" nie jest jednoznaczne.

Odkodowanie zakresu dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wymaga zatem uwzględnienia, że omawiany obowiązek (przedstawienia dokumentów na wezwanie organu) został uregulowany w jednej z jednostek redakcyjnych przepisu art. 37at u.p.f.

W pełni zasadna jest więc jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni systemowej (wewnętrznej).

Trzeba mieć zatem na względzie, że art. 37at u.p.f. reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji i kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ust. (ust. 8) artykułu 37at u.p.f. odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem (m.in. ust. 1) uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu odwoławczego z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 u.p.f. wynika wystarczająco wyraźnie, że nie regulują one tożsamej materii. Przepis art. 37at ust. 3 powołanej ustawy określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji.

W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd, że wezwaniem, o którym stanowi ust. 8 - dla odróżnienia od unormowania zawartego w ust. 3 - można zobowiązać przedsiębiorcę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością także poza inspekcją lub kontrolą tej działalności, w rozumieniu art. 37at ust. 1 u.p.f. Cytowany art. 37at ust. 8 u.p.f., wskazujący na zakres kompetencji organu władzy publicznej, nie może być wykładany rozszerzająco, a w tym kierunku temu zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie organu.

Odnośnie do interpretacji zakresu dokumentów związanych z prowadzoną działalnością, do przekazania których organ zezwalający może wezwać przedsiębiorcę, nie bez znaczenia jest cel omawianej regulacji, wynikający z powoływanego w sprawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039), która na mocy art. 6, w ustawie Prawo farmaceutyczne wprowadziła zmianę poprzez dodanie w art. 37at ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym. Zasadne jest wskazanie, że generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at u.p.f. wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Uznać zatem należy, że zakres zastosowania art. 37at ust. 8 u.p.f. jest zawężony.

Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f. brak jest podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej - to znaczy, że nie zostały też spełnione przesłanki zastosowania art. 127b ust. 1a powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wezwania, o którym mowa w art. 37at ust. 8 u.p.f., nie skierowano do przedsiębiorcy w ramach inspekcji czy kontroli działalności gospodarczej - w rozumieniu art. 37at ust. 1-2 powołanej ustawy.

Poza sporem jest, że wezwanie to wystosowano w postępowaniu wszczętym z urzędu "w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego".

Dlatego trzeba dodatkowo podnieść, że kwestia wykładni tego przepisu była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia. W orzeczeniach tych NSA zaprezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 u.p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r. II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r. II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r. II GSK 1300/18).

W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły być zatem uznane za zasadne.

To przyjęta przez GIF wykładnia art. 37at u.p.f., że może być ten przepis podstawą żądania od przedsiębiorcy dokumentacji bez potrzeby wszczynania inspekcji lub kontroli dotyczących działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, czyli w oderwaniu od pozostałych uregulowań (ust. 1-7) art. 37at u.p.f., narusza zasadę art. 6 k.p.a., że organy działają na podstawie przepisów prawa.

W konsekwencji powyższego - w niespornym stanie faktycznym sprawy – Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić, że uwzględniając skargę jednocześnie stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., co próbował skarżący kasacyjnie GIF uczynić w zarzucie II. petitum skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, 2700 zł za odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012r., sygn. akt II FPS 4/12).